岳 鹏

内容提要：北欧五国（丹麦、芬兰、冰岛、挪威和瑞典）因地理和文化上的接近性，在北极战略的许多领域形成了高度共识。作为北极事务的重要参与者，北欧国家在北极的利益关切主要是维护国家和地区安全，确保“北极知识”的世界领先地位，挖掘北极经济潜力，突出北欧国家在北极治理中的作用。其北极战略的核心内容包括：建立一个强大而有效的北极理事会，确保北极地区安全与稳定，保护北极生态环境及资源可持续开发，加强北极科学人文探索研究，强化与域外国际行为体在北极问题上的合作等。目前，北欧国家的北极战略已经在推动北极事务国际化、加快北极地区秩序构建、提升北极经济开发的可持续性和促进北极地区社会民生发展等方面发挥影响。然而，北欧国家仍然面临诸多挑战，如：国家实力难以主导北极秩序构建，缺乏统一的北极战略，与俄罗斯和部分域外国家开发理念存在矛盾，新冠肺炎疫情对北极开发造成冲击等。

2020年12月30日，中欧投资协定谈判如期完成。在错综复杂的国际形势下，中欧关系迎来了一个新的时期，这意味着未来中欧之间将会在更加广阔和深入的领域进行合作。自2017年以来，由中、俄两国推动共建的“冰上丝绸之路”倡议也在逐步得到落实。欧盟（尤其是北欧国家）是除中俄之外“冰上丝绸之路”建设最重要的参与方。尽管北欧国家因各自不同的特点和定位，其北极开发战略侧重点有所不同，但由于地理上的临近性和文化上的相似性，北欧国家在北极开发的许多理念上存在共识，并依托丰富的北极开发经验，制定了相对系统的北极战略。这一系列基于“北欧共识”的北极战略已经在北极事务的多个领域发挥影响，同时面临着来自内部和外部的诸多挑战。

一、北欧国家在北极的利益关切

在欧洲国家中，北欧五国（丹麦、芬兰、冰岛、挪威和瑞典）较为特殊。不仅是因为其地理位置位于北极圈之内或靠近北极圈，具有鲜明的“北极属性”，也因为北欧国家在欧洲诸国中内部合作和一体化程度较高。在北欧内部，北欧国家合作通过北欧理事会和北欧部长理事会已经实现了制度化。作为政府间的区域性国际组织，他们负责协调北欧五国以及三个自治区（奥兰群岛、法罗群岛和格陵兰）之间的合作，并且在这两个理事会的支持下形成了一些区域性的理事会。①比如冰岛、格陵兰和法罗群岛之间的北欧西北地区合作理事会，以及挪威北部、瑞典和芬兰之间的北卡洛特合作委员会。[芬兰]拉塞·海宁恩：《“北欧人”、北欧地区与北欧合作路径》，引自：[芬兰]拉塞·海宁恩、杨剑主编：《北极合作的北欧路径》，时事出版社2019年版，第13 页。详细内容参见：Lassi Heininen,Joonas Ahola,Norden.Baltic Region-Conflicts and Cooperation.Road from the Past to the Future,Estonia:Euro-University,2004,pp.312-313;Kaisa Korhonen,Teiji Tiilikainen,Ulkopoliittinen instituutti,Norden Making a Difference?:Possibilities for Enhanced Nordic Cooperation in International Affairs,The Norden 2020 Project Report,Helsinki:Finnish Institute of International Affairs 2011;Egill Nielsson,“The West Nordic Council and its Arctic Engagement,” Arctic Yearbook 2013,Arctic Portal,2013,pp.366-372.因此，北欧国家之间的凝聚力和认同度较高，表现在北极开发政策上则是在北极开发的理念、目标等方面存在许多共性。随着北极地区重要性的日益提升，北欧国家均表现出对北极利益的高度关切。

（一）维护国家和地区安全

北欧国家位于欧亚大陆的西北部，其国家本土或所属领地均有部分领土位于北极圈以北，且东部毗邻另一个北极大国俄罗斯。自冷战以来，北极地区就成为美苏对抗的重要前沿之一。冷战期间，美、苏两国在北极建立了许多军事基地，部署了大量先进的武器装备。冷战结束后，北极地区的军事化一度减弱，但21世纪以来北极地区的重要性再次提升，俄罗斯开始从能源开采、航道开发、军事部署、科学研究、民生建设等方面连续出台一系列关于北极地区的战略文件，并着眼2035年试图构建起系统化的北极战略体系，继续拓展北极安全与经济存在，巩固航道与北冰洋外大陆架界限的法律主张，增加开发的普惠与外溢效果，使俄罗斯在北极开发合作框架中起主导作用。①赵隆：《试析俄罗斯“北极2035”战略体系》，载《现代国际关系》，2020年第7 期，第46 页。因此，如何应对来自俄罗斯的军事威胁，减轻自身的地缘政治压力，维护国家和地区安全，成为北欧国家对北极地区利益关切度提高的重要原因。另外，随着北极开发热潮的升温，大量域外国家开始将目光聚焦北极，积极参与北极地区的开发建设。域外国家的力量对北极的渗透也成为威胁北欧国家北极利益的重要方面。

