王小光

2019 年6 月14 日,国家发展改革委员会等十部门联合发布《关于全面推开行业协会商会与行政机关脱钩改革的实施意见》(以下简称2019 年脱钩意见),要求在2020 年实现行业协会的人事、职能、资产、党建等与原单位彻底分离。中央纪委国家监委驻国家体育总局纪检监察组在2019 年6月印发《关于对体育协会实施监察监督的意见》,要求把中国足协、中国篮协等实体化改革的全国性体育协会一并纳入监察监督范围,确保监察监督没有空白和模糊地带。2019年的十九届中央纪委三次全会工作报告提出持续推进国家监察体制改革,把法定监察对象全部纳入监督范围。自2016 年监察体制改革以来,党中央先后发布《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》等改革文件,要求全面深化纪检监察派驻改革,分类推进体制机制改革,加强对行业协会、高校、国有企业等组织的派驻监督。脱钩改革后体育协会成为实体运营的社团法人,部分体育协会根据法律法规授权或国家机关委托管理公共事务,协会内部行使公权力的人员应接受国家监察监督,准确识别这类监察对象是构建体育监察体系的重要内容。

1 脱钩改革导致体育协会内部监察对象范围调整

体育协会按照层级可分成国家级、省级、地市级和县级,截至2016 年底,体育社会团体总数已达35 876 个[1],其中全国性体育协会共97 个,占比为0.3%[2]。全国性体育协会长期承担体育行业管理职能,管办合一形成“政、社、企、事”四位一体的运行体制,存在体育协会与政府“同构”而行政化、法律角色模糊、缺乏自治能力、权责不明等问题,由此成为历次脱钩改革的重点领域。脱钩改革对全国性体育协会的权责、运行体制等影响较大,因此本文主要以这类协会作为分析对象。全国性体育协会脱钩改革肇始于2015 年的中国足协改革,脱钩改革的目的是解决主管机关和体育协会合署体制的弊端。过去中国足协和体育总局足球管理中心合署办公,实行“一套班子、两块牌子”,中国足协既是管理足球事业的行政机构,又是提供公共服务的社会组织,还自主参与市场经济活动,多重身份造成公权力和市场经济活动边界不清,足球领域成为权力寻租和腐败重灾区。[3]

2019 年脱钩意见加快体育协会实体化改革进程,明确列出拟脱钩的89 个体育协会名单,现已有21 个体育协会完成实体化改革。2019 年脱钩意见要求彻底实现行业协会与政府机构的机构分离、职能分离、人员管理分离、党建和外事分离[4],以真正实现体育协会的自治和实体化运营。十八大以来,中央同步启动多个领域的改革,其中2016 年的监察体制改革和行业协会脱钩改革并行推进。新型监察体制吸纳先前行政监察内容,监察对象范围扩大至所有行使公权力的人员。而在监察改革前,除了纪委对体育协会内部党员的党纪监督,主要由行政监察机关对体育协会内部的公务员群体实施监督,监察改革引起传统行政监察模式和监察范围的重大调整(改革前后对比可见表1)。

表1 监察改革前后体育协会内部监察对象范围变化Table 1 Changes in the scope of internal supervision objects of sports associations before and after the supervision reform

在体育协会脱钩改革之前,管办不分造成体育协会内部许多人员具有公务员身份。比如,有统计显示在6 个省的174 个体育社团中,退休干部担任协会负责人的社团129个,占比74.14%;行政在职领导兼任协会领导的社团118个,占比67.82%;其他行政人员兼职的社团35 个,占比20.11%[5]。按照2019 年脱钩意见的要求,行政人员及离退休人员不得继续在体育协会中兼职,脱钩后体育协会中的人员不再具有公务员身份。从表1 中可见,对比监察改革前后的监督对象范围,原行政监察仅局限于行政机关公务员或行政机关任命人员,监察改革后的监督对象范围涵盖所有依法行使公权力的人员,监察改革后的监察对象范围相对过去有明显扩张。

