新时代城市社区党建研究现状及未来展望

2022-05-01刘东文

领导科学论坛 2022年4期

摘要：城市社区党建是基层党建的重要内容。党的十八大以来，学术界对城市社区党建进行了深入的学理分析和实践总结，形成了一系列有益的研究成果，涵盖了城市社区党建的理论内涵、现实问题、提升路径、实践创新等方面。文章通过梳理和分析相关文献发现，当前对于城市社区党建绩效考评体系、城市社区党建推动社区治理效能提升、差异化推动城市社区党建、发挥社区内各类组织整体效应等方面的研究有待深入，这为今后的相关研究提供了一定的方向借鉴。

关键词：新时代；城市社区党建；研究现状；未来展望

作者简介：刘东文，中共广东省委党校（广东行政学院）党的建设教研部（广东广州510053）。

中图分类号：D267.7文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）04-0112-05

2019年5月，中共中央办公厅印发的《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》指出，城市工作在党和国家工作全局中举足轻重，是各级党委工作的重要阵地。城市基层党组织是党在城市全部工作和战斗力的基础。这一科学论断指明了新时代必须加强社区党组织建设，完善社区治理体系，夯实社区治理基础。党的十八大以来，学术界围绕城市社区党建的理论内涵、现实问题、提升路径、实践创新进行了深入系统的研究，形成了一系列有益的研究成果。然而，对于城市社区党建绩效考评体系、城市社区党建推动社区治理效能提升、差异化推动城市社区党建、发挥社区内各类组织整体效应等方面的研究有待深入。

一、关于城市社区党建的内涵研究

城市社区党建内涵的界定和梳理是开展相关研究的出发点和立足点。党的十八大以来，众多专家和学者从新时代城市社区党建不同的逻辑视角出发，分析和概括了新时代城市社区党建的内涵，阐述了新时代城市社区党建的功能和作用，相关研究成果主要归纳为以下几个方面。

（一）引领基层治理说

从城市社区党建自身的功能逻辑视角出发，可以将城市社区党建的内涵定义为“引领基层治理说”[1]。城市社区党建的功能逻辑强调社区党组织通过多种方式嵌入社区治理来提升社区治理社会化水平。例如，秦攀博认为，社区党建是指通过社区党组织建设来推动社区治理体系的完善，探索社区党建科学化、规范化、一体化、民主化、信息化来达到社區治理综合化、法治化、一体化、参与化、网格化、精细化，创新社区治理现代化的路径，为社区治理现代化提供制度支撑和动力引领[2]。肖剑忠通过对宁波市北仑区城市社区基层党建品牌的调查研究，提出社区党建引领社区治理具有红核中枢、主体多元、立体连接、快速集结的基本特征，建构具有中国特色的基层社区治理体系必须坚持党组织的领导，认为城市社区党建是城市社区治理的必由之路[3]。

（二）链接社会说

从城市社区党建自身的政治逻辑视角出发，可以将城市社区党建的内涵定义为“链接社会说”[1]。城市社区党建的政治逻辑强调社区党组织的社会整合和服务群众的能力，以达到加强党的执政能力建设的目的。例如，吴晓林认为，城市社区党建是社区党组织运用组织动员、资源链接、服务链接三种机制密切联系群众，以组织化优化社区秩序和撬动社会发展，从社会创制这个视角创建社会有序参与社会治理的积极条件，达到共建共治共享的理想状态。城市社区党建既是中国共产党的政党属性的内在要求，也是引导社区良序善治的现实选择[4]。张艳认为，城市社区党建工作的开展一方面要把党的理论和路线方针政策向群众进行宣传和教育，另一方面又要充分了解了基层群众的心声和需求，掌握基层社会发展动态和趋势，及时有效化解基层社会矛盾，使人民群众紧密地团结在城市社区党组织周围[5]。