此外，一些非传统安全问题也对北欧国家构成了威胁，其中比较突出的问题包括：北极冰川大面积融化打破了当地的自然生态系统，巴伦支海生物多样性受到影响；北极地区人类活动范围和强度不断增加，提高了相关地区遭受污染的可能性，给北极生物资源的养护和生态环境的维护带来了新的挑战；随着社会发展、气候变化和资源开发等因素的影响，北极原住民的生存环境也在发生着重大变化，原住民延续上千年的生计传承正面临终断危机，其秉持的民族文化、风俗和信仰也在北极地区与外部交往增加的背景下面临着外部冲击，这在很大程度上增强了北极原住民参与北极治理的呼声和诉求。②赵宁宁：《小国家大格局：挪威北极战略评析》，载《世界经济与政治论坛》，2017年第3 期，第109 页；邹磊磊、付玉：《北极原住民的权益诉求——气候变化下北极原住民的应对与抗争》，载《世界民族》，2017年第4 期，第106—107 页。由于地理上的临近性、生态上的关联性和民族上的囊括性，这些非传统安全问题对北欧国家的冲击是最为直接的，并会加剧其国家安全的敏感性和脆弱性。因此，在对北极的利益关切中，北欧各国均把如何有效地解决非传统安全问题摆在具有战略意义的重要位置上。

（二）确保“北极知识”的世界领先地位

由于地处北极边缘，北欧国家自公元800年至1100年的维京时期就已经开始了对北极地区的探索，并在法罗群岛、冰岛、格陵兰等地建立了一系列定居点和贸易点。③[芬兰]萨拉·卡里奥亚维：《北欧国家及其自治区历史概览》，引自：[芬兰]拉塞·海宁恩、杨剑主编：《北极合作的北欧路径》，时事出版社2019年版，第27 页。受制于人口和技术条件等因素，北欧国家对北极地区的探索虽然走在了世界其他国家的前列，但仍然存在大量的空白和未知领域。在当前国际公共事务的治理中，科学知识往往能在公共政策的制定中发挥决定性作用。①Paul Arthur Berkman,“Stability and Peace in the Arctic Ocean Through Science Diplomacy,” Science and Diplomacy,Vol.3,No.2,2014,p.1.因此，北欧五国在制定北极战略时，都将知识发现、科研探索或文化保护作为重点落实的优先方向。例如，挪威政府早在2006年就在制定的北极战略文件中明确指出“知识”是其北极战略的核心，挪威要力争在石油、海上交通、海洋资源利用与管理、环保、气候、极地研究和原住民研究等方面加强知识建设。②Norwegian Ministry of Foreign Affairs,“The Norwegian Government’s High North Strategy,” December 17,2006,https://www.regjeringen.no/globalassets/upload/kilde/ud/rap/2006/0185/ddd/pdfv/302929-nstrategi06en.pdf,访问日期：2021年8月20日。此后，在2014年发布的《挪威的北极政策》和2017年发布的《挪威的北极战略》中，挪威政府都将建立北极知识领域领导地位列为重要内容。③Norwegian Ministry of Foreign Affairs,“Norway’s Arctic Strategy-between Geopolitics and Social Development,” July 6,2017,https://www.regjeringen.no/contentassets/fad46f0404e14b2a9b551ca7359c1000/arctic-strategy.pdf,访问日期：2021年8月20日；Norwegian Ministry of Foreign Affairs,“Norway’s Arctic Policy:Creating Value,Managing Resources,Confronting Climate Change and Fostering Knowledge.Developments in the Arctic Concern Us All,” November 10,2014,https://www.regjeringen.no/globalassets/departementene/ud/vedlegg/nord/nordkloden_ en.pdf,访问日期：2021年8月20日。

持续化的北极科研探索是北欧国家确保北极技术世界领先地位的重要手段。由于北欧国家在北极地区开展科研活动较早，积累了大量数据资料和活动经验。北欧国家不仅在北极气候环境领域拥有世界领先的技术水平和科研实力，而且在其他领域也各有侧重。其中，挪威侧重渔业养殖捕捞、大陆架能源勘探开发和海洋污染清洁技术；瑞典侧重基地矿产开采提炼、北极航运和破冰技术；丹麦侧重海洋可再生资源产业和造船；冰岛侧重渔业和航运；芬兰侧重北极基础设施建设、航运导航和造船业。④郑英琴：《中国与北欧共建蓝色经济通道：基础、挑战与路径》，载《国际问题研究》，2019年第4期，第44 页；曹升生、郭飞飞：《瑞典的北极战略》，载《江南社会学院学报》，2014年第4 期，第52 页。对北欧国家来说，保证其在北极相关领域（尤其是自身侧重领域）的技术优势是普遍共识，这就需要北欧国家利用自身区位优势，在北极探索与科研领域进行持续不断的努力，完善北极科考体制，发现和解决更多的北极问题，进一步夯实北极知识储备。

