基于主体功能区视角的区域经济与生态保护协调发展研究

2022-04-19杨汉兵

经济师 2022年4期

摘要：生态地位特殊省区是提供生态产品、建设生态文明的主体区域，但这类省区内部也分布着重点开发区域，需要在主体功能区视域下审视和处理这类省区内经济开发与生态保护的协调布局问题。基于主体功能区理念，构建了一个研究生态地位特殊省区内经济开发与生态保护协调布局的分析框架，该框架包含由生态区位、环境容量、资源保障条件、现有发展基础等典型因素决定的各地之间经济重要性与生态重要性的相对大小，再根据这种相对大小明确各地国土空间开发利用的主体功能定位。并以四川省为例，基于实际收集的数据，进行了实证研究。

关键词：主体功能区生态地位特殊省区经济开发生态保护协调布局

中图分类号：F062.2 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2022）04-016-04

一、引言

中国发展已经进入生态文明的新时代，绿色成为五大新发展理念之一，“绿水青山就是金山银山”的理念已深入人心。根据《全国主体功能区规划》，不是每一片国土空间都要承担相同的生态文明建设任务，像经济比较发达的广大东部地区的主要任务是建设物质文明、经济文明。因此，建设生态文明需要特殊的地域载体，特别是一些生态地位异常重要的省区，像青海、西藏、云南、贵州、四川、重庆等，地处江河源头或上游区域，生态资源丰富，对江河中下游、附近更大范围区域甚至全中国的水源涵养、气候调节、水土保持、生物多样性保护等生态安全起着重要的生态屏障作用，是我国生态产品供给的主体区域。在这类生态地位异常特殊的省区，如何处理好经济开发与生态保护的关系问题，协调推进经济开发与生态保护合理布局，就成为一个非常值得研究的课题。

现有相关研究主要是以追求各地之间经济发展总量和生态保护总量的均等为目标取向，忽视了区域内各地之间在资源、环境、生态条件与经济开发条件方面的差异性。基于此，本文以主体功能区理念为指导，根据生态地位特殊省区内各地之间资源环境条件与经济开发条件的差异性和相对优势，明确其生态重要性与经济重要性的相对大小，从而确立各地国土空间利用的主体功能定位，形成各地之间主体功能定位清晰、分工明确、错位发展的经济开发与生态保护协调布局。

二、生态地位特殊省区经济开发与生态保护协调布局：主体功能区视域下的一个分析框架

根据主体功能区的核心理念，这些生态地位特殊省区内并不是都要全面地、绝对地搞生态保护，而是应根据域内各地区不同的自然生态和经济社会开发条件的差异，比较各地市之间经济开发与生态保护的相对重要性和比较优势，明确各地不同的经济开发与生态保护主体功能定位。因此，本文基于主体功能区的核心理念，构建生态地位特殊省区经济开发与生态保护协调布局的分析框架。这从根本上改变了传统上省域内部各地推动经济开发与生态保护过程中，忽略区域之间差异而搞齐步走、一刀切做法的弊端。

构建该分析框架，需要把握几个核心基点：首先，要能够充分体现这些省区中生态地位特殊重要的地区特征，充分体现生态价值的重要性;同时又要能够把握和确定其中重点开发地区的典型特征。其次，依据主体功能区的核心理念和现实实践经验来确定影响区域生态重要性和经济重要性的典型因素;再次，不追求影响因素的全面性，但要能够体现可操作性、可衡量性，且具有一定程度的推广价值。

在这些原则的指导下，确定了以下一些决定生态重要性的典型因素和经济开发重要性的典型因素，分别分析如下：

（一）生态区位

这是构建研究生态地位特殊省区分析框架的一个关键性因子，因为这些特殊省区中的某些区域生态区位非常关键，生态地位至关重要，其提供的生态服务具有广泛的地域外溢性，是其他更广范围区域的生态安全屏障;而另一些区域的生态区位就相对不那么重要，其服务范围相对有限，因此，需要特别关注这些省区中不同地方的生态区位特征。该因素决定特定区域自然生态系统生态服务功能的重要性程度，包括生态服务功能的高低和生态易损性大小两方面内容。

（二）环境容量

该因素代表区域环境——大气和水环境可容纳污染排放物的能力空间大小。以大气质量（一年中空气质量优良天数比率）和水环境质量等级衡量环境容量的大小，大气质量和水环境质量水平越高，表明环境容量越大，还可以继续承载一定经济开发活动的污染排放;大气质量和水环境质量水平越低，代表环境容量越小，环境保护的重要性就越迫切。

（三）资源保障条件

该因素表征一个地区支撑经济开发的资源保障条件的优势度，以不可移动的水、土地资源为代表。水、土地资源是经济开发的基本条件，而且是不可移动的条件，水土资源的充裕与否，从根本上决定了经济开发的边界。

（四）现有发展基础

该因素是决定一个地方经济开发优势度和经济集聚能力最重要的指标，它代表了一个地方经济发展的基础及进一步吸引生产要素集聚的能力。以当前各地市地方生产总值的大小衡量发展基础和集聚能力，这不同于当下一些学者采用的人均生产总值衡量方法，因为后者与地方的人口数量关系很大，很难体现一个地方的规模经济与发展基础。

