唐小松 高紫雁

为应对全球化在国际卫生领域带来的诸多不确定因素，加拿大积极参与全球公共卫生治理实践，响应世界卫生组织的号召，力求在卫生治理方面突出加拿大国家核心价值观念，发出加拿大的声音。著名医学刊物《柳叶刀》（The Lancet）在2018年发布的加拿大卫生治理系列报告中提到，加拿大的领导人几十年来一直都是全球卫生研究、实践和外交中杰出且值得敬佩的贡献者。①Danielle Martin,Ashley P Miller and Amélie Quesnel Vallée,“Canada’s Global Leadership on Health,”The Lancet,Vol.391,April 2018,p.1718.本文基于贾斯汀·特鲁多2015年执政以来加拿大联邦政府发布的相关文件以及政府采取的实际行动，解读和分析加拿大在全球公共卫生治理中的概况、动因以及挑战。

一、特鲁多政府参与全球公共卫生治理的特点

贾斯汀·特鲁多上任以来，加拿大在全球公共卫生治理领域逐渐形成具有自身特色的议题、内容和路径，并在卫生援助方面采取了诸多有效的实际行动。从加拿大颁布的政策文本和卫生援助行动看，特鲁多政府参与全球公共卫生治理的主要特点表现在以下三个方面。

（一）以妇女、儿童健康为重点领域，为有关国际项目提供经费，致力于提升国际社会对妇女、儿童健康问题的关注

贾斯汀·特鲁多尤其重视与妇女儿童健康权利相关的卫生议题，②张笑一：《加拿大女权主义国际政策：成因、行为与特点》，载《国际论坛》，2020年第4 期，第89—103 页。积极通过卫生援助来推动落后地区妇女儿童健康权利观念的形成，保障这类群体的健康权利，加强妇女儿童基本健康权利、性健康和生殖健康权利③根据经济合作与发展组织（Organization for Economic Cooperation and Development,OECD）的界定，卫生发展援助主要涉及的三个领域包括：一般卫生事业领域、基础卫生事业领域和人口与生殖健康领域。其中一般卫生事业领域包括卫生政策行政管理、卫生职业教育与训练以及医学研究；基础卫生事业包括基础医疗服务、基础卫生设施建设、基本营养供应、大众健康教育、疟疾与结核病的防治；而人口与生殖健康则包括人口政策、计划生育、生殖保健以及艾滋病防控等。等领域国际项目的援助。

一是政府通过资金援助和卫生倡议，提高对妇女、儿童的基本健康权利的重视程度。特鲁多政府努力提高国际社会的妇女儿童卫生安全保护意识。虽然保护妇女儿童健康已成为国际共识，各国政府也采取相应的积极措施，但各国、各地区之间的投入还存在一定的差距，尤其是发达国家和发展中国家之间、发达地区和贫困偏远地区之间投入的差距日益扩大。因此，改善发展中国家和落后地区的健康卫生条件，积极改善当地女性和儿童的卫生健康状况，已然成为全球公共卫生治理进程中的关键。特鲁多政府主要通过卫生项目援助的方式，致力于保障妇女儿童基本健康权利，推动当地政府形成卫生安全保护观念。2015年至2020年，加拿大为保障世界妇女和儿童的健康权利共提供了35 亿加元的援助。①Government of Canada,Improving the Health and Rights of Women and Children,Ottawa,August 18,2020,https://www.international.gc.ca/world-monde/issues_development-enjeux_developpement/global_healthsante_mondiale/improving_health-ameliorer_sante.aspx?lang=eng&_ga=2.258464905.2090862308.1612252201-759916084.1606877801,访问日期：2021年6月1日。2017年6月9日，加拿大出台了新女性主义国际援助政策（New Feminist International Assistance Policy），旨在缩小性别鸿沟、赋予妇女和女童更多的权利。同时，特鲁多政府还承诺5年内在加拿大原有的援助基础上再提供1.5 亿加元的卫生援助，帮助中低收入国家的基层妇女组织开展相关工作。②Government of Canada,Canada’s Feminist International Assistance Policy,Ottawa,https://www.international.gc.ca/world-monde/issues_development-enjeux_developpement/priorities-priorites/policy-politique.aspx?lang=eng,访问日期：2021年6月5日。这些援助为贫困国家地区改善基本健康权利提供了有力保障，促进了国际社会对脆弱和边缘化群体的关注以及对女性基本健康权利的重视，得到了国际社会广泛认可。著名咨询公司益普索·莫里（Ipsos Mori）③著名咨询公司益普索·莫里(Ipsos Mori) 成立于1969年，总部设在伦敦，在世界各地拥有办事处。该公司是英国发展最为迅速的市场公共意见调查机构。公司业务以定性研究为主，享有很高的知名度和信誉。参见：https://en.wikipedia.org/wiki/Ipsos_MORI,访问日期：2021年6月1日。2017年6月在25 个国家的民意调查显示，81%的受访者将加拿大列为最能“对当今国际事务产生积极影响的国家”。④Ipsos,Dangerous World,Paris,June 13,2017,https://www.ipsos.com/sites/default/files/2017-06/G%40%20Dangerous%20World-Report-2017-06-13_0.pd，访问日期：2021年5月30日。