监察改革目前仍处于持续深化阶段,监察对象范围扩大的一个附随问题是判断标准不明确。脱钩后的部分体育协会承担体育行政部门的管理职能,是根据法律授权和国家机关委托管理相关体育事务、具有公共职能的社会团体。[6]在体育上升至国家荣誉及体育举国体制的背景下,体育协会的定位不同于其他行业协会,其内部权力边界存在公私杂糅、动态变化特点,这是判断监察对象必须考虑的现实。本文结合《监察法》关于监察对象的基本设定,以体育协会行使公权力的性质和边界为切入点,分析如何划定体育协会内部的监察对象范围。

2 对《监察法》中有关监察对象界定条款的理解

2.1 行使公权力是监察对象的核心特征

《监察法》在国内立法中引入公职人员的概念,但未对公职人员进行清晰的界定。有观点认为应按照《刑法》中国家工作人员的标准界定公职人员;[7]也有观点认为公职人员法律概念的内涵性、科学性和法律性均比国家工作人员或国家机关工作人员更强,比一般公务员范围更广;[8]另有许多观点认为公职人员的道德操守、职务违法、职务犯罪等均纳入监察范围,公职人员的范围应当大于《刑法》中的国家工作人员。[9]中央纪委法规室给出的解释是判断公职人员的关键不在于是否有公职,而在于是否行使公权力、从事公务,[10]但未进一步指出如何认定行使公权力、从事公务。中央纪委的解释较能体现《监察法》制定者的意图,但仍需结合《监察法》关于监察对象的具体条款进行理解。

监察对象的认定标准在《监察法》第3 条中有初步规定,该条规定的监察对象是所有行使公权力的公职人员。可见,行使公权力是公职人员的核心特征。虽然某些人不具有公务员身份,但只要依法行使公权力,即可纳入国家监察范围,因此核心问题是如何理解《监察法》中的公权力。按照现代行政分权理论,公权力不仅是传统理解的国家公权力,还包括社会自治组织行使的社会公权力,以及国际组织行使的国际公权力。[11]

从这三类权力的内容看,国家公权力是主权国家实现国家职能的一种公权力,以各类国家机关为载体,表现为具体的行政权、立法权、司法权等国家权力。[12]国际公权力一般是指国际组织行使的公权力。国家公权力和国际公权力的性质及类型较为明确,以此为标准较易判断公职人员身份。然而,社会公权力与国家公权力的边界并非泾渭分明,社会公权力萌生于社会自治,其与国家公权力相应而生,是国家权力向社会领域的拓展,产生于国家神话的消解和公民社会的崛起,是社会自治组织基于自治行使的权力。[13]当前研究监察对象的学者多认为社会自治组织行使社会公权力的人员属于《监察法》中的公职人员,此种解释是否全部适用于体育协会公职人员的身份界定,仍有进一步探讨的空间。

2.2 《监察法》中的公权力应进行限制解释

2.2.1 扩张解释《监察法》中的公权力不符合立法本意

首先,《监察法》第15 条第2 款列举的公职人员仅存在于受法律法规授权或国家机关依法委托管理公共事务的组织之中,并非所有的社会自治组织均在此列。某些行业协会并未获得国家授权,比如依法注册的学术研究会、商会等团体,这些社会组织仅基于自治行使管理集体事务的社会公权力,而未获国家授权管理非基于自治的社会公共事务。然而,按照社会公权力属于监察法层面公权力的理解,这些组织中管理集体公务的人员应全部纳入监察范围,显然超出《监察法》所限定的“国家授权”标准。

其次,从《监察法》所设定的监察对象范围看,第11 条规定监察机关依法对公职人员开展日常行为监督、调查职务违法和职务犯罪,其中日常行为监督检查的内容包括廉政教育、依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况。这些行为标准涵盖生活和工作领域,甚至涉及个人道德操守问题,如此高标准类似于党纪国法对公务员的要求。如果将所有行使社会公权力的社会组织成员视作监察对象,然后由监察机关监督这类人员的私人道德问题,可能过度扩大监察监督范围,直接冲击尚在培育中的行业自治空间。

再者,按照2019 年脱钩意见的要求,2020 年之前将有795 家行业协会商会与行政机关脱钩,其他未列入名单的行业协会等社会组织数量更多。如不进行适当限定,监察对象范围可能过度扩张。