（三）挖掘北极经济潜力

21世纪以来，随着气候变暖和北极冰川的融化，北极地区巨大的经济潜力开始显露出来，世界各大国均提高了对其经济价值的重视程度，并通过各种方式逐步参与到北极开发之中。在这种大趋势下，北欧五国也将挖掘北极经济潜力视为北极开发的重要方向。北极地区可供开发的经济领域分为以下四个部分：第一，包括石油、天然气和各类矿石的地下矿产资源；第二，北极海域丰富的渔业资源；第三，依托于北极航线开发的物流资源；第四，北极旅游资源。预计到2025年，北极地区的矿产、渔业、物流和旅游等四个关键领域的商业投资将达到1000 亿美元甚至更多，大部分投资集中在包括石油、天然气在内的矿产领域。①Chatham House,“Arctic Opening:Opportunity and Risk in the High North,” https://www.lloyds.com/～/media/files/news% 20and%20insight/360%20risk%20insight/arctic_risk_report_ webview.pdf,April 12,2012,访问日期：2021年8月 24日。

北欧各国在挖掘北极地区的经济潜力方面各有优势。其中，挪威拥有丰富的油气资源，挪威大陆架发现的可开采油气资源总量约为125 亿立方米，主要分布在北海和挪威海。②北极问题研究编写组：《北极问题研究》，海洋出版社2011年版，第19 页。此外，挪威还在巴伦支海拥有丰富的海洋水产资源。瑞典是在矿物提取、纸浆和木材工业、渔业和驯鹿畜牧业等方面拥有深厚的基础。丹麦拥有丰富的渔业和油气资源，主要集中在格陵兰岛及其附近海域。冰岛东北部海域，直至扬马延（Jan Mayen）山脊蕴藏着丰富的石油资源，且因周边海域无污染、温度适中、水中生物营养丰富，拥有数量庞大且品质上乘的渔业资源。③钱靖、朱新光：《冰岛北极政策研究》，载《国际论坛》，2015年第3 期，第59 页。芬兰则蕴藏着丰富的铜、锌、镍、钴、铬、铁等矿产资源。此外，北欧五国不仅拥有丰富的旅游资源，而且其在北极航运领域的位置极为重要。北欧国家既是沟通从欧洲经俄罗斯北方海航道直达东北亚的桥头堡，也是经美国阿拉斯加，跨越加拿大北极地区到达欧洲的西北航道的重要枢纽，航运资源十分丰富。对北欧国家来说，如果能合理、有效地开发这些资源，挖掘北极经济潜力，在北极开发热潮中确立其领导地位具有重要的意义。

（四）突出北欧国家在北极治理中的作用

北欧国家虽然参与北极的起点各不相同，却有着共同的价值观，它们还具有地理上的紧密性，从而形成了北极的欧洲部分。北欧国家一直以来都十分注重内部合作。在北欧国家的北极战略中，也都十分突出发挥其在北极治理中的重要作用，其中北极理事会、北欧部长理事会和巴伦支合作是北欧国家在北极问题上开展合作、发挥影响力最重要的三个平台。在这三个平台中，北欧国家非常注重确立以北极为导向的项目，并基于北欧五国之间良好的双边关系在北极项目中开展广泛而深入的合作，通过联合的力量逐步确立起在相关领域的世界领先地位。此外，北欧国家的议员还通过北欧理事会和北极地区议员常设委员会扩大并进一步推动合作，以协调北欧国家在北极事务中的立场与分歧。①Government Offices of Sweden,“Sweden’s Strategy for the Arctic Region,” November 6,2020,https://www.government.se/4ab869/contentassets/c197945c0be646a482733275d8b702cd/swedens-strategy-for-the-arcticregion-2020.pdf,访问日期：2021年8月25日。在北欧国家协调合作的共同努力下，北欧五国在北极环境保护、科研探索、资源可持续利用和北极理事会作用维护等方面达成了一致意见。

在发挥共同作用的同时，北欧国家因其不同的国家身份，也在北极治理中追求发挥各自独特的影响。例如，作为欧盟成员国和欧元区国家的芬兰，希望成为促进欧盟参与北极合作的中间人。作为非北冰洋国家的瑞典，则希望通过参加现有的国际合作机构、参与北极相关制度的构建及协调北极岛屿、海洋、领土和经济争端，扩大其在北极问题上的话语权。丹麦希望通过发挥格陵兰岛的特殊作用，强化其在北极地区的军事存在，并重新定义丹麦在北极地区扮演的“国际事务参与者”的角色。②[芬兰]拉塞·海宁恩：《丹麦王国的北极政策与国家战略》，引自：[芬兰]拉塞·海宁恩、杨剑主编：《北极合作的北欧路径》，时事出版社2019年版，第145—146 页。冰岛以其特殊的自然条件，希望成为北极国家中可再生能源开发利用的引领者，利用北极地区气候变化带来的新机遇，促进国家经济和社会发展。挪威则希望借助其与俄罗斯接壤的便利条件，以及挪威与俄罗斯在巴伦支海域划界和渔业争端中达成协议的互动经验，成为未来北欧国家与俄罗斯开展合作的桥梁和纽带。