二是注重对妇女和女童性健康和生殖健康权利的援助。除了妇女儿童的基本健康权利，特鲁多政府也努力通过项目援助，缩小世界各地在性健康和生殖健康权利方面的差距。2018年，加拿大联邦政府提供790 万加元，用于援助加拿大在印度实施的40 个“加拿大大挑战”（Grand Challenges Canada）项目。加拿大大挑战组织是由加拿大政府国际援助计划拨款成立的世界性医疗机构，主要负责应对全球性重大挑战，资助中低等收入国家的研究人员和相关机构以创新方法解决全球关注的卫生问题，为争取妇女权益、性健康和生殖健康权利、水和环境卫生、心理健康等提供支持和帮助。⑤Grand Challenges Canada,What Is Grand Challenges Canada,Ottawa,https://www.grandchallenges.ca/who-we-are/，访问日期：2021年5月30日。特鲁多政府也通过参与官方发展援助（Official Development Assistance，ODA）项目，为受援国提供与性健康和生殖健康权利相关的卫生援助。2016年，加拿大在卫生领域的官方发展援助总额达到8.15 亿美元，在全球卫生援助领域成为经济合作与发展组织（OCED）发展援助委员会的第二大捐助国，仅次于美国。特鲁多政府还发起相关的卫生倡议，并承诺：从2017年至2020年，为性健康和生殖健康权利的发展提供6.5 亿美元的援助；从2010年至2020年，为全球孕产妇、新生儿和儿童健康提供63.5 亿美元的援助；到2023—2024年度，将在全球卫生和生殖健康权利方面的援助每年增至14 亿美元。①Global Affairs Canada,Statistical Report on International Assistance 2018-2019,Ottawa,February 5,2021,https://www.international.gc.ca/gac-amc/publications/odaaa-lrmado/sria-rsai-2018-19.aspx?lang=eng#a1_2,访问日期：2021年6月4日。根据经济合作与发展组织提供的报告，2019年，加拿大医疗卫生方面的总支出占国内生产总值的10.8%，②数据来源：Organization for Economic Cooperation and Development,Paris,https://data.oecd.org/healthres/health-spending.htm,访问日期：2021年6月5日。其官方发展援助净额占国民总收入的0.27%，在30 个经合组织国家中排名第16 位。③Organization for Economic Co-operation and Development, Aid by DAC Members Increases in 2019 with More Aid to the Poorest Countries,Paris,April 16,2020,https://www.oecd.org/dac/financing-sustainabledevelopment/development-finance-data/ODA-2019-detailed-summary.pdf，访问日期：2021年5月28日。但特鲁多政府对性健康和生殖健康权利的关注度持续增长。资料显示（见图1），2014—2019年加拿大在生殖健康与权利发展的援助资金逐年递增。特别是在特鲁多上任以来，援助金额明显增加，从2014年的1300 万美元增长至2019年的1.28 亿美元。

图1 加拿大生殖健康与权利发展援助资金（2014—2019年）

（二）以参与多边机制为主，支持与全球公共卫生治理相关的多边组织

加拿大政府依托多边机制平台，为发展中国家以及卫生条件落后的国家或地区提供资金援助，改善医疗保障体系，调整当地医疗卫生环境，提高了国际社会对世界公共卫生问题的关注度。到2020年底，加拿大在全球公共卫生治理领域与国内外多边组织合作的卫生项目共有104 项，项目援助对象主要集中在发展中国家。合作方式既包括支持国际卫生多边组织，也包括响应全球卫生倡议。

一是积极与国际多边组织合作，解决全球公共卫生问题。在全球化背景下，全球公共卫生问题已不再是单个国家可以解决的问题，各国必须共同合作，不断完善全球公共卫生治理机制。作为中等国家，加拿大一直都善于扮演国际“参与者”的角色，合理运用多边机制参与全球治理，以此“弥补其国家战略资源不足的先天缺陷”。①钱皓：《中等强国参与国际事务的路径研究——以加拿大为例》，载《世界经济与政治》，2007年第6 期，第54 页。作为多个全球公共卫生相关国际组织的成员国，能在全球卫生治理平台发挥积极的推动作用。特鲁多政府正是利用这一身份优势，秉承多边思维，通过参与国际多边会议、响应政府间国际多边组织的倡议等方式加强与其他国家和地区的公共卫生治理合作。2016年，加拿大在魁北克蒙特利尔主办了全球抗击艾滋病、结核病和疟疾基金第五次资金补充会议，②抗艾滋病、结核和疟疾全球基金，每三年通过全球范围的融资筹集援助金，称为补充基金。参见：https://www.theglobalfund.org/en/government/profiles/canada/,访问日期：2021年5月20日。主要是为成立于2002年的全球基金（Global Funds）筹集资金，旨在遏制艾滋病、结核病和疟疾在世界范围内的传播。作为该组织的支持者，特鲁多政府承诺在2017—2019年为该组织提供7.85亿加元的援助。比哈珀政府2014—2016年作出的承诺增加了20%，③Prime Minister of Canada,Canada to Host Global Fund Replenishment Conference to Fight AIDS,Tuberculosis,and Malaria,Ottawa,May 9,2016,https://pm.gc.ca/en/news/news-releases/2016/05/09/canada-hostglobal-fund-replenishment-conference-fight-aids,访问日期：2021年5月18日。而2020—2022年特鲁多政府提出的全球基金援助承诺则上升到了9.95 亿加元，比2017—2019年的承诺增加了15.7%。④The Global Fund,https://www.theglobalfund.org/en/government/profiles/canada/,访问日期：2021年6月4日。特鲁多政府在新冠肺炎疫情初期为帮助受到疫情影响的国家，向世界卫生组织提供了200 万加元的援助。⑤Prime Minister of Canada,Prime Minister Outlines Canada’s COVID-19 Response,Ottawa,March 112020,https://pm.gc.ca/en/news/news-releases/2020/03/11/prime-minister-outlines-canadas-covid-19-response,访问日期：2021年3月30日。