最后,中央纪委的官方解释不主张将监察范围扩张至所有的社会自治组织。中央纪委法规室认为根据法律法规授权或国家机关委托管理公共事务的组织类似于中国疾病预防控制中心等国家事业单位,村集体中从事管理的代征税款、计划生育、征兵等内容属于协助政府管理基层事务[14],这些设定明显对监察范围进行了限缩,将监察范围限定在与政府公共管理相关的领域。《监察法》通过设置行政授权、行政委托等条件,实际限制了社会团体、群体自治组织中公职人员范围,这些人员本质上行使的是国家让渡的国家公权力。

2.2.2 监察对象行使的公权力具有国家色彩

本文认为将社会公权力纳入《监察法》中公权力范畴,学理上有助于解释监察机关对社会自治组织内部公职人员的监督,但是考虑到我国目前缺乏西方理论所架构的成熟市民社会,社会自治空间相对狭窄,有限政府理念并未获得官方认可,社会公权力缺少所依存的社会基础。目前许多行业协会的国家色彩浓厚,尤其是体育协会受到奥运争光计划影响而实行渐进式脱钩,现阶段以社会公权力作为判断监察对象的标准只能停留于理论探讨,实践中认定监察对象还需结合我国社会自治组织的现实定位和《监察法》的特别设定。

根据《监察法》第15 条的规定,法律法规授权或国家机关依法委托的“国家授权”限定了监察对象行使公权力的内容,这种限定源自国家将部分国家公权力“让渡”给社会组织。这些社会组织实质上行使的是社会化或者披着社会化外衣的国家公权力,这部分国家公权力通过法律法规授权或国家机关依法委托的形式转移给社会组织行使,只有行使这类公权力的人员才能成为监察法中的公职人员。

3 体育协会内部权力边界限定监察对象范围

3.1 监察监督不宜扩张至体育自治领域

现代市场经济发展打破“国家——社会”一体化局面,具有自治功能的民间组织不断出现,政府开始将部分国家公权力“下放”给民间组织或社会团体行使,出现国家公权力的社会化进程。[15]部分体育协会在体育举国体制中承担行业管理职能,依法行使国家转移的公权力,同时行使基于契约的自治性权力,两类权力的边界直接限定监察监督的延伸范围。

在体育协会脱钩改革的背景之下,监察监督不应扩张至体育自治领域,监察监督应以体育自治的范围为边界。首先,《监察法》第15 条第2 款列出的监察对象是法律法规授权或国家机关委托管理公共事务的组织中从事公务的人员,而不包括其他未获得“国家授权”的社会组织。这意味着监察监督附随于社会组织的“国家授权”,其他未获授权的社会组织不在监察监督范围内,也即监察监督并不指向社会组织基于契约而行使的自治权。另一方面,监察监督和体育自治存在内部冲突的问题。体育自治原则要求体育行业组织进行独立自主的实体化运营,限制国家机关对其运行过程的不当干涉,实现以自律形式约束内部成员。而监察监督作为一种外部监督,监察事项涉及道德操守、违法、犯罪等内容。监察机关在监督体育协会内部公职人员的过程中,如果监督范围和监督方式控制不当,可能产生对体育自治事项的附带监督效果,危及体育协会自我管理和监督的目标实现,甚至侵蚀体育自治的空间。因此,监察监督应尊重体育自治基本原则,严格遵照《监察法》所设定的监督范围,将监督对象限定于依法行使“国家授权”的公权力的人员,而协会中单纯行使自治权的人员不应纳入监察范围。此时,需要对体育协会内部两类权力的边界进行初步划分,在此基础之上方可较为明晰地判断监察对象的范围。

3.2 通过体育协会内部权力边界限定监察对象范围

体育事业自新中国成立以来一直与民族、国家命运联结在一起,在党和国家事业发展全局的战略定位中有一席之地。[16]国务院在2019 年9 月印发《体育强国建设纲要》要求将建设体育强国融入经济社会发展总体格局,融入国家“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局以及社会经济发展的大局之中,融入实现中华民族伟大复兴中国梦之中。国家赋予体育如此之多的溢出功能,长期主导体育项目的管理和发展,形成所谓的体育举国体制,直接影响体育协会的脱钩改革进程。比如,2019 年脱钩意见中所列的拟脱钩名单主要涉及奥运夺金的体育项目。然而,随着国家加快体育自治的改革进程,某些原属国家管理的事务开始还给体育自治组织,国家色彩趋淡和体育自治扩张呈现此消彼长,未来体育自治的范围将进一步扩张。这种趋势也影响体育协会内部的权力构成,国家授予体育协会的公权力可能逐步缩减,甚至部分公权力逐步转变为体育自治权,两类权力的边界存在动态变化的特点。随着体育自治空间的扩大,国家干预体育事务的范围缩减,体育协会中的监察对象范围可能出现动态缩小的趋势。