降水施工方案：开挖分两次进行，第一次开挖深度4 m，基坑开挖至箱涵碎石基础底面，在此基础面上挖排水沟将地下渗水引向下游进行抽排；第二次开挖深度2.73 m，开挖至坪上管线底高程。第二次开挖前先在基坑北面挖集水坑，深度距地表8 m，集水坑四周用块石和碎石护边，用水泵抽水，降低基坑地下水位。

二、北欧国家北极战略的核心内容

北欧国家的北极战略由2003年以来北欧五国政府出台的北极政策文件和相关报告组成。③注：自2003年挪威首次开始系统构建北极战略以来，北欧各国陆续出台了自己的北极战略，其中具 有 代 表 性 的 文 件 包括：Government Offices of Sweden,“Sweden’s Strategy for the Arctic Region,”November 6,2020;Norwegian Ministry of Foreign Affairs,“Norway’s Arctic Strategy-between Geopolitics and Social Development”,2017;Kingdom of Denmark Ministry of Foreign Affairs,“Denmark,Greenland and Faroe Islands:Kingdom of Denmark Strategy for Arctic 2011～2020,” August 2011;Prime Minister’s Office Publications,“Finland’s Strategy for the Arctic Region,” August 2010;Ministry for Foreign Affairs of Iceland,“A Parliamentary Resolution on Iceland’s Arctic Policy,” March 28,2011.因各自不同的身份和现实情况，北欧五国在涉及北极的某些问题上存在不同立场，但同样因其所具有的诸多共性，在一些重要问题尤其是涉及整体利益的方面，形成了较为统一的共识，相关共识也体现在北欧国家制定的北极战略中。

（一）建立一个强大而有效的北极理事会

北极理事会是北极问题领域最重要的多边区域合作平台，是北极区域合作的核心，其活动主要侧重于北极生态环境保护和可持续发展。作为北极八国中的五国，在每一轮任期中有八分之五的机会可以担任北极理事会轮值主席，并在其任内推动有利于北欧国家的北极政策和项目。因此，北欧国家都将建立一个强大而有效的北极理事会并将其视为北极战略的重要组成部分，希望增强北极理事会在北极事务决策中的分量，进而提高其解决实际问题的能力。为了实现这一目标，北欧五国在各自侧重的领域做了大量的工作。其中，瑞典注重在北极理事会中推动北极动植物保护、北极监测和评估以及北极海洋环境保护工作；芬兰重视在北极理事会框架内推动观察员制度的机制化；丹麦关注北极地区人民生活、国际极地年传承、资源综合管理和其他该国在北极地区各类活动的参与；冰岛注重在北极理事会框架下制定北极地区搜救行动协定及协调理事会内部分歧；挪威则注重联合其他国家共同推动北极理事会机构的改革和功能定位，提升北极理事会在国际上的影响力。

（二）确保北极地区安全与稳定

北极地区的安全与稳定事关北欧国家核心利益，尤其在北极开发受到世界普遍关注、众多国家纷纷以各种方式介入北极事务的背景下，北欧国家基于主权危机和部分非传统安全问题上的担忧，对维护北极地区和平、安全与稳定更加重视。在北欧国家的北极战略中，确保北极地区安全与稳定的方式主要有以下三种。第一，确立并维护北极地区的秩序，突出《国际海洋法》及北极相关机制在北极经济开发、航道建设和纠纷解决等方面的作用。第二，通过加强合作，借助外力增强能力或制衡威胁，以达到确保北极地区稳定和发展的目的。其中瑞典和芬兰重视同欧盟的合作，丹麦倾向于加强同北约和美国的合作，冰岛热衷于开展与非北极大国的合作，①郭培清、邹琪：《特朗普政府北极政策的调整》，载《国际论坛》，2019年第4 期，第32 页。挪威则强调在北极问题上与俄罗斯的协商与配合。第三，提升北欧国家自身在北极地区的能力，尤其是军事能力。在这方面，北欧五国虽然在军事合作的对象选择上有所区别，但其增强军事实力的意见基本一致。其主要方式包括联合军事演习，武器采购，参与多边军事论坛，加强军事研究和知识库建设等。