二是特鲁多政府通过与其他大国合作或资金援助的方式，响应和支持国际卫生倡议。这主要体现在保持与世界卫生组织的密切合作。2016年，加拿大、墨西哥和美国为加强与泛美卫生组织和世界卫生组织的合作，共同表示会继续提供专家技术援助以提升《国际卫生条例（2005）》的核心能力，并支持该条例在美洲的实施。①《国际卫生条例（2005）》是世界卫生组织成员为实现全球卫生安全做出共同努力所达成的一项协议。同时，加拿大还在国家、地区等层面支持世界卫生组织和其他国际组织提出的卫生倡议，其中包括《烟草控制框架公约》(Framework Convention on Tobacco Control，FCTC)和千年发展目标等。

（三）重视非政府组织在全球公共卫生治理中的重要作用

加拿大积极与国内外非政府组织进行合作，充分借助非政府组织的独特作用，参与解决全球性公共卫生问题。

与国内非政府组织合作方面，针对全球公共卫生治理中的问题，特鲁多政府通过援助、召开会议等方式（见表1），共同参与到全球公共卫生治理当中，寻找解决办法，引发各方重视，同时关注全球公共卫生领域的知识创新和项目研究，将全球公共卫生治理与加拿大独特的国家价值观念相结合。

表1 加拿大与国内非政府组织在全球公共卫生治理上的合作

（续表）

与国际非政府组织合作方面，为了更好地融入全球公共卫生治理进程并支持二十国集团在全球公共卫生方面的努力，2018年，加拿大向流行病防范创新联盟②流行病防范创新联盟（The Coalition for Epidemic Preparedness Innovations，CEPI）是惠康信托基金会和比尔与美琳达·盖茨基金会的支持下成立的一个旨在通过加速疫苗研发防控流行病的新联盟。（The Coalition for Epidemic Preparedness Innovations，CEPI）追加1000 万加元捐款，主要用于传染病预防和疫苗生产。③Prime Minister of Canada,Prime Minister Concludes Productive G20 Leaders’ Summit,Ottawa,1 December 2018,https://pm.gc.ca/en/news/news-releases/2018/12/01/prime-minister-concludes-productive-g20-leaders-summit,访问日期：2021年6月1日。2016—2020年，加拿大直接向全球疫苗免疫联盟④全球疫苗免疫联盟是一个公私合作的全球卫生合作组织，成立于1999年，工作宗旨是与政府和非政府组织合作促进全球健康和免疫事业的发展；工作职责是提供技术和财政支持；推广的疫苗有乙型肝炎、流感、黄热病。参与成员包括发展中国家和捐助国政府、世界卫生组织、联合国儿童基金会、世界银行、工业化国家和发展中国家的疫苗产业界、比尔与美琳达·盖茨基金会、非政府组织和科研及卫生技术研究机构。（The Global Alliance for Vaccines and Immunization,GAVI）提供了4.1亿加元的卫生援助和2600 万加元的提前市场承诺。与国际非政府组织合作，使特鲁多政府能够更深入地了解具体国家、地区和公共卫生领域的治理情况，以便提供更有针对性的援助措施。此外，特鲁多政府还通过各国之间交流卫生难题，积极响应政府间国际组织提出的卫生倡议。作为创始国之一，加拿大始终是世界卫生组织的坚定支持者和响应者，在长期的合作中不断推动全球卫生发展和促进全球卫生公平，支持世界卫生组织提出的各项卫生倡议，如《2030年可持续发展议程》等。

哈珀政府时期，加拿大参与的全球公共卫生治理项目大多数是与国际组织合作的项目。①Government of Canada,https://w05.international.gc.ca/projectbrowser-banqueprojets/filter-filtre,访问日期：2021年5月26日。相比之下，特鲁多政府与国内非政府组织的合作次数不断增加，涉及的合作内容也逐渐多样化，不仅包括常见疾病和传染病的防治，还包括疫苗研发以及卫生领域的创新。这些合作不仅在研发疫苗上起到了关键性作用，也凸显了特鲁多政府在疾病的预防和控制方面对全球公共卫生治理的贡献，展现了加拿大参与全球公共卫生治理的积极性。

二、特鲁多政府参与全球公共卫生治理的动因

特鲁多政府时期，加拿大积极参与全球公共卫生治理，不仅受到国际环境变化的影响，也与国内环境的变化息息相关。从国内层面看，特鲁多个人执政理念，加拿大本国卫生政策和民众意愿使特鲁多政府在全球公共卫生治理中更重视妇女儿童健康议题；特鲁多政府重返国际舞台的承诺使其更加关注多边主义和非政府组织在卫生治理中发挥的作用，而推广国家价值观和可持续发展观念以及维护国际公共卫生安全也为加拿大参与全球公共卫生治理提供了精神动力和现实需要。