（三）提升组织力说

从城市社区党建自身的双重逻辑（政治逻辑和行政逻辑）视角出发，可以将城市社区党建的内涵定义为“组织力说”[6]。城市社区党建的双重逻辑强调政治逻辑是主导逻辑，行政逻辑是政治逻辑的衍生品，政治逻辑和行政逻辑的最终落脚点都在于增强社区党组织联系群众、服务群众的能力，提升社区党组织组织力。例如，林清新、陈家喜基于深圳市宝安区城市社区党组织的个案研究，提出社区党建就是社区党组织不断加强自身建设，充分发挥政治引领功能团结和整合基层社会力量，以及做好联系群众服务群众工作提升服务效能，在突出政治功能和服务功能的过程中提升社区党组织组织力[7]。周敏晖提出，新时代全面从严治党逐渐向基层延伸，社会治理重心的逐步下移，人民群众对美好生活的向往和需求，要求城市社区党建必须从组织内部优化调整及组织外部嵌入整合提升社区党组织组织力[8]。

二、关于城市社区党建的现实困境研究

城市社区党建必须坚持问题导向，分析城市社区党建的现实困境是开展相关研究的基础。相关学者对其进行了较为系统的梳理概括，发现城市社区党建面临的困境主要集中在政治建设、思想建设、组织建设、制度建设等四个方面。

（一）政治建设困境

政治建设是新时代党的建设的首要任务，也是确保社区党建朝着正确方向发展的旗帜。社区党组织的政治建设是开展后续工作的基础和保证，其效果更是影响甚至决定其他方面的建设质量。当前，城市社区党建在政治建设方面存在的问题可以归纳为两个方面：一方面，社区党组织党内政治生活正常开展面临诸多难题，对于社区内党员的教育管理难以有效落实，软弱涣散问题突出，主体责任履行不到位，导致社区党组织威信不高[1]；另一方面，随着单位制的逐步解体，越来越多的党员从“单位人”转变为“社会人”，社区内党员结构成分复杂，属地化管理和集体行动难以有效开展，党员先进性、纯洁性面临较大挑战，“精神懈怠、能力不足、脱离群众、消极腐败”现象较为突出，党员先锋模范作用发挥有待加强[9]。

（二）思想建设困境

思想建设工作的开展，会影响党组织的凝聚力和向心力。当前，城市社区党建在思想建设方面存在的问题主要可以归纳为两个方面。一方面，文化价值引领亟须增强。孙健、赵丽丽提出，当前社区党建活动内容不够丰富，对于不同群体、阶层的吸引力和包容力不强，社区党建活动的文化品质有待提升，与严肃的党内政治生活也有不小差距，这导致难以有效形成社区共同体意识，弱化了社区党组织对于社区内部的文化凝练和思想引领[2]。另一方面，社区党建参与意识不强。王利蕊从城市社区党建的复杂性和特殊性视角出发，提出驻社区单位党组织受到“条块分割”的影响和制约，主动参与社区党建的内生动力及可持续性不足；驻社区单位党员对于社区党组织归属感不强，“口袋党员”和流动党员困于经济和生存问题对于社区党建关注度、参与度较低[10]。

（三）组织建设困境

党自成立之日起就十分重视组织建设，尤其重视基层党组织的建设。系统严密的组织是党的肌体强健有力的重要保证。当前，党的组织建设存在的相关问题可以归纳为以下几个方面。一是新领域新业态党的组织和工作覆盖有待提升。孙丽丽认为，当前城市新领域新业态迅速发展，吸引了大批城市新群体，但是社区党组织的吸纳和嵌入还不够，覆盖率有待提升[11]。二是社区党组织队伍有待强化。一方面，社区党建人员理论功底还不够扎实，对于党的相关理论路线理解和解释不透彻，工作的积极性和创造性不高，工作手段较为传统单一，对于新形势新任务领悟不够彻底[12]。三是党员教育管理有待优化。城市社区党员队伍日益庞大，其异质性与流动性日益增强，社区党组织对其进行教育管理服务的难度增加；社区党组织对于党员教育管理不够重视且方法单一，对于党员的监督管理执行不到位[11]。