（三）保护北极生态环境及资源可持续开发

由于北极脆弱的生态系统和人类在北极活动的大幅度增加，北极地区的生态环境面临日益严峻的危机，这对位于北极及邻近地区的北欧国家来说，已经成为关乎国家核心利益的重要事项。因此，在北极开发中保护生态环境、走绿色可持续发展之路是北欧国家的普遍共识。北欧各国在开发中均强调要对接联合国提出的可持续发展目标，提出“以绿色重组实现蓝色增长”①Norwegian Ministry of Trade,Industry and Fisheries &Norwegian Ministry of Petroleum and Energy,“New Growth,Proud History:The Norwegian Government’s Ocean Strategy,” April 2017,https://www.regjeringen.no/en/id4/,访问日期：2022年1月19日。。各国坚定支持和捍卫《巴黎气候协定》《生物多样性公约》《拉姆萨尔公约》等相关国际协定，努力发挥北极理事会的作用，并通过科学研究和国际合作等方式，探寻缓解北极变暖和保护生物多样性的方法。其中，瑞典努力消除化学品和废物在北极地区的扩散，降低外来污染物对北极生物繁殖能力的破坏，推动在北极地区建立“无毒循环经济”；冰岛科学确定渔业资源捕捞量，发放准捕证、限定捕捞配额，并热衷于地热、水资源等可再生政能源的开发与利用；②钱靖、朱新光：《冰岛北极政策研究》，载《国际论坛》，2015年第3 期，第61—62 页。挪威重视发展海洋污染清洁技术，以求维护北极地区油气、渔业资源开发和生态环境保护之间的平衡；丹麦关注北极气候变化对格陵兰岛野生动植物及资源开发活动的影响，并在格陵兰岛与欧盟的纠纷中发挥积极作用；芬兰则通过强化北极环保条约的签署与落实、积极参与北极理事会小组工作，加强与北极原住民的联系，推进北极环保工作的开展。虽然强调北极生态环境保护的重要性，但北欧国家并不认为应该停止对北极自然资源的开发，北欧国家甚至希望利用自身联通欧、亚、北美三大洲的特殊地理位置，积极参与到北极新航线的开辟中来，成为未来海洋贸易的重要枢纽，实现北极经济的可持续发展。

（四）加强北极科学人文探索研究

尽管人类对北极地区的探索已经持续了上千年，但迄今为止，北极地区仍然存在大量的未知领域。由于地理上的临近性，北欧国家对加强北极地区的科学和人文探索研究高度重视，并将北极科研成果视为维护国家主权、安全和在北极事务中发挥国际影响力的关键基础。因此，北欧五国都希望成为在北极地区具有全年探险能力的世界领先的极地研究国家，并通过建立起来的一系列北极问题科研中心做出大量的工作。在北欧国家对北极的科学研究中，北极气候问题、生态环境保护问题和海洋治理问题等都是各国共同关注的核心问题。目前，北欧国家在海洋科技创新领域也已走在世界前列，特别是在海上可再生能源、绿色船舶技术、海洋可持续管理、海洋矿物提取、蓝色生物经济、二氧化碳捕集等方面处于领先地位。①郑英琴：《中国与北欧共建蓝色经济通道：基础、挑战与路径》，载《国际问题研究》，2019年第4 期，第38 页。除此之外，北欧五国还在其他一些领域各有侧重。例如，挪威侧重北极能源和矿产资源分布及开发技术、北极海疆监测体系的完善，以及对萨米人文化的传承和保护；丹麦则关注渔业和狩猎问题，矿产、油气开发与就业问题；芬兰在北极基础设施建设、北极运输和导航领域具备领先优势，并重视北极地区基础教育的发展；瑞典注重北极地区环境监测，鼓励研究人员与北极原住民进行知识交流，使原住民掌握的传统知识和科研人员获得的研究成果在未来北极治理中共同发挥作用；冰岛则更加注重北极航道问题、极地法律研究和北极知识普及与合作交流问题。

（五）强化与域外国际行为体在北极问题上的合作

北欧国家受自身综合国力影响，单靠自身的力量难以撼动其他北极大国在北极事务中的主导作用。因此，北欧国家对域外国际行为体（主要是国家和国际组织）参与北极事务持较为开放的态度，并积极推动北极议题的全球化和国际化，希望借助中国、韩国、日本等域外国家或欧盟这样的国际组织对另外三个北极大国（俄罗斯、美国和加拿大）形成战略制衡。因此，几乎所有北欧国家的北极战略文件中都专门强调了对加强国际合作的重视。然而，北欧各国也强调了在国际合作中对国际法和相关国际机制的重视。北欧国家更倾向于在某些国际组织的多边框架内同域外国际行为体展开合作，尽可能放大其在北极事务中的话语权和影响力。除此之外，北欧国家还希望借助域外国际行为体的资金、技术和市场，促进北极绿色开发和本国经济的可持续增长，并将域外国家纳入北极治理体系之中，与北欧国家共同承担北极治理的成本。①赵宁宁：《中国与北欧国家北极合作的动因、特点及深化路径》，载《边界与海洋研究》，2017年第2 期，第109 页。在北欧五国与域外国际行为体的合作中，对努力促进欧盟对北极可持续发展的参与和支持已基本达成共识。除此之外，冰岛重视与中国的合作，两国在近10年间已经在海洋环境保护与监测、极地气候变化、海洋法律规范、新航线开发等方面建立起了广泛的联合研究；挪威更加注重与俄罗斯的合作，将对俄关系视为其北极战略的重要基石，希望将俄罗斯纳入挪威北极开发及多边安全体系框架之中；丹麦重视与美国和北约在军事领域展开合作，维护格陵兰岛的防卫安全，并增强其在北极地区的海、空军力量；瑞典的合作对象较为广泛，除中、美、俄三个大国外，瑞典还与加拿大就极地科技创新、北极原住民和气候环境等问题进行合作研究，并与德国在维护多边主义和北极秩序方面展开合作；芬兰没有明显偏重的域外合作国际行为体，但作为欧盟成员国和北欧国家中唯一的欧元区国家，芬兰对发挥欧盟在北极的作用持积极态度，并且认为，欧盟丰富的资源和能力能够帮助北极国家更好地建设北极经济与政治。②孙凯、吴昊：《芬兰北极政策的战略规划与未来走向》，载《国际论坛》，2017年第4 期，第21 页。

