摘 要：“碳达峰”与“碳中和”目标的提出对我国现阶段来说是一个不小的挑战，我们既不能顾此失彼，以“一刀切”的方式牺牲经济发展来追求该目标的实现，也不能流于形式，停留在口头而缺乏实际行动。与之息息相关的环境法势必需要为碳中和的实现提供法制保障，但是当前我国为实现碳中和目标的环境法制保障体系存在着立法缺失、缺乏相关环境标准、碳排放权交易机制不健全、综合监管机制不完善等问题。只有依据我国实际国情，针对性地逐一解决这些问题，完善我国环境法制保障体系，才能更快地实现碳达峰、碳中和目标。

关键词：碳中和 碳排放权 交易环境 法制保障

中图分类号：F205  文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2022）04-066-03

一、前言

“碳达峰”“碳中和”近年来出现在公众视野里的频率越来越高，实际上这也表明世界各国正在积极寻求应对全球变暖这一全球性环境问题的对策。许多发达国家很早之前就提出了碳中和的目标并且也已达到碳达峰，而我国作为世界上最大的發展中国家，也积极参与其中，在2020年9月，习近平主席在第75届联合国大会一般性辩论上向全世界做出承诺：中国将努力争取在2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和。这不仅对我国环境治理能力提出了新的挑战，对我国的环境法制建设也是一个巨大考验，实现碳中和这一目标是我国经济长远发展的必然选择，不仅要求科学技术的优化升级，降低碳排放量并优化碳封存技术，还需要完备的法制保障体系来为其保驾护航。本文立足于我国实际国情，拟从环境法角度浅谈我国实现“碳中和”的环境法制保障，分析当下为保障我国实现碳中和环境法制保障存在的问题，提出改进意见，以期为我国环境法制建设贡献一份力量。

二、我国当下与碳中和相关的环境法制体系与政策

实践表明，通过法治手段来推进碳中和目标的实现是西方发达国家的成功经验。我国环境法制建设起步虽晚，但是发展迅猛，已经构建起以宪法为基础，以环境保护法为主干，以其他环境保护单行法、部门规章、地方性法规和国际环境保护公约为分支的环境法律体系。在习近平主席对国际社会做出我国2060年前实现碳中和目标的庄重承诺之前，我国立法机关和政府就一直高度重视与之相关的立法工作，并出台了一系列的政策进行补充。

（一）旨在减少碳排放的法律法规

我国《大气污染防治法》《可再生能源法》《煤炭法》《环境影响评价法》等一系列法律法规都包含了控制温室气体排放的条款，尤其是《大气污染防治法》，作为当下与实现碳中和目标关联最密切的法律，其第二条第二款明确规定了要对大气污染物和温室气体实施协同控制。而《环境影响评价法》则对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评价，对于减少碳排放发挥了积极作用。

（二）旨在增加碳汇的法律法规

实现碳中和不仅仅要求减少碳排放量，还需要增加碳汇与之相配合，双管齐下才能起到最好的效果，所谓碳汇，实际上就是指自然生态系统对空气中二氧化碳进行吸收，进而减少二氧化碳在空气中的浓度。那么保护并改善生态环境就成了增加碳汇的必然要求，我国《森林法》与《草原法》虽然没有关于碳中和的条款，但是就客观效果而言，二者在保护和改善自然资源增强碳汇领域发挥了不可替代的作用，与其立法目的也不谋而合。

（三）关于碳中和的部门规章与政策

相比于只是笼统涵盖或间接发挥作用的法律法规，我国出台了更为具体也更为全面的关于碳中和部门规章与政策，在中央层面，2021年2月22日，国务院印发《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》，《意见》指出要通过建立健全绿色低碳循环发展的经济体系来确保实现碳达峰、碳中和的目标。2021年4月26日国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，指出要健全碳排放权交易机制。2021年10月10日国务院印发《国家标准化发展纲要》建立健全碳达峰、碳中和标准。在地方层面，2021年9月，河北省印发《关于建立降碳产品价值实现机制的实施方案（试行）》，天津市于2021年9月27日发布《天津市碳达峰碳中和促进条例》，且同年多省印发的本省国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要都明确了将推动碳达峰、碳中和进程作为重点任务，并且依据本省实际情况制定了碳达峰、碳中和行动方案。