上述几个因素中，生态区位和环境容量共同决定一个区域的生态重要性，资源保障条件和现有发展基础共同决定一个区域经济开发的优势度和经济开发价值的大小。基于上述分析，我们构建了如下分析框架，作为分析生态地位特殊省区经济开发与生态保护协调布局的基本方法路径。

三、四川省经济开发与生态保护协调布局的评价与分析

（一）研究区域概况

四川省地处中国西南内陆腹地，全省国土面积48.6万平方公里，总人口8367.5万人，2020年地区生产总值48598.8亿元，居全国第六位，是我国经济发展的重要支柱省份之一。特别是成渝地区双城经济圈发展战略的提出实施，赋予了四川更加重要的经济发展任务。同时，四川又是一个典型的生态大省，全省共有56个县（市）纳入国家重点生态功能区，数量居全国第一，面积占全省国土面积的60%以上。其中既有国家“两屏三带”生态安全格局中“青藏高原生态屏障”和“黄土高原——川滇生态屏障”重要组成部分的川西北生态示范区——甘孜、阿坝两个自治州，又有大小凉山水土保持和水源涵养生態功能区，还有秦巴森林及生物多样性生态功能区等。而且，四川很多重要生态功能区地处高寒缺氧的高海拔地区，生态脆弱性高、抗干扰能力弱、恢复能力差。因此，可以说其是一个典型的生态地位特殊省区。

（二）数据及资料来源

本部分基于实际收集的数据和资料进行评估。生态区位资料来源于四川省人民政府及各市（州）人民政府网站，环境容量数据来源于四川省环境保护厅网站及其对外发布的相关报告，土地资源、水资源数量及开发利用强度来源于四川省统计年鉴和各市（州）统计年鉴，并经笔者计算统计而得，地方生产总值数据来源于《四川省统计年鉴》。考虑到疫情的意外冲击因素，本文均采用上述资料2019年的数据，以体现常态性。统计结果如下：

（三）四川省经济开发与生态保护协调布局的评价与分析

根据统计结果，可以分别得出四川省内各市（州）生态重要性与经济重要性等级排名。将生态重要性与经济重要性等级构建矩阵，獲得各市（州）进行经济开发与生态保护重要性的相对优势，从而确立其主体功能定位，形成全省经济开发与生态保护协调布局的空间结构。

1.生态重要性等级。根据各地市生态区位、环境容量大小，综合得出其生态重要性等级。需要特别说明的是，因为四川省整体上处于长江、黄河流域上游，总体上看，相对于江河中下游省市，其生态地位均很重要。因此，这里的生态重要性等级只是针对省内的相对重要性划分，同时基于相同的理由，也不划分低生态重要性这一等级。

（1）高生态重要性：包括阿坝、甘孜、凉山、攀枝花、雅安、巴中六市（州）。其中，甘孜、阿坝两州系四川省生态示范区，是国家“两屏三带”生态安全格局中“青藏高原生态屏障”和“黄土高原——川滇生态屏障”的重要组成部分;凉山、攀枝花地势较高，处于四川省第二阶梯，凉山是国家重点生态功能区——大小凉山水土保持和水源涵养生态功能区，攀枝花也是长江上游重要的水源涵养与水土保持区;巴中位于秦岭——大巴山脉和四川盆地盆周边远山区，是秦巴森林及生物多样性保护生态功能区的重要组成部分;雅安地形复杂、山脉纵横，生物多样性丰富，生态非常脆弱。这些市州生态区位十分重要，生态服务范围广泛，但同时生态系统非常脆弱，因此，这些地区为高等级生态重要性。

（2）较高生态重要性：包括绵阳、成都、自贡、宜宾、泸州五市。该类地区大多处于江河中下游，地势较平坦，以低山、低丘、平原地貌为主，生态系统稳定性较强，生态功能作用范围也相对有限。但是，这些地市当前的大气、水环境质量较差，环境容量已逼近或超过承载极限。生态地位相对于高等级地区较低，但整体上都属于长江上游流域，并且其环境质量较差、环境容量较小。因此，将这些地市划分为较高生态重要性等级。

（3）一般生态重要性：包括广元、遂宁、广安、南充、乐山、资阳、内江、达州、德阳九市。该类区域位于江河中下游，地势较为平坦，以丘陵、平原地貌为主，生态系统稳定性高，抗干扰能力强，大气、水环境质量较高。属于一般生态重要性行列。

2.经济重要性等级。依据各地土地和水资源保障程度、现有发展基础等因素，综合得出各地经济重要性等级。

（1）高经济重要性：包括绵阳、宜宾、南充、达州、泸州、乐山、眉山、内江、成都九市。该类地区地势较平坦，以低山、丘陵、平原地貌为主，开发难度不大、成本不高;大多数地方水、土资源保障程度较高，现有开发强度小，剩余存量空间较大。从现有发展基础来看，这些地市地区生产总值水平均较高，排名居全省前列。因此，综合来看，这些地市的经济重要性高。