三、北欧国家北极战略的影响

尽管在某些具体的领域里，北欧各国各有侧重且存在区别，但受地理区位接近、文化趋同和政治互动紧密等因素影响，北欧五国的北极开发战略在很多方面存在共性，这种共性在北极事务中的具体体现是形成了一种带有鲜明“北欧风格”的地缘合力，进而对北极事务的多个领域产生一系列的影响。

（一）推动北极事务国际化

北欧国家对北极安全的诉求是推动北极事务国际化的根本性原因。近年来，随着环境气候和生态安全问题日益严峻，以及其他北极大国在北极活动的深度和广度不断增加，北极事务中的主权和安全问题也日益突出，北欧国家虽然普遍将北极问题当作事关核心国家利益的关键性问题来对待，但因其自身实力相对有限，需要来自域外的其他力量来帮助北欧国家分担经济成本、丰富科研实力并承担起战略制衡的作用。因此，北欧国家在各自的北极战略中都十分注重强调国际合作的重要性。这为许多对北极有兴趣的域外国家和国际组织参与北极事务打开了大门。由于北欧国家不同的国情和特点，北欧各国都根据自身的实际需要来选择合作对象，这使得北欧五国各自选择开展合作的国家和国际组织各不相同，这实际上为域外国际行为体参与北极事务提供了更多“进入”的契机和通道，在北欧国家的共同推动下，北极事务国际化已经成为不可逆转的趋势。随着俄罗斯为开发北极航道进一步打开合作大门，北极事务国际化的趋势进一步被强化。目前，北极事务国际化包括四个方面的内容，分别是：政治参与的国际化、经济开发的国际化，科研合作的国际化和责任共担的国际化。这种国际化的趋势是一把双刃剑，既能在维护北欧国家安全，推进北极可持续发展和生态环境保护方面发挥积极作用，同时给北极事务增添了大量的不确定性。因此，北极国家中存在一股“反国际化”的声音，以《伊卢利萨特宣言》的签署为标志，反对构建一个北极治理的国际性体系或机制。①Jeffrey Mazo,“Who Owns the North Pole?” Survival-Global Politics and Strategy,Vol.56,No.1,February-March 2014,pp.61-70.

（二）加快北极地区秩序构建

（三）提升北极经济开发的可持续性

鉴于北欧国家对北极生态环境保护的高度重视，北欧各国也高度重视北极经济发展的可持续性，并且这种可持续性的经济体现在多个层面上。第一，确保北极自然资源的可持续开发。为此，北欧国家在北极海域设置保护区，防止对渔业资源的过度捕捞；采用更为先进的冶炼技术对矿石进行二次利用。第二，确保北极地区运输和基础设施的可持续性。由于北极地区距离遥远，对人员和货物运输系统提出了更高的要求，而运输量的逐渐增加也提高了北极地区对基础设施可持续性的需求。为此，北欧国家积极支持北极航道开发、港口建设和欧洲运输网络向北欧地区的延伸。第三，确保北极科学技术和创新能力的可持续性。北欧国家对北极科学研究极为重视，始终谋求在北极知识领域占据世界领先地位。在北欧国家看来，尖端技术的发展以及更多地获取北极海洋、空间、气候等方面的数据，能够为可持续利用自然资源和增加创造价值提供新的机会。①Norwegian Ministry of Foreign Affairs,“Norwegian Perspectives on the European Union’s Arctic Policy,”Novermber 11,2020,https://www.regjeringen.no/contentassets/548b78131be84d2a9ecc4ef399401719/201110-euarctic-policy-norwegian-perspectives.pdf，访问日期：2021年8月29日。第四，确保北极可持续的贸易和投资。为此，北欧国家在北极战略中均强调加强与其他国家的经济合作，开放更多的领域，逐步消除技术和贸易壁垒，扩大边境贸易，建立起公正、公平、自由、可持续的贸易框架。第五，确保可持续的消费活动。北欧国家力推文化产业和旅游业的发展，通过文化交流和旅游业带动北极地区可持续的消费，为当地居民（尤其是原住民）创造更多的就业机会。