三、我国当下为实现碳中和的环境法制保障体系存在的问题

（一）立法缺失

虽然在我国现存的环境法律体系之中可以较为笼统地为碳中和找到法律依据，但是客观来说目前并没有专门的、具有针对性的碳中和相关的法律条文，即便是我国的《大气污染防治法》其中表述的对象也是指大气污染物以及温室气体，并不足以形成针对二氧化碳排放的系统控制，而其他法律包括《森林法》《草原法》也并非专门为实现碳中和目标而设立，其立法目的主要是对森林资源和草原资源的保护和合理利用，但是客观上达到了提高碳汇的效果，为实现碳达峰、碳中和产生了不可替代的积极影响。因此总地来说，我国目前的环境法律体系虽然可以为实现碳中和提供一定的环境法制保障，但是，距离满足实践中为实现碳中和所需要的环境法制保障需求仍然有着较大的差距。因此，当下我国迫切需要出台为实现碳达峰、碳中和所必备的法律法规，弥补立法上的缺失。

（二）相关的环境标准缺失

如前文所述，我国目前缺乏专门适用于碳中和相关的法律法规，与此同时，相关的环境标准缺失也是一个不可忽视的问题，碳达峰与碳中和目标的实现离不开具体的数据衡量，在这个过程中需要相关环境标准的支撑，具体到法律层面则是需要明确温室气体的认定标准、碳排放标准、碳排放量的测量标准等相关环境标准。尤其是它们作为环境影响评价（检测）的关键依据，不可或缺。而目前我国仅有部分省份和行业有关于碳排放标准的规定，而其他标准在国内还处于空白状态，这极不利于我国碳中和目标的实现。

（三）对碳排放权交易的规定不健全

碳排放权交易的出现是对于法律法规强制性控制碳排放总量的一个补充，使得其更具有可实践性，不再一昧地限制企业减少碳排放，而是在控制某一区域碳排放总量不超过一个上限的情况下，为区域内企业碳排放提供了一个调节的机会，其出发点在于利用市场调节帮助推动区域碳排放总量的合理分配，以更加柔性的方式是企业配合碳减排工作，推动碳达峰、碳中和目标的实现。但是，碳排放权交易体系必须建立在对该区域碳排放总量的严格控制与相关企业碳排放量的准确监测的基础上，并且需要配套的惩罚机制去规范其碳排放权交易行为。遗憾的是，虽然我国全国碳排放权交易市场于2021年7月16日正式上线交易，但是，实践中仍然存在碳排放权交易成交量不足、价格发现作用相对较弱、全国碳价统一不符合实际等诸多问题。归根结底，是由于我国当前的环境法体系强制性手段于市场的自我调节不相协调，对碳排放权交易的规定不健全，进而限制了碳排放权交易的发展。

（四）监管机制不健全

除了上述问题，实践中还存在监管机制不健全的问题，通过对目前现有的环境法律法规进行梳理，不难发现，保障碳达峰和碳中和目标实现的法律监管机制并未明确，中间有许多问题，包括对应的监管主体是哪些，监管职能范围包括哪些，跨行政区域的执法活动如何开展，监管主体监管不力又该如何，这些问题无法从现有的法律中找到明确答案。如吕忠梅教授所言：我国迫切需要改革传统的“一元监管”体制，解决应对气候变化问题上长期以来存在的監管领域单一、监管程度松散、监管效果不佳的问题，改变监管“不足、不能、不力”的现状。

四、保障我国碳中和目标实现的环境法制改进意见

（一）与减碳、碳汇、气候变化应对的相关立法

运用法治手段推进碳达峰、碳中和目标的实现是国际社会的普遍做法，也是我国可以借鉴的成功经验。但是我国虽然有一定的碳中和法律基础和政策支撑，却没有保障碳达峰、碳中和目标实现的专门立法，也就无法满足保障双碳目标实现的现实需求。笔者认为，我国应当参考国际社会的普遍做法，即通过制定专门的《中国气候变化应对法》来为实现碳中和提供法律保障，让其有法可依。

但是由于我国的实际国情与发达国家之间存在着较大差距，碳中和立法不可采取照搬发达国家经验的方式，因为我国仍然是发展中国家，经济发展水平和社会经济结构未达到西方发达国家的程度，英美等国很早就实现了碳达峰，有着更为充足的时间和更为有利的经济基础，实现碳中和目标的阻力更小;而我国整体处在工业化发展阶段，国民经济仍然处在增长期，与此同时，高度依赖化石能源，碳排放总量巨大，基于这种情况，我国碳中和立法必须立足于我国实际国情，分阶段、循序渐进。

首先，要充分梳理我国现有的碳中和相关法律法规，譬如对《环境保护法》《大气污染防治法》进行修订，将实现双碳目标纳入其中，同时鼓励地方出台有关的地方条例或规章;然后再开始《中国气候变化应对法》的立法工作，明确其作为我国气候变化领域的基本法，确定其“减缓和适应气候变化，实现低碳可循环发展，降低社会发展的碳排放，促进生态文明建设”的立法目的;最后完善其责任追究立法，确立严格的责任追究机制，以此来贯彻落实碳减排活动的有序推进。除此之外，还应当着重考虑与其他法律之间的协调统一，避免相互之间出现矛盾冲突。