（一）外交是内政的延伸，特鲁多对妇女、儿童卫生议题的重视，源于其个人执政理念，以及加拿大国内公共卫生政策的需要

首先，作为一名女权主义者，特鲁多将女性权利平等作为其执政理念之一，并在全球公共卫生治理的过程中强调妇女和女童平等享有健康权利。加拿大实行议会制政体，行政部门（总理及其内阁）在政策制定过程中具有关键作用。②徐文姣：《全球卫生治理中的中等国家：加拿大》，上海人民出版社2020年版，第58 页。特鲁多本人在政治领域重视女性权利。2015年，特鲁多政府组建的内阁中有一半成员是女性；2020年特鲁多改组内阁时，副总理兼政府间事务部长克里斯蒂娅·弗里兰改任副总理兼财政部长，成为加拿大首名女性财政部长。这表明“随着国际形势的变化，中等强国也转向经济、环境、人权、卫生等领域”。①钱皓：《中等强国参与国际事务的路径研究―以加拿大为例》，载《世界经济与政治》，2007年第6 期，第49 页。特鲁多曾表示，加拿大对卫生健康的关注点是“由证据和结果驱动的，而非意识形态驱动的，其中包括缩减妇女在生殖权利和医疗保健方面存在的差距”。②Mike Blanchfield,“Catholic Bishops Say Trudeau Playing Politics with Abortion in Foreign Aid,” The Canadian Press, July 10,2017,https://www.cbc.ca/news/politics/roman-catholic-bishops-abortion-trudeau-foreignpolicy-1.4198352,访问日期：2021年3月20日。加拿大还将国际女性援助放在国家对外援助的首位，③Government of Canada, Canada’s Feminist International Assistance,Ottawa,January 11,2021,https://www.international.gc.ca/world-monde/issues_development-enjeux_developpement/priorities-priorites/fiap-paif.aspx?lang=eng&_ga=2.126038349.1711256441.1608704303-2022775924.1604583848,访问日期：2021年6月5日。并致力于改善发展中国家和地区妇女儿童的不平等境遇。由此看来，加拿大非常重视妇女和女童的健康权利，也因为特鲁多个人执政理念的影响，加拿大对妇女权利的重视从政治延伸到卫生领域，从国内对健康的关注延伸到国际援助。

此前哈珀政府在此方面援助的重点主要停留在妇女、儿童的生存等表面问题，并未充分关注问题的根本原因。相比之下，特鲁多出台的有关政策更注重从问题的根源入手，并实施相应的卫生援助，从而减少卫生健康权利不平等的现象。这既符合加拿大人道主义的观念，也符合特鲁多本人一直所倡导的执政理念；既能体现其在国内倡导的妇女权利，也能在全球公共卫生领域塑造加拿大良好的国家形象。

其次，特鲁多政府对妇女儿童的关注，符合加拿大国内医疗健康政策的要求和民众的意愿。2004年7月，加拿大联邦政府发布了首份有关国家安全的政策文件《保卫开放式的社会：加拿大国家安全政策》（Securing an Open Society:Canada’s National Security Policy），提出解决国家安全问题的重要性，应对广泛存在的风险和威胁。其中，公共卫生安全便是加拿大联邦政府列出的重点领域之一，位居第三。④Government of Canada,Securing an Open Society:Canada’s National Security Policy,Ottawa,December 2,2015,https://www.publicsafety.gc.ca/cnt/ntnl-scrt/scrng-en.aspx,访问日期：2021年6月7日；Office of the Auditor General of Canada,2005 April Report of the Auditor General of Canada,Ottawa,April 2,2005,p.3,https://www.oag-bvg.gc.ca/internet/docs/20050402ce.pdf,访问日期：2021年6月7日。而加拿大的医疗保险计划自20世纪40年代便开始得到重视，1961年，加拿大各省和地区都建立了医院治疗保障制度，如今已经成功地建立起了一个全方位、广覆盖的国家全民公费医疗卫生保健制度，其中包括针对妇女、儿童健康权利的政策，这为加拿大参与全球公共卫生治理提供了良好健全的卫生制度保障。同时，国内公众舆论也推进了加拿大参与全球公共卫生治理的进程。自20世纪90年代以来，越来越多的加拿大人认同加拿大在国际上获得的影响力，1987—1990年，只有4%的加拿大人相信加拿大对国际事件有着重要的影响。①[加]约翰·柯顿：《加拿大外交理论与实践》，陈金英等译，上海人民出版社2019年版，第371 页。与此同时，加拿大研究院（Research Canada）定期进行全国民意调查，随后向政府提供有关民众对加拿大健康研究看法的数据。2006年，该机构首次发布的民调数据显示，医疗卫生问题在加拿大民众心中占据首位。其中，86%的受访者认为，加拿大应该成为全球健康和医学研究领域领导者，91%的受访者则希望政府能在健康卫生以及医药领域提供更多资金支持。②Research Canada,Canada Speaks! 2006:Research Canada’s First Public Opinion Survey on Health Research in Canada,Ottawa,November 2006,p.3,https://rc-rc.ca/wp-content/uploads/2015/11/Can_speaks_eng.pdf,访问日期：2021年6月6日。2019年，91%的受访者认为，在过去的十年里，健康和医学研究能为医疗保健系统作出重要贡献，希望加拿大成为该领域的领导者。③Research Canada,Canada Speaks! 2019:A National Public Opinion Poll On Health and Medical Research,Ottawa,April 2019,p.4,https://rc-rc.ca/wp-content/uploads/2019/04/CanadaSpeaks-2019-Final-Report-2.pdf,访问日期：2021年3月11日。民众认为，医疗保障制度如此完善的加拿大有义务和能力去帮助其他国家，在国际社会发挥影响力。这种公众舆论趋势不断推动加拿大联邦政府在全球公共卫生治理中（尤其是妇女与儿童健康领域）的投入。特鲁多政府既能够合理运用加拿大国内政策的优势，又能满足公众舆论的需要，将加拿大内政的需求和优势延伸到妇女、儿童领域的全球公共卫生治理当中，实现了政治理念的延伸和促进政策实施的双赢。