（四）促进北极地区社会民生发展

作为世界上福利国家的代表，北欧各国的北极战略在规划国际合作、安全维护、科学研究、环境保护和经济发展的同时，也将促进北极地区社会民生发展列为重要的努力方向。为此，北欧各国在以下三个方面进行了努力。第一，保护北极原住民的合法权益。北欧地区居住的北极原住民主要是分布在挪威、芬兰和瑞典的萨米人，以及格陵兰的因纽特人。①[美]狄波拉·鲁滨逊：《北欧的萨米人》，张艺贝译，中国水利水电出版社2005年版，第4 页。随着人类对北极地区的开发程度加深，北极的生态环境、经济状况都在发生着变化，并对北极原住民的切身利益构成了威胁。因此，北欧国家在推动北极可持续开发的同时，着重保护北极原住民参与北极事务的权利，力图确保原住民赖以为生的捕鱼、狩猎、驯鹿饲养等生计得以传承，避免原住民的传统文化和信仰受到外来文化的冲击。②邹磊磊、付玉：《北极原住民的利益诉求——气候变化下北极原住民的应对与抗争》，载《世界民族》，2017年第4 期，第106 页。第二，加强北极地区基础设施建设。北极地区地广人稀，居民生活十分不便，因此，北欧国家强调要加强北极地区的基础设施建设，在不影响原住民传统生活方式的前提下，尽可能地改善他们的医疗、教育、交通和通信条件，使北极地区居民的生活变得更加舒适、便利。第三，注重北极地区的两性平等和青年发展。鉴于越来越多的妇女和青年人离开北方家乡，到南部城市寻找发展机会，北欧国家开始重视北极地区的两性平等和青年发展。北欧国家中以瑞典为代表，开始给予北极地区（尤其是原住民）妇女和男子平等参与社区活动、政治决策进程和经济活动的机会，并计划将两性平等的政策观点应用在北极理事会和巴伦支欧洲—北极理事会等多边外交平台中。③Government Offices of Sweden,Sweden’s Strategy for the Arctic Region,November 6,2020,pp.53-57.此外，北欧国家还在教育、就业、健康、住房、安全、文化、休闲等方面给予北极地区青年人更多便利条件，使青年人能拥有更好的生活条件和对社会发展更大的影响力，最终推动妇女和青年群体向北方回流。

四、北欧国家北极战略面临的挑战

随着域外国际行为体参与北极事务的深度和广度逐渐增加，北极地区的地缘政治环境日益复杂。加之气候、环境、疫情等因素的影响，北欧国家在处理北极问题时面临的处境也日趋严峻。虽因地理位置的临近性和文化上的趋同性，北欧国家在北极战略的许多方面存在高度共识，但作为主权国家，北欧各国受到北极地区地缘政治影响的程度不同，利益偏好也存在差异，这导致北欧国家在北极事务上的立场具有不确定性，从而给北欧国家的北极开发战略带来一定的挑战。

（一）国家实力难以主导北极秩序构建

在北欧各国的北极战略中，对北极地区秩序的构建是其核心目标之一。北欧国家希望在北极打造出“以国际法为准则，以多边协商为平台，与各北极利益相关的国际行为体共同合作，推动北极地区可持续发展”的良好秩序。这一秩序的构想虽然美好，但关键的问题在于由谁来主导。北极的情况与南极不同，政治、军事和经济力量在北极的话语权中占据较大分量。北欧五国作为中小国家，各国的综合实力与美国、俄罗斯、加拿大等北极大国相比差距较大，而北欧国家的内部组织（如北欧理事会和北欧部长理事会等）又属于区域合作性质的松散组织，加之北欧国家在北约、欧盟、欧洲自由贸易区和北冰洋沿岸国之中的不同身份，使得北欧国家难以在高级政治层面形成紧密的地缘合力。因此，北欧国家在北极事务中不得不借助域外国际行为体的力量，这使得域外国际行为体的声音越来越被关注。同时，域外国际行为体之间在北极问题上也存在矛盾。例如，欧盟虽然在对华合作问题上持积极态度，但对于中国与北欧国家建立次区域合作机制持反对立场，认为这将威胁到欧盟的一体化发展，使欧盟被“分而治之”。①郑英琴：《中国与北欧共建蓝色经济通道：基础、挑战与路径》，载《国际问题研究》，2019年第4 期，第45 页。美国与加拿大也因波弗特海划界和西北航道法律地位争端而存在矛盾。因此，目前的情况是：参与北极事务的各国均制定各自的北极战略，对北极秩序构建的方向和模式域内和域外各国均有自己的考量，难以形成一股主导性的力量。这使得北欧国家在北极秩序构建上只能借助北极理事会等多边合作平台，依靠其北极身份、科研领域的优势地位和对外的文化交流来影响其他国家对北欧北极理念和政策的认同，却无法依靠自身力量完全承担起主导北极秩序构建的重任。