（四）制度建设困境

制度建设是社区党建健康发展必不可少的关键环节。当前，城市社区党建在制度建设方面存在的问题主要可以归纳为以下两点。一是社区党建受“条块分割”体制影响和制约较大。辖区内各单位缺乏相互沟通的意愿和机制，社区党组织把工作定义在“狭义社区党建”，导致“单位党建”与“社区党建”互相游离、各行其道，重复建设造成资源浪费，各单位信息系统共享困难，对于社区党建的制度体系缺乏顶层设计和统筹规划[9]。二是社区党建缺乏持久性的资源保障机制。治理重心的下移要求社区承担更多的行政性工作和社会治理任务，其行政色彩逐渐加重，缺乏與之相适应的物质基础保障，导致社区党建工作往往处于“心有余而力不足”的状态，没有强大的物质资源保障机制，高质量的社区党建开展面临很大困难[10]。

三、关于城市社区党建的建设路径研究

针对城市社区党建的可行路径研究的成果和经验主要集中在以下几个方面。

（一）强化政治功能

强化政治功能是新时代城市社区党建的重要任务，也是提高城市社区党建质量的重点。一是社区党组织要充分发挥领导核心作用。社区党组织必须不断加强集体学习，提升组织成员的党性修养和理论素养，严肃党内政治生活，提升党组织的凝聚力和战斗力。雷火剑、卢春伶认为，社区党组织要经常性地组织社区党员开展各种社区服务活动，发挥社区党员的模范带头作用。通过党员先锋模范作用的发挥可以激发社区居民的政治热情，更有利于社区党组织领导核心作用的发挥[12]。二是社区党组织领导班子选人用人要更加注重政治素质，选优配强社区党组织书记，增强社区基层骨干队伍联系群众、服务群众的本领，在创新工作方法的过程中始终牢记政治信仰、保持政治本色，在服务群众的实践中充分展现社区党组织的政治品格[11]。

（二）加强思想引领

城市社区党建发展要蹄疾步稳，必须坚持社区党组织的思想引领。一是要推进社区思想文化建设。崔芳以“胜利心田”工程建设为例，提出社区党组织思想文化宣传要与社区居民主业相结合，大力开展职业道德、家庭美德、社会公德宣传教育，力求可以影响和覆盖到社区所有居民和群体，努力打造社区各具特色的文化品牌，着眼于社区价值理念培育，厚植共建共享主流价值观念土壤[13]。二是要统筹协调激发社区党组织及驻区单位党组织的参与和服务意识，营造社区党建工作良好氛围。王利蕊认为社区党组织要积极引导社区居民和社会组织参与社区治理，通过社区教育加强社区居民的归属感和认同感，更多关注生活上有困难的党员群体，共同培育社区意识；社区党组织也要积极联络引导驻区单位党组织形成共建意识，增强社区党建工作的向心力[10]。

（三）优化组织体系

党的领导要达到“如身使臂，如臂使指”的理想状态，必须严密和健全党的各级组织体系，确保党中央的决策部署能够上下贯通、令行禁止。一要提升城市社区党组织的社会组织化水平。张恩韶提出，城市社区党组织要充分发挥自身政治优势和组织优势，注重社会组织党建工作，统筹优化各类基层党组织设置，提高新领域新业态党的组织覆盖率[14]。二要打造高素质的城市社区党组织先锋队。张光雄以昆明市五华区研究为例，提出要完善城市社区党组织书记的选拔、培养、教育、激励各方面机制，打造高素质的社区党组织书记队伍，抓紧社区专职党务工作者的培养和激励保障机制，切实提高社区党务工作水平[9]。三要加强城市社区党员队伍的教育和管理。党员是城市社区党建工作的基础和主体。雷火剑提出，要对社区党员进行分类规范化管理，对在职党员和离退休党员开展针对性的思想政治教育，高度重视青年党员的理想信念教育，重点探索针对“口袋党员”、流动党员的制度化、常态化组织生活制度[12]。

（四）健全制度体系

党的制度体系健全合理，有助于党的路线方针政策得到有效贯彻执行，使党的领导得到加强。要健全城市社区党建的制度体系，必须抓住以下几点。一是统筹优化城市社区党组织的组织机制。健全社区党建的行政协商机制，实行多方参与的联席会议制度，弱化“条块分割”给城市社区党建工作带来的阻力；另外成立社区议事会来吸纳社会力量参与社区问题的协商解决，促进共建共享[14]。二是建立和完善多元化的城市社区党建资源投入机制。市、县党委和政府应高度重视城市社区党建的作用，加大资源投入和物资保障，专门拨付城市社区党建专项费用；社区党组织也要增加自身创收能力和募捐力度，积极争取辖区单位党组织支持，统筹优化社区党组织和辖区单位党组织的资源，多元化的投入机制有效缓解城市社区党建资源和物质匮乏问题[10]。