虽然体育协会内部权力边界的动态变化给监察对象认定造成一定困难,但仍可通过一定方式识别内部权力的具体类型。相对体育自治事项的开放性特征,国家公权力遵从“法无授权皆禁止”的运行原则,这类公权力的边界较易通过授权规范等予以明确,因此可以通过识别“国家授权”公权力来划定内部权力边界。以权力的本质特征为依据,结合国家体育立法及体育协会章程的内容,体育协会根据授权行使公权力的类型可初步界定为以下类型。

(1)行业管理权。

体育法律法规赋予全国性体育协会管理单项体育运动的权力,比如《体育法》《体育总局关于进一步加强体育赛事活动监督管理的意见》规定全国性单项体育协会管理单项体育事务的职权。具体而言,主要包括以下职权:一是制定和执行行业管理规范。全国性体育协会可以根据管理单项体育运动需要,制定具有行业准入性质的规则,比如涉及运动员、教练员、裁判员、比赛场地、运动器材、体育赛事管理、信用等级评定的管理制度。如《中国乒乓球协会章程》第7条规定中国乒乓球协会受政府有关部门委托负责制定乒乓球器材行业管理标准以及竞赛类器材、场地准入和认证标准。

二是监督、指导和管理体育赛事。《体育法》第31 条规定全国性和地方性体育赛事由体育行政机关负责管理,全国单项体育竞赛由全国性协会管理,实际上授权全国性体育协会负责管理全国单项体育竞赛。赛事范围包括在国内举办的国际比赛、全国性比赛及职业联赛,比如《中国篮球协会章程》第8 条规定中国篮球协会主办全国性篮球赛事,举办各类国际、国内篮球赛事及职业联赛。《全国体育竞赛管理办法(试行)》对体育协会管理的方式进行了规范,比如对体育赛事实行登记审批,非经批准不得使用“世界”“国际”“亚洲”“中国”“全国”“国家”“中华”等字样。

三是组建和管理国家队。体育举国体制的一个典型表现是体育项目国家队,国家队承担着重大竞赛争夺奖牌的任务。国家体育总局2018 年发布的《关于印发＜国家队人事管理暂行办法＞的通知》规定了体育总局批准组建部分国家队,管理国家队实质上属于国家任务。部分全国体育协会根据体育机关委托负责各单项体育项目国家队的组建,比如《中国乒乓球协会章程》第7 条规定中国乒乓球协会负责组建、管理、运营国家乒乓球队,制定入队选拔标准,选拔并组织乒乓球运动员、教练员参加奥运会、世界锦标赛、亚运会等国际赛事。

四是代表国家参与国际体育活动。《体育法》第39 条规定全国性单项体育协会代表中国参加相应的国际单项体育组织。《中国乒乓球协会章程》第7 条规定中国乒乓球协会负责制定我国乒乓球项目参加国际活动计划,组织指导监督在中国境内举办的国际乒乓球比赛和活动,代表我国参加国际组织活动。

五是其他法律法规授权或国家机关委托事项。法律法规授权或国家机关委托的事项根据实践需要而变更,体育协会可能获得新的授权或委托。比如《中国乒乓球协会章程》第7 条兜底条款规定中国乒乓球协会负责完成国家体育总局委托交办的其他工作。

(2)提供行业公共服务。

现代公共行政理论认为公务的内容包括公共管理和公共服务。体育协会除了根据法律法规授权或国家机关委托从事行业管理活动,还根据授权或委托提供公共服务。但此处基于授权或委托提供公共服务与体育协会基于自治向会员提供公共服务的内容不同,基于授权或委托提供的公共服务本质上是应由国家提供的公共服务,且服务范围面向不特定的社会群众,而非仅向特定的协会成员提供针对性服务,具有公权力的开放性特征。