（二）特鲁多政府秉承多边主义，承诺让加拿大重返国际舞台，以追求卫生大国的地位

2015年，特鲁多一赢得大选，就承诺让加拿大“重返国际舞台”（Canada was back）。④Colin Robertson,“Canada Is Back:Justin Trudeau’s Foreign Policy,” Canadian Politics and Public Policy,http:policymagazine.ca/canada-is-back-justin-trudeaus-foreign-policy,访问日期：2021年5月20日。这主要包括重视多边合作机制、积极参与国际事务等，“热情且广泛地参与国际事务是特鲁多对外政策原则中的重中之重”。①[加]约翰·柯顿：《加拿大外交理论与实践》，陈金英等译，上海人民出版社2019年版，第301 页。此前哈珀政府出台的“加拿大优先”（Canada First）的议程提出，将加拿大经济利益作为全球卫生的优先事项，这明显降低了加拿大在全球公共卫生治理领域的领导地位。②Danielle Martin,Ashley P Miller and Amélie Quesnel-Vallée,“Canada’s Global Leadership on Health,”The Lancet,Vol 391,April 2018,p.1718.特鲁多政府提倡回归国际舞台，也是为了弥补和强化加拿大在国际社会中的地位和作用，而运用多边机制参与全球卫生事务的运行是路径之一。

作为全球公共卫生治理的积极参与者，加拿大一直以来都保持着与政府间国际多边组织的合作。美国学者贝涅特（Le Roy Bennett）曾指出，“除了主权国家，若没有一个机构有权力或手段来做出能够影响大多数国家的决定，那么世界上许多问题都无法得到有效处理。”③LeRoy Bennett,James K.Oliver,International Organization:Principles and Issues,The U.S,Prentice Hall,1995,p.4.在全球化时代，仅仅依靠单个国家的力量并不能解决一些全球性的公共卫生问题，而国际组织和多边机构制定的统一规则和相关政策，能够带动各国之间协调合作并共同参与卫生治理行动。原加拿大外交部长史蒂芬·迪翁（Stéphane Dion）就曾表示，加拿大一直站在支持多边主义的最前线，不仅是为了捍卫它，也是为了改善它。④Government of Canada,The Resilience of Multilateralism,Ottawa,January 28,2019,https://www.international.gc.ca/country_news-pays_nouvelles/2019-01-28-germany-allemagne.aspx?lang=eng,访问日期：2021年6月7日。尽管加拿大是自由党和保守党轮流执政，历年来执政党对国际事务的态度或开放，或保守，但大多数秉承着多边外交传统，与国际组织合作为主。例如，哈珀政府在全球公共卫生治理中也更倾向于与政府间国际多边组织的合作。20世纪80年代，加拿大联邦政府通过了《加拿大卫生法》（The Canada Health Act），以法律保障的形式为加拿大人提供全面的医疗卫生保健服务。加拿大还主办了第一届全球健康促进大会，以多边形式呼吁各国建立健康的公共卫生政策，并提出《健康促进渥太华宪章》（The Ottawa Charter for Health Promotion），阐明政治承诺、行动和投资对于解决健康问题和卫生公平问题的重要性。⑤Government of Canada,The Chief Public Health Officer’s Report on the State of Public Health in Canada 2008:Addressing Health Inequalities,Ottawa,June 6,2008,https://www.canada.ca/en/public-health/corporate/publications/chief-public-health-officer-reports-state-public-health-canada/report-on-state-public-healthcanada-2008/chapter-2b.html,访问日期：2021年6月8日。之后，加拿大参与全球公共卫生安全领域的国际合作大多都是通过多边机制，以达到维护国家卫生安全和社会稳定的目的。例如，加拿大积极参与全球卫生安全倡议（Global Health Security Initiative,GHSI）等国际多边机制，不仅有助于加拿大在国际平台上提出合乎本国利益的卫生治理议题，也有利于公共卫生问题在全球范围内得到及时有效的解决。

与哈珀政府相比，特鲁多政府更加注重与国内外非政府组织的合作，重视其在对外援助上发挥的重要作用，主要原因在于以下三点。其一，与妇女、儿童权利相关的国际议题既具有内政属性，也具有非政府性的部分，加拿大通过非政府组织开展合作，涉及范围更广、社会基础更强大、协调能力更强。政府将对于卫生政策的设想交给本国或他国非政府组织，不仅能降低政府卫生政策带来的财政支出，还能提高资金以及人力的利用率，也可以在发展援助过程中减少繁杂的机构协调和政府部门沟通的中间环节，提高效率。同时，非政府组织更加灵活机动，能够快速并且及时地满足多元化的具体卫生需求，为加拿大的卫生政策奠定社会基础。其二，非政府组织在全球公共卫生治理当中能产生多重治理效应，有效规范全球公共卫生治理秩序，尤其是在众多国家不愿涉足或无能为力的地方，非政府组织能够发挥其关键性作用，通过协调各方立场，为政府的卫生行为带来更多的社会支持，弥补国家在一些行动上的缺陷。其三，非政府组织还能够监督国家行为，起到增强国际卫生公约和卫生条例约束能力和权威性的作用，即“对有效监督和实施相关的国际条约起到了根本的作用”。①Jackie Smith,“Global Civil Society?” American Behavioral Scientist,Vol.42,No.1,1998,p.93.非政府组织参与卫生领域决策过程的这些独特优势，增加了加拿大参与全球公共卫生治理决策的积极性。

因此，特鲁多政府重视多边主义，加强多边合作，能更好地在全球公共卫生治理中充分发挥加拿大作为积极参与者的作用，不仅能促使加拿大政府遵守其在国际上所作的承诺，也能提升加拿大在国际上的影响力和国际声望，为加拿大参与全球公共卫生治理提供更广阔的平台。