（二）制定完备的碳中和相关环境标准

作为环境监督管理的重要依据，环境标准是环境法制体系不可或缺的一部分，而在开展碳达峰碳中和活动过程中，必须具备相应的环境标准，来帮助界定温室气体和大气污染物，还需要碳排放量测算与碳汇测算的标准，基于我国目前只有部分行业和省市出台了碳排放标准，其他环境标准处于空白状态的实际情况，应当尽快完善我国碳中和相关的环境标准，主要包括温室气体的认定标准、碳排放测算标准和自然生态系统的碳汇能力数据化测算标准等，但是制定以上标准不可以一概而论，要区分不同地区不同行业，从实际出发，综合考量，在国家层面制定并发布碳排放标准后，各地方政府可依据所管辖区域的实际情况，制定相对严格的地方碳排放标准。

（三）健全全国碳排放权交易机制

碳排放权交易在我国并不是一个新事物，早在2011年我国中央政府便前瞻性提出建立国内碳排放权交易市场，随后北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳等7省市相继开展了碳排放权交易试点工作，积累了一定的实践经验。2021年我国生态环境部先后发布了《碳排放权登记管理规则（试行）》《碳排放权交易管理规则（试行）》《碳排放权结算管理规则（试行）》，对全国碳排放权交易市场的登记、交易和结算进行规定。同年7月16日，全国统一碳排放权交易市场正式启动，这是为实现碳达峰碳中和目标的一关键举措，但是实践中仍然有许多不尽如人意的地方，迫切需要以更有效的手段健全我国碳排放权交易机制。

我国需要从根本入手，首先要完善碳排放权市场准入制度，简化审批流程，便利企业交易;其次要遵循违法成本大大高于守法成本的正义理念构建碳排放超标责任追究机制，以强制手段倒逼企业积极减排并参与碳排放权交易，完善相关立法;最后要构建碳排放权交易公开制度，各地政府依据当地实际情况和国家规划，按每季度发布管辖区域内的碳排放总量上限和企业碳排放量配额，并结合市场反馈制定碳价，定期公开企业的排放量与碳排放权交易情况。三者结合，不仅便利了企业参与，还借助法律的震慑性消除了部分企业的侥幸心理，同时通过公开机制便利了公众监督，还帮助积极减排企业树立良好品牌，无形中又维护了政府公信力。

（四）建立综合监管机制

基于我国目前保障碳达峰和碳中和目标实现的法律监管机制尚不健全的现状，应当通过法条的形式明确包括发展改革、生态环境、自然资源等部门作为监管主体，构建多部门跨区域综合执法体系，严格依法追究碳排放违法责任，同时依据相关环境标准，切实做好碳排放监测，并结合实际为公众参与监督提供途径，严防监管部门怠于履职，以此来保障双碳目标的实现。

五、结语

“碳中和”目标不仅是我国对国际社会作出的庄重承诺，还是我国经济发展面临的必然选择。在这个过程中离不开环境法制的保障，但是由于我国实际国情特殊，一方面经济仍然处于工业化发展阶段，严重依赖传统化石能源，碳排放总量巨大;另一方面环境法起步较晚，且存在部分立法无法准确预估到经济飞速发展后的现实需要，因此我国为实现碳中和的环境法制保障体系仍然存在许多问题，值得肯定的是，近年来在党和政府的高度重视下，国内已经有许多探索与完善，笔者认为，应当在此基础上，基于我国实际国情，从完善立法、制定完备的环境标准、健全碳排放交易体系与监管体系着手，多措并举，因地制宜，为实现碳中和目标构建更为科学完善的环境法制保障体系。

参考文献：

[1] 王斐.实现我国碳中和目标的环境法制保障[J].环境保护，2021（16）：004

[2] 李俊峰.关于统筹实现碳达峰目标与碳中和愿景的几点建议[J].环境与可持续发展，2021（02）：11-13.

[3] 习近平.在第七十五届联合国大会一般性辩论上的讲话[N].人民日报，2020-09-23，03.

[4] 王江.论碳达峰碳中和行动的法制框架[J].东方法学，2021（05）：122-134.

[5] 孙佑海.实现“碳达峰碳中和”应当采取何种立法思路[J].中华环境，2021（09）：66-69.

[6] 吕忠梅.用法律保障碳实现达峰碳中和[N].新京报.2021-03-08，05.

[7] 高桂林.碳达峰法治化的路径.[J].广西社会科学，2021（09）：13-19.

[8] 韩立新.实现碳达峰碳中和多维法制研究[J].广西社会科学，2021（09）：1-12.

（作者单位：东华理工大学 江西南昌 330000）

[作者简介：余锦友（1997—），男，汉族，江西九江人，东华理工大学在读研究生，研究方向：环境法。]

（责编：芝荣）