(3)管理和使用国有资产。

国有资产与国家利益密切相关,行业协会管理和使用国有资产也是行使公权力的一种方式。以国有企业中公职人员的认定方式为例,最高人民法院刑事审判庭在指导性案例分析中提出判断国有企业中的人员是否从事公务,主要看对国有财物是否具有一定的管理支配权。[17]国家发展改革委员会等部门于2016 年联合发布的《关于印发＜行业协会商会综合监管办法＞的通知》明确行业协会在改革过渡期可以接受、管理、使用财政资金,根据实际需要继续使用先前占有、使用的国有资产。脱钩改革期间的部分体育协会继续接受财政拨款,使用体育机关的办公设施,尤其是体育协会管理的国家队必然使用国家训练场地和设施。体育协会在管理和使用这些国有资产的过程中,也在从事与国家利益相关的公务。

以上对体育协会根据国家授权行使的公权力进行初步分类,在此基础之上,体育协会内部监察对象可界定为在特定岗位上依法行使这类公权力的人员。至于如何根据更为具体标准来明确这类人员的身份,后文将进一步阐释。此处应予关注的是我国行政授权或委托存在不规范问题。体育管理相关法律法规对体育协会的授权尚不够规范,体育协会章程中也未明确哪些权力属于国家授权,某些规定存在授权内容过于笼统概括、立法对体育自治权的重复认可等问题。明晰权力边界是确定监察对象的前提之一,也是体育自治的重要保障。鉴于以上问题,可由体育主管部门系统梳理现有的体育类法律法规等文件,在体育自治的基本原则之下,明确向体育协会获得国家授权或委托的范围、内容和类型,及时将规范性文件向社会发布。

4 界定体育协会内部监察对象的具体标准

4.1 结合体育协会的特殊性确定监察对象标准

由于《监察法》对监察对象的规定较为宽泛,具体适用中存在不确定之处,研究者提出了多种不同的监察对象界定标准体系。中国政法大学的马怀德教授认为监察对象是行使公权力,由财政供养的人员。[18]另外有学者提出:“我国目前的国家监察对象不宜覆盖全社会,所以应当舍弃全社会廉洁标准,而采用公务员身份标准、公务标准和财政供养标准三大标准”[19]。有学者认为应以公权、公务、公职和公财四个标准界定监察对象,其中公权包括国家公权力、社会公权力和国际公权力,公务包括公共管理和公共服务,公职包括公职人员和公共岗位,公财则包括公共财产和公共资源。[20]也有学者提出“公权力”标准、“身份+职位/职责”标准及“行为”的认定标准体系。[21]

以上这些标准以一般情况下的公职人员为分析对象,比如公务员标准、财政供养标准等主要用于判断国家机关中的监察对象。而脱钩后体育协会的法律定位、权力内容、运行体制等与国家机关差异较大,主要表现为:内部存在“国家授权”的公权力和自治权,相应存在管理体育公共事务和体育自治事务两种职权;协会内部人员身份复杂多样,包括领导层、管理层、普通工作人员以及教练员、外籍人员等类型。界定体育协会中的监察对象显然不能完全照搬国家机关中公职人员的判断标准。2018 年10 月中央办公厅印发的《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》中规定体育协会中的监察对象是从事管理的人员,包括协会领导人员、中层管理人员以及从事管理工作的其他人员。该标准以从事管理工作为判断依据,未考虑到体育协会某些部门管理人员并不行使公权力,比如市场开发等部门的领导仅从事市场经济活动,体育协会组织大型赛事的组委会成员、裁判等人员也不在体育协会中担任领导职务,因此以从事管理工作为标准显然无法涵盖全部的监察对象。所以,判断体育协会中的监察对象应充分考虑到体育协会体制的特殊性,采取综合性且更为灵活的界定标准。

4.2 以行使公权力、岗位职责和监管国有资产作为界定标准

现有界定监察对象的标准内容多样,无论“二标准说”“三标准说”“四标准说”或“管理说”,都是从行使公权力的外在表现形式的某个角度界定监察对象。本文认为在这些复杂的界定标准背后,本质上是行使公权力这个核心特征。至于监察对象的具体界定标准,很难人为设计一个适用于所有行业领域的标准体系,比较可行的做法应是根据具体监察领域进行针对性分析判断。

首先,部分体育协会属于根据法律法规授权或国家机关委托从事公共管理组织,其行使的公权力本质上源自国家公权力,这类公权力在体育协会权力体系中有具体的表现形式,这是认定体育协会中监察对象的基础。