（三）支持加拿大国家价值观和国际可持续发展观念，是加拿大参与全球公共卫生治理的精神动力

特鲁多政府在全球公共卫生治理领域更加重视观念的运用和推广。一方面，特鲁多政府将加拿大的国家价值观融入并运用于全球公共卫生治理的实践当中，从而扩大加拿大的国际话语权和影响力。这些价值观主要包括：平等、民主、自由、和平、博爱、反军国主义、环保主义、多元文化、全球主义和国际制度主义等。①徐文姣：《全球卫生治理中的中等国家：加拿大》，上海人民出版社2020年版，第69 页。加拿大力求在全球公共卫生治理中输出连续的、明确的、具有高度共识的价值观，构建良好国家形象，实现全球卫生公平。②[加]约翰·柯顿：《加拿大外交理论与实践》，陈金英等译，上海人民出版社2019年版，第374 页。例如，加拿大实行全民免费医疗，重视国内医疗卫生体现的人权平等。这一国内政策所彰显的卫生公平价值观被加拿大政府作为一种全球治理的理念。比如，在一些国际公共卫生项目援助上，加拿大推进以人权为基础的健康方针；在世卫组织和其他重要多边论坛上，加拿大在包括两性平等和增强妇女和女童权能、获得性健康和生殖健康及权利以及全球公共卫生安全等重要问题上强调公平的价值观，③Government of Canada,Canada’s Implementation of the 2030 Agenda for Sustainable Development,Ottawa,May 17,2018,p.32,https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/20312Canada_ENGLISH_18122_Canadas_Voluntary_National_ReviewENv7.pdf,访问日期：2021年6月13日。通过帮助其他落后国家或地区获得卫生资源、改善卫生条件，促进全球卫生公平。又如，加拿大是女性权利的倡导者，特鲁多政府将这一理念与国家价值观共同融入保障妇女和女童的健康权利的治理实践中，在妇女儿童领域的全球公共卫生治理中充当领导者，不仅有效推广了加拿大的国家价值观，而且在国际社会中树立了加拿大倡导全球卫生公平的国家形象，这正是加拿大国民所希望看到的。

另一方面，特鲁多政府也选择在全球公共卫生治理中践行可持续发展理念。早在2002年加拿大联邦政府出台的《基于价值之上：加拿大卫生保健的未来》（Building on Values:The Future of Health Care in Canada）政策报告中，便认识到了卫生治理可持续发展的重要性，认为卫生治理不是一味地消耗成本，而是能够为国家，尤其是财政方面提供可持续发展的选择。④Government of Canada,Building on Values:The Future of Health Care in Canada,Ottawa,COM (2002)final,November 2002,p.32,http://publications.gc.ca/collections/Collection/CP32-85-2002E.pdf,访问日期：2021年6月13日。而随着全球化进程的推进，特鲁多政府面临的全球公共卫生治理议题的范围更广泛，不仅限于加拿大国家财政上的可持续性，而且要关注全球可持续发展问题。联合国可持续发展目标中的第三个目标“良好健康与福祉”的宗旨是确保健康的生活方式，促进各年龄段人群的福祉。为促进这一目标的实现，加拿大将可持续发展与其参与全球公共卫生治理相结合，通过参与世界卫生组织和其他重要多边活动，加拿大积极践行可持续发展理念。加拿大支持联合国2016年正式启动的《2030年可持续发展议程》（The 2030 Agenda for Sustainable Development），并承诺提供支持和帮助，在加拿大国内和国际社会落实可持续发展目标。为响应和推动《2030年可持续发展议程》，加拿大政府承诺从2023年起将全球公共卫生治理的年度供资提高到14 亿美元，以支持世界各地的妇女和女童健康。到2023年，加拿大每年的援助资金中将有7 亿美元用于保障世界各地人们的性健康和生殖健康权利。①Government of Canada,The 2030 Agenda for Sustainable Development,Ottawa,20 December 2018,https://www.international.gc.ca/world-monde/issues_development-enjeux_developpement/priorities-priorites/agenda-programme.aspx?lang=eng,访问日期：2021年6月13日。作为加拿大参与全球公共卫生治理的重要精神动力，推广国家价值观和响应国际可持续发展观念能为加拿大在世界卫生领域树立良好的国家形象，体现中等国家在国际社会中应有的责任和担当。

（四）维护国际卫生安全的现实需要，是加拿大积极参与全球公共卫生治理的现实动力

一方面，重大传染病疫情已成为关乎人类生存和发展的非传统安全威胁。随着国际卫生安全事件的复杂性逐渐增加，全球公共卫生治理与政治、经济的联系也越来越紧密，甚至直接影响一国的国家安全。加拿大作为全球公共卫生治理中的积极参与者，深切地意识到解决全球性卫生安全威胁不仅需要个别国家的努力，而且需要国际社会的普遍参与。特鲁多政府把加强国际多边合作作为维护全球公共卫生安全的有效途径，积极支持其他国家实现基本公共卫生的可持续发展，并将其作为加拿大全球公共卫生治理工作的一部分。②World Health Organization, Joint External Evaluation of the Core Capacities of Canada,COM(2018)final,Geneva:World Health Organization.