（2）中等经济重要性：包括自贡、遂宁、广安、广元、资阳、德阳六市。该类地区地势较平坦，以丘陵、平原地貌为主，开发成本较低。其中又可以进一步分为两种类型：一类是经济发展基础较好、集聚能力较强，但资源保障条件欠佳，如自贡，剩余土地面积4220Km2，绝对量太少，虽然目前开发强度只有3.67%，且人均水资源量为606.78m3，开发强度41.4%，已超国际警戒线标准，属严重缺水型城市。另一种情形是，资源保障条件较好，如广元，剩余土地资源15775.92Km2，开发强度仅为3.28%，水资源量3570.09m3，开发强度6.75%，但是其经济发展基础差、集聚能力不强，因此，也只具有中等经济重要性。

（3）低经济重要性：包括阿坝、甘孜、凉山、攀枝花、雅安、巴中。该类区域海拔高，地势陡峭，以高原、山地为主，地质结构复杂，经济开发难度大、成本高，对大规模、高强度工业化城市化开发构成相对刚性的限制。正是主要从这个意义上，将其作为低经济重要性地区。同时，其经济发展基础、集聚能力也较差，经济发展水平长期位列全省倒数几位，不具备大规模集聚经济要素的能力条件。

3.经济重要性与生态重要性等级的矩阵分类及各地主体功能定位：开发与保护的分工。根据上述生态重要性与经济重要性的分类结果，制作矩阵联表，按照主体功能区理念，以开发、保护双引导为主线，可以划分和确定四川省各市州适宜开发或保护的类型：重点保护地区、重点开发地区、优化开发地区和适度开发/适度保护地区（见图2）。并据此明确各市州发展方向、发展内容和发展方式。

（1）高生态重要性——低经济重要性：重点保护地区。包括阿坝、甘孜、凉山、攀枝花、雅安、巴中六市（州）。该类地区生态保护价值极高，经济开发价值很低，大部分属于国家重点生态功能区，是建设美丽四川，践行“绿水青山就是金山银山”生态文明理念的重要载体和先行区。主体功能定位和总的发展方向应是：以保护生态、发挥生态功能、提供生态产品为主体功能，以提供农产品、工业品和服务产品为附属功能。

（2）高经济重要性——一般生态重要性：重点开发地区。包括南充、乐山、眉山、达州、内江五市。该类地区现有发展基础普遍较好，地区生产总值居全省前列，经济集聚能力较强。水土资源保障条件较充分，开发强度不高，生态系统功能稳定，环境容量也较大，经济开发的资源环境保障条件优越。主体功能定位和发展方向为：应加大工业化城市化开发力度，以提供工业品和服务产品为主体功能，适度兼顾农产品和生态产品的提供生产。

（3）高经济重要性——较高生态重要性：优化开发地区。包括绵阳、成都、宜宾、泸州四市。该区域除绵阳是因为特殊复杂的地理条件而具有较高生态重要性外，其余地区都是由于长期过度、不合理的开发导致大气和水环境质量均较差，低于全国平均水平，环境容量不足。但这些地区经济发展基础较好，集聚能力强。主体功能定位和发展方向为：以提供工业品和服务产品为主体功能，以提供农产品和生态产品为附属功能。由于环境容量的刚性限制，未来应该选择低投入、低排放的高端、高效、高附加值的高新技术产业和现代服务业。

（4）中等经济重要性——一般生态重要性：适度开发/适度保护地区。包括德阳、自贡、广元、遂宁、广安、资阳五市。该区域的经济和生态都只具有一般重要性，有些地区经济开发潜力较大，资源、环境保障条件相对较好，但现有发展基础较差，如广元、广安两市，主体功能定位和发展方向为：适度增加开发规模和强度，做大经济总量。而另一些地区德阳、自贡、遂宁、资阳等，水土资源支撑能力不足，但现有发展基础较好，主体功能定位和发展方向为：适当控制开发规模和强度，保持与水土资源的匹配。

四、结论与政策含义

本文运用主体功能区理念和方法，对生态地位特殊省区经济开发与生态保护协调布局问题进行了研究，得出以下结论与政策建议。

生态地位特殊省区是提供生态产品、建设生态文明的主体区域，必须根据主体功能区理念，明确省区内部各地市之间主体功能定位，形成主体功能定位清晰、分工明确、错位发展的省区经济开发与生态保护协调发展格局。

基于主体功能区理念，构建了一个研究生态地位特殊省区内经济开发与生态保护协调布局的分析框架。

根据对四川省的实证分析，将四川省国土空间经济开发与生态保护协调布局按市州划分为重点保护地区、重点开发地区、优化开发地区和适度开发/适度保护地区，并据此相应明确各市州发展方向、发展内容和发展方式。

为形成生态地位特殊省区经济开发与生态保护协调布局局面，必须建立对省区内部各地市差异化的政绩考核体系，根据各地不同的发展定位相应确定不同的考核内容。

创新生态保护地区生态产品价值实现机制，充分调动生态保护地区提供生态产品的积极性。

[基金项目：四川省科技厅软科学项目“主体功能区视域下四川区域经济与生态保护协调发展研究”（项目编号：2020JDR0243）]

参考文献：

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