其次,行使公权力是较为抽象的概念,在体育协会内部表现为特定岗位上具有行使公权力职权和职责的人员开展具体的职务活动。在此意义上,体育协会中的岗位权责也是认定监察对象的标准之一。

最后,体育协会脱钩后继续管理和使用国有的办公、训练等设施,协会内部负责管理和使用这类国有资产的人员也属于监察对象。

综上,可以将公权力标准、岗位权责标准和监管国有资产标准作为判断体育协会监察对象的标准。根据此标准,体育协会中的监察对象可以分类归纳为二类人员。

第一类是在体育协会内部特定岗位上行使公权力的人员。行使公权力与特定的岗位权责密切相关,并非所有的岗位权责都与行使公权力相关,如某些岗位职责仅与体育协会内部自治事务相关,在这些岗位上工作的人员就不属于监察对象。岗位权责表现为特定岗位所具有的职权和职责,此类岗位上的工作人员负有特定权责,具体行使法律法规授权或国家机关委托的公权力。这种特定岗位包括协会领导层、管理中层和有管理公共事务权责的普通岗位,比如包括协会领导人员、中层管理人员以及负有行使公权力具体权责的普通工作人员。以中国篮球协会为例,篮球协会的主席、副主席、秘书长等理事会成员属于领导层,纪律与道德委员会、裁判员委员会、竞赛部等属于管理中层,部门内部的工作人员通过从事公共管理、提供公共服务和管理国有资产的形式行使公权力。中国篮球协会中的市场开发部门是协会基于自治从事市场经济活动的部门,该部门的人员一般不行使《监察法》层面的公权力。此外,某些协会设置了名誉主席等虚职,如果这类荣誉岗位人员仅享有荣誉称号,而不参与具体管理业务,则不宜划入监察对象范围。

第二类是体育协会临时聘用的行使公权力的人员。全国性体育协会负责组建和管理国家队,管理全国单项体育竞赛等业务,可聘任国家队主教练等教练组成员、国家赛事组委会成员、裁判以及其他专业技术人员。上述人员接受体育协会聘任后,在具体岗位上承担与公共管理和公共服务相关的职能,按照以行使公权力为界定监察对象的核心标准,也属于《监察法》中行使公权力的公职人员。在当前体育活动国际化背景下,国家队、赛事组委会中有大量外籍人员,这类人员接受聘任后可能承担行使公权力的职责。《监察法》第3 章监察范围和管辖规定的是一种属人管辖和属地管辖相结合的模式,属人管辖明确监察对象是行使公权力的公职人员和有关人员,属地管辖明确监察机关对中国主权区域内的公职人员所涉监察事项,两类管辖并未要求监察对象必须是中国国籍。因此,外籍人员在中国领土范围内通过聘任等形式获得行使公权力的职权和职责,依法属于中国监察机关的监察对象。

此外,在体育行业管理实践中,由于法律法规授权或国家机关委托存在授权不明、重复授权、标准不统一等问题,授权或委托存在模糊地带,体育协会可能在没有明确授权或委托的前提下行使公权力,这类公权力涉及国家利益或国家任务,本质上是应通过授权或委托才可行使的国家公权力。此种良性违法行使公权力行为客观上启动了公权力的动态运行,存在滥权、权力寻租等现实风险。因此,体育协会在行使这种授权或委托不明的公权力过程中,承担具体岗位权责的人员同样属于监察对象。

5 结语

体育协会中监察对象的界定应回归《监察法》的基础规定,以行使公权力作为监察对象的基本认定标准。中国并不存在西方经典理论中的市民社会,所谓社会自治组织的社会公权力缺少依存根基,体育协会通过法律法规授权或国家机关委托行使的公权力实质上是以社会公权力为外在形式的国家公权力。在明确体育协会通过授权或委托行使的公权力性质之后,可结合体育协会内部权力内容,进一步将之细化为行业管理权、提供公共服务和管理国有资产等内容。最后,在体育自治的基本背景之下,以公权力标准、岗位权责标准和监管国有资产标准作为界定监察对象的标准体系,体育协会中的监察对象归纳为体育协会内部特定岗位上行使公权力的人员和临时聘用的行使公权力的人员。