另一方面，重视人类健康安全是加拿大参与全球公共卫生治理的重要部分，也是全球公共卫生治理的客观需要。在加拿大卫生部发布的《2018—2019年度部门计划》中，加拿大将促进可持续医疗保障系统列为加拿大医疗卫生优先事项的首位。③Government of Canada,2018-19 Departmental Plan,Ottawa,April 16,2018,p.4,Treasury Board of Canada Secretariat-Canada.ca,访问日期：2021年5月26日。但在全球化背景下，传染性疾病暴发所带来的威胁被极度放大，防止这些疾病的传播不能只是依靠国内的卫生医疗。加拿大只有从全球治理的视角出发，合理参与全球公共卫生治理，帮助这些贫困和落后地区加强卫生安全治理设施，才能够有效控制传染病毒带来的安全威胁和挑战。特鲁多执政期间，加拿大重视卫生治理议题，也是响应全球公共卫生治理的需要。在妇女儿童健康问题上，2010年联合国就曾发布《妇女和儿童健康全球战略》（Strategy for Women’s and Children’s Health），提出加强对妇女和儿童健康相关政策的落实以及改善卫生服务，提倡各国加强援助力度，支持以国家为主导的健康计划。①Ban Ki-moon,Strategy for Women’s and Children’s Health,World Health Organization,September 2010,pp.4-6,https://www.who.int/pmnch/topics/maternal/20100914_gswch_en.pdf?ua=1,访问日期：2021年3月11日。特鲁多政府强化多边或双边合作，在妇女和儿童健康、艾滋病等领域与世界银行、全球基金等国际组织合作，与世界卫生组织等政府间国际组织以及非政府组织在疫苗开发等方面合作，提高应对公共卫生安全危机的能力，共同对抗国际卫生安全问题，也是在响应联合国的这一战略指向。

三、特鲁多政府参与全球公共卫生治理面临的挑战

全球公共卫生治理涉及多方利益，牵涉经济、政治以及文化观念等多个方面。②David Fidler,“Asia’s Participation in Global Health Diplomacy and Global Health Governance,” Asian Journal of WTO＆International Health Law And Policy,Vol.5,No.2,2010,p.269.2020年以来新冠肺炎疫情席卷全球，加拿大采取的防控与管制行动，体现了加拿大在卫生治理方面的优势，也暴露出了加拿大参与全球公共卫生治理存在的一些短板。当前，加拿大参与全球公共卫生治理面临着政治、经济和文化等多方面的挑战。

（一）国内外政治因素制约着加拿大的卫生发展进程，不利于加拿大参与全球公共卫生治理

首先，国际政治中多边机制的缺陷影响加拿大参与全球公共卫生治理。在迅猛暴发的新冠肺炎疫情面前，多边组织逐渐暴露出在预见力、领导力与动员力等方面的不足，加上许多国际多边会议无法正常举行，加拿大通过多边机制参与全球公共卫生治理受到一定的影响。受大国纷争的影响，世界卫生组织未能充分引领和推动多边抗疫合作，而加拿大经常借助有限的多边平台（如西方七国集团以及二十国集团等），在协作抗击疫情过程中也存在着诸多分歧和矛盾，未能实现共同应对疫情的理想结果。而非政府组织则受到自身资源、资金、方式以及规模等诸多局限的困扰，加上自主性与合法性不足，在国际援助中需要与政府密切合作，也未能充分发挥作用。

其次，加拿大全球卫生战略的不完善限制了其参与全球公共卫生治理的进程。尽管在全球公共卫生治理的一些领域取得了成果，但与美国、英国、日本等国家相比，加拿大还缺少一个系统高效的全球卫生战略。①Canadian Academy of Health Sciences,Canadians Making A Difference:The Expert Panel on Canada’s Strategic Role in Global Health,Ottawa,July 2015,https://cahs-acss.ca/wp-content/uploads/2015/07/Canadians-Making-a-Difference-Executive-Summary.pdf,访问日期：2021年3月11日。传统观念上，公共卫生是一个国家的内政问题，加拿大国内现有的公共卫生组织机制使其在全球公共卫生治理上出现资源不集中的现象。加拿大对全球卫生的参与主要包括加拿大全球事务部领导的卫生发展活动、加拿大卫生部和加拿大公共卫生局负责监督的技术和政策对策，以及由加拿大卫生研究院（Canada Institute of Health Research,CIHR）②其前身是加拿大医学研究理事会。、加拿大国际发展研究中心（The International Development Research Centre,IDRC）和加拿大大挑战组织共同参与的全球健康研究。③Stephanie Nixon,Kelley Lee and Zulfiqar Bhutta,“Canada’s Global Health Role:Supporting Equity and Global Citizenship as a Middle Power,” The Lancet,Vol.391,2018,p.1744,http://dx.doi.org/10.1016/S0140-6736(18)30322-2,访问日期：2021年5月26日。由于缺乏明确的战略计划和行动规划，联邦政府和省政府无法协调开展工作，各机构之间缺乏统一的全球卫生战略支撑，分散的协调和运作机制大大影响了加拿大全球公共卫生治理的参与效果。国际知名医学杂志《柳叶刀》曾在一份报告中表示，加拿大应像英国、瑞士、日本以及其他国家一样制定类似的全球卫生战略，并以此作为其参与全球公共卫生治理的统一目标，包括建立卫生知识平台、战略伙伴关系以及符合各个卫生医疗机构的协调机制。该战略不仅要综合考虑到健康、种族和性别平等、加拿大卫生安全的需要和全球卫生服务，还要在政策制定方面有所创新。④Erica Di Ruggiero and Garry Aslanyan,“Wanted in 2021:A Coherent Global Health Strategy for Canada,”The Conversation,January 6,2021,https://theconversation.com/wanted-in-2021-a-coherent-global-health-strategyfor-canada-151666,访问日期：2021年5月20日。在当前全球公共卫生治理机制缺乏强制执行力、新冠肺炎疫情带来全球危机以及卫生不平等现象日益严重等重大挑战面前，制定完善的全球卫生战略，有助于加拿大更好地利用现有资源和优势，提高参与全球公共卫生治理的效率和影响力，为加拿大全球卫生事业提供更加明确的发展方向。