四、关于城市社区党建的实践创新研究

社会治理重心的下移和城市化进程的稳步推进，使得城市社区党建的实践创新成为必然。城市社区党建的实践创新可以从横向和纵向两个维度去考察。从纵向维度来看，当前城市社区党建创新主要是指组织机制创新；从横向维度来看，城市社区党建实践创新主要是指新兴领域创新。

（一）组织机制创新

组织机制决定着党的战斗力的发挥程度，影响着党的政策方针的落地效果。学者对新时代组织机制创新的实践进行了充分的探讨，对其有益经验进行了科学的概括和总结，可以归纳为以下几个方面。一是“三化说”。刘安基于江苏省某区社区党建的实践考察，提出城市社区党建的组织机制创新的主要策略，即社区服务型党组织品牌化塑造、社区党建资源多元化整合、社区党员信息化管理，通过“三化”提升社区基层党组织组织力，稳固党的执政基础[15]。二是“多重嵌入说”。王东杰、谢川豫基于对嵌入理论的适切性分析，从结构、功能、关系、认知四个维度进行多重嵌入，以实现党的组织覆盖、整合社区治理要素、增进社区社会资本、培育社区公共精神[16]。三是“复合体系说”。李浩、原珂提出社区党建和社区治理具有高度的耦合性和复合性，区域化党建是构建社区党建和社区治理复合体系的关键一招，智慧化党建是推动社区党建和社区治理复合体系的必然趋势，区域化党建和智慧化党建从目标、策略、话语体系方面阐释了新时代社区党建创新的核心内涵[17]。

（二）新兴领域创新

随着单位制的解体和市场经济的快速发展，城市社区党建出现了许多新兴领域，这些新兴领域的实践创新对于城市社区党建具有开创性意义。城市社区党建新兴领域创新主要可以归纳为团队党建和楼宇社区党建。周敏晖、郝宇青以上海市江川路街道团队党建实践创新为例，提出“团队党建在观念上实现了社区党建由单轨转向双轨、由封闭转向开放、由静态转向动态、由主动转向被动，在组织形式上进行灵活创新形成了社区党总支—团队党支部—团队党小组”，在功能上，团队党建提升了社区居民的生活品质，减少了社会治理成本[18]。肖剑忠、陆文荣基于杭州市下城区的实践经验，提出楼宇党建是新形势下基层党建的重要领域，提出“加强楼宇社区党建，需要优化楼宇社区领导体制，实行先进党组织孵化机制，实行党建工作项目认领制度，健全楼宇精准服务机制，建立楼宇党委上门走访两新组织制度，加强一场所一平台建设，加强党务干部队伍建设”[19]。

五、城市社区党建研究述评与展望

党的十八大以来，全国各地涌现了许多城市社区党建的生动案例，业内专家和学者从理论关联和经验总结方面进行了较为完备的研究。从纵向来看，从城市社区党建的理论内涵、功能意义再到现实问题和提升路径，已有的相关研究都进行了深入的探讨；从横向来看，既有东部发展程度较高地区的案例，也有西部发展程度较低地区的实践，还有团队党建、商务楼宇社区党建等新兴领域的探索。相关理论成果对于新形势下城市社区党建具有很强的指导意义和借鉴作用。然而，通过对研究现状的整体梳理和综合分析，发现城市社区党建可以在以下几个方面予以加强。

一是进一步加强对城市社区党建绩效考评体系的研究，进一步提升城市社区党建质量评估的针对性和有效性。通过分析已有的相关文献资料，发现城市社区党建绩效考评体系研究尚未引起学术界重视，研究成果数量偏少。例如，张媛对天津市南开区王顶堤街道进行实证研究，在实施过程中大量运用定量指标进行核算和可视化分析，从考评目标、计划阶段、实施阶段、评估阶段、反馈阶段对城市社区党建绩效体系进行研究[20]。王婧运用关键绩效指标法、综合指数评估法、目标值法、专家咨询法构建绩效评估指标体系，对大连市一街道内所辖社区进行评估[21]。系统科学的城市社区党建评估体系對于城市社区党建具有重要的指导和纠偏作用。城市社区党建绩效考评体系的制定必须要依托党内法规和习近平总书记关于基层党建的重要论述，具体指标的制定也要兼顾实施地区独特的社会经济情况和当地党建工作的重点。

二是进一步加强城市社区党建推动社区治理效能提升的研究，构筑治理共同体。社会治理重心的下移和人民对美好生活的向往，要求我们必须坚定不移地推进城市社区党建工作。当前学术界主要把城市社区党建的现实问题、发展路径及功能效用及作为研究重点，而对于城市社区党建过程中可能出现的负面效应及其有效化解缺少关注。例如，在城市社区党建过程中可能出现社区行政化程度越来越高而居民自治弱化的问题。一般而言，推进城市社区党建过程中要求大量资源的持久注入，长时间的资源投入大大增加了社会治理成本和地方债务风险，这种资源依赖式的城市社区党建模式是否具有可持续性？此外，当前城市社区规模越来越大，组织嵌入后辖区内党支部和党小组数量急剧膨胀，社区党组织管理难度越来越大，可能出现统筹协调困难及组织力下降的现象。此类问题需要引起学术界足够的重视。

三是进一步明确不同规模城市社区党建的工作重点，差异化推动城市社区党建。全国各地城市规模差距较大，超大城市规模膨胀而部分中小城市出现萎缩，社区规模也存在显著差距，外来人口所占比重也不尽相同。不同规模城市的经济形态、市民构成和政策倾向显著不同，较大规模城市还存在探索自贸区社区党建和外国人口居住较多的社区党建路径的重大课题，不同规模城市的社区党建应该采取何种差异化的策略，在这一方面学术界研究成果较少，研究有待进一步深化。

四是进一步健全以城市社区党建统筹社区内其他组织党建的组织体系，发挥社区内各类组织整体效应。当前，关于城市社区党建统筹协调社区内其他组织党建的研究较多，但大多是经验层面的总结和概括，理论层面的内在机理研究偏少；关于城市社区党建联建的具体机制和办法探索较多，而对于此类机制和办法的可持续性与可复制性研究偏少。如何构建一套较为完善的组织体系，将城市社区党建与社区内其他组织（高校、国有企业、机关单位、“两新”组织等）党建有效融合，发挥党组织统筹各类组织形成合力的基层社区治理优势，是今后城市社区党建研究的重要方向。

参考文献：

[1]孙健，赵丽丽.新时代社区党建的内在逻辑、问题指向与路径选择[J].宁夏党校学报，2019，21（6）.

[2]秦攀博.现代化视域下社区党建基层治理功能研究[J].中共山西省委党校学报，2017，40（3）.

[3]肖剑忠.社区党建引领社区治理何以可能——北仑区大碶街道学苑社区城市基层党建品牌“红立方”调查研究[J].中共杭州市委党校学报，2017（5）.

[4]吴晓林.党如何链接社会：城市社区党建的主体补位与社会建构[J].学术月刊，2020，52（5）.

[5]张艳.新时代城市社区党建研究[D].昆明：云南财经大学，2020.

[6]赵聚军，王智睿.社会整合与“条块”整合：新时代城市社区党建的双重逻辑[J].政治学研究，2020（4）.

[7]林清新，陈家喜.提升组织力：城市社区党建的战略着力点——基于深圳市宝安区的个案研究[J].理论视野，2019（2）.

[8]周敏晖.新时代城市社区党组织组织力提升路径探析[J].理论导刊，2020（6）.

[9]張光雄.新时期城市社区党建工作：成效·问题·对策——以云南省昆明市五华区为例[J].中共云南省委党校学报，2016，17（2）.

[10]王利蕊.治理理论视阈下的城市社区党建工作探讨[J].理论导刊，2013（1）.

[11]孙丽丽.全面从严治党背景下城市社区党建工作创新研究——南京城市基层社区党建现状、问题及对策[J].云南行政学院学报，2020，22（4）.