（二）世界各国之间经济发展不平衡以及国内经济发展的下滑，影响和制约了加拿大参与全球公共卫生治理

一方面，全球经济发展水平的差距阻碍了卫生信息的交流。经济发展水平不同，各国对疾病的预防、控制及治疗水平也大不相同，这些差距加大了各国之间卫生信息沟通的鸿沟，制约了国际卫生合作的进程。而新冠肺炎疫情的暴发加剧了这一不平等现象。受影响最大的便是经济发展落后的脆弱国家和地区，包括加拿大本国的少数族裔、没有医疗保险和稳定收入来源的人群等。他们往往缺乏健全的预防机制和渠道，无法有效抵御卫生安全风险。①Marisa Casale,“COVID-19:Can This Crisis Be Transformative for Global Health?” Global Public Health,Vol.15,No.11,2020,p.1743.卫生信息沟通不顺畅以及卫生不平等问题，阻碍了加拿大传播卫生信息和提供相应的卫生援助。这意味着加拿大要花更大力气，从源头上及时发现并控制风险，重视国际多边组织、社会媒体以及企业在疾病防控方面的合作与共享，提高预测和预报、决策能力，提高全球公共卫生治理交流合作水平。

另一方面，加拿大经济衰退导致其在公共卫生领域的投入下降。受经济衰退、赤字和债务困扰等问题影响，特鲁多政府削减开支，在全球卫生援助中的贡献有所减少。根据经济合作与发展组织发布的数据，除了2016年在卫生健康领域的援助金额上升幅度较大②经济合作与发展组织数据库,https://data.oecd.org/healthres/health-spending.htm,访问日期：2021年5月21日。外，特鲁多政府每年在卫生领域的官方发展援助金额增长幅度并不大。

（三）各国之间固有的文化观念差异和加拿大国内被疫情激化的种族矛盾，阻碍加拿大参与全球公共卫生治理合作

首先，不同国家固有文化观念上的差异，可能会影响科学卫生理念在全球范围内的传播。狭隘的利己主义、政治和种族偏见等思想观念，在应对新冠肺炎疫情过程中，容易建构出不利于全球公共卫生治理合作的国际政治文化，导致受影响的国家更容易倾向于对抗而不是合作，进而引发争议和矛盾冲突。一些国家由于固有的文化观念加之落后的卫生条件和习惯，不能完全接受甚至忽视其他国家或国际组织宣传的一些科学理念，容易导致疫情进一步蔓延。这种卫生文化观念的冲突无疑为加拿大参与全球公共卫生治理带来了阻力，加拿大在提供援助的同时也需要帮助当地宣传科学平等先进的卫生理念，才能真正落实卫生援助。

其次，疫情激化了加拿大国内的种族矛盾，影响了加拿大的社会团结和对外抗疫合作。种族问题在新冠肺炎疫情期间恶化，对加拿大的抗疫进程产生了不利影响。2020年6月，特鲁多在接受记者采访时表示，加拿大存在着系统性种族主义，对少数族裔有不公正对待的现象。例如，在新冠肺炎疫情暴发期间，不同族群在自我防护的问题上就存在认知差异和文化冲突，一些亚裔人士因为在公共场合佩戴口罩而遭到其他族裔的辱骂攻击，还出现了一些针对东亚人群的种族主义事件，对华裔和其他少数群体的言语或身体的虐待行为激增，其中一部分人甚至因此无法及时获得医疗服务和疫情消息，从而破坏了全球共同合作对抗疫情的团结氛围。在新冠病毒疫苗的试验和普及上甚至出现了疫苗种族主义现象，一些黑人群体对疫苗的接种持不信任态度。①Kayla McLean,“Before Rolling Out Vaccines to Black Canadian Communities,Advocates Call on Governments to Rebuild Trust,” Global News,March 3,2021,https://globalnews.ca/news/7671277/vaccines-blackcanadian-communities-advocates-government-rebuild-trust/,访问日期：2021年5月12日；Susan M.Reverby,“Racism,Disease,and Vaccine Refusal:People of Color Are Dying for Access to COVID-19 Vaccines,” Plos Biology,March 8,2021,https://doi.org/10.1371/journal.pbio.3001167,访问日期：2021年5月12日。迫于国内压力，加拿大政府无视其他国家疫情恶化、为争取疫苗而苦苦挣扎的现状，反而大量囤积疫苗，阻碍了全球疫情治理的进展。世界各国一起合作对抗的不仅仅是这“新型病毒”，还有植根于人们观念中的“老牌病毒”。作为一个极力倡导多元文化的多种族移民国家，加拿大只有保持尊重，消除干扰全球公共卫生治理的错误观念，克服治理过程中的固有文化偏见，才能真正加强全球卫生领域的防疫抗疫合作。

总之，特鲁多政府通过有别于哈珀政府的参与内容和参与路径，重视妇女、儿童健康议题，多边机制以及非政府组织，在国际舞台充分发挥加拿大在全球公共卫生治理领域的影响力，塑造了良好的国家形象。作为全球公共卫生事业的积极参与者，特鲁多政府在妇女、儿童领域的卫生议题上取得了一定的成就，也通过多边机制加强与国内外非政府组织的卫生合作。然而，在各种不确定性因素日益加剧的情况下，加拿大参与全球公共卫生治理出现的各种挑战既会制约加拿大的卫生治理进程，也会成为加拿大全球公共卫生事业发展的动力。