（二）缺乏统一的北极战略

北欧国家具有“多元一体，求同存异”的基本特征。①[芬兰]拉塞·海宁恩：《“北欧人”、北欧地区与北欧合作路径》，引自：[芬兰]拉塞·海宁恩、杨剑主编：《北极合作的北欧路径》，时事出版社2019年版，第19 页。一方面，北欧五国（包括三个自治区）因地理和文化上的相近性，具有共同的“北欧身份”，在国际体系内可以被视为一个政治实体；另一方面，作为主权国家，北欧各国有着各自的定位和目标，在北极的利益诉求并不完全一致，这也使得北欧各国各自制定了适合本国的北极战略，虽然在某些问题上达成了共识，却依然没有产生一个北欧统一的北极战略。在军事安全、经济开发、环境保护、社会民生建设和国际合作等许多领域，北欧五国都存在矛盾和分歧（见表1），甚至在北欧国家各自制定的北极战略中，也存在内部矛盾。例如，芬兰的北极战略一方面强调人类活动增加使环境遭受污染的可能性加大，另一方面又提出各类陆上、海上经济活动的增加（特别是挪威和俄罗斯的活动）符合芬兰的利益。②Prime Minister’s Office of Finland,Finland’s Strategy for the Arctic Region,Prime Minister’s Office Publication,August 2010,p.18.正是由于北欧国家缺乏统一的北极战略，甚至有些国家单独制定的北极战略也存在内部矛盾，使得北欧国家在北极事务的许多领域中发力分散，无法形成合力，话语权和影响力被削弱，不得不寻求其他北极国家或域外国家的支持，推动北极事务朝复杂化和国际化方向发展，从而加大了北欧国家北极战略目标实现的难度，给北欧国家北极战略的实施和有效落实带来了一定的挑战。

表1 北欧国家在北极政策中存在的主要分歧③[芬兰]拉塞·海宁恩、杨剑主编：《北极合作的北欧路径》，时事出版社2019年版，第170—177 页。

（续表）

（三）与俄罗斯和部分域外国家开发理念存在矛盾

北欧国家将北极开发视为一项综合性的、长期的工作，开发最重要的目的是维持北极生态环境、社会民生、科技文化、国际合作、商业贸易等领域发展的可持续性，本质是建立一种“以国际法和国际机制为基础，以联合保护为手段，以创造更好生活为目标”的北极新秩序。因此，对经济利益的追求虽然十分必要，但并不是北欧国家北极开发的核心。相比之下，俄罗斯、美国、加拿大三个北极大国的开发理念与北欧国家都存在区别，其中差异最大的是东部邻国俄罗斯。近年来，俄罗斯受西方制裁影响，对拉动国家经济增长的需求日益迫切，而北极恰恰赋予了俄罗斯巨大的机遇。北极地区资源丰富，仅天然气一项就预计蕴藏770—2990 万亿立方英尺的潜在常规天然气和390 亿桶液态天然气，其中大部分在俄罗斯境内。①M.K.Verma,L.P.White,D.L.Gautier,“Engineering and Economics of the USGS Circum-Arctic Oil and Gas Resource Appraisal (CARA) Project,” Open-File Report,2008,https://pubs.usgs.gov/of/2008/1193/downloads/OF08-1193_508.pdf.访问日期：2021年9月1日。此外，俄罗斯对开发北极航道，并将其打造成连通欧亚的新走廊也十分重视。根据现行文件精神，俄罗斯北极战略的目标可概括为：获取北极地区丰富的自然资源，掌控北极潜在的具有战略意义的航道，利用北极的军事价值，谋求纵深战略。②N.Hong,“Arctic Energy:Pathway to Conflict or Cooperation in the High North?” May 31,2011,http://www.ensec.org/index.php?option=com_content&id=310:arctic-energy-pathway-to-conflict-or-cooperation-inthe-high-north&Itemid=375;Katarzyna Zysk,“Russia’s Arctic Strategy:Ambitions and Constraints,” Joint Force Quarterly,Vol.57,No.2,2010,pp.104-115,访问日期：2021年9月2日。对俄罗斯来说，要想实现在北极的战略目标，最大的依靠是其在北极的军事能力。因此，俄罗斯的北极开发理念与北欧国家截然不同，是推动“以军事实力为基础，以抢先占有为手段，以‘强经济、弱安全’合作为模式”的北极资源有效开发利用。此外，部分域外国家（如日本、韩国等）的北极开发理念也与北欧不符。虽然日本参与北极事务有部分原因是北极气候变暖给日本带来的挑战，但对日本来说，最现实的北极利益是经济利益与航运利益。①肖洋：《日本的北极外交战略：参与困境与破解路径》，载《国际论坛》，2015年第4 期，第72 页。而韩国的北极开发诉求除了经济利益，还包括了借助与俄罗斯合作的方式来“解冻”朝韩关系。②郭锐、孙天宇：《韩国“新北方政策”下的北极战略：进程与限度》，载《国际关系研究》，2020年第3 期，第137 页。由于在开发理念上存在较大差别，北欧国家和俄罗斯将会逐渐形成不同的北极开发路径，而日、韩的北极开发理念与俄罗斯接近程度更高，这加大了北欧国家推动其北极战略实施及战略目标达成的难度。

（四）新冠肺炎疫情对北极开发的冲击

自2019年12月以来，新冠肺炎疫情席卷全球，对世界各个地区造成了巨大冲击，北欧国家也未能幸免。与欧洲其他地区相比，北欧虽然在疫情防控方面做得较好，疫情感染人数长期控制在较低水平，但2020年10月之后，北欧各国感染人数迅速增加。③北欧国家疫情变化的相关情况可参见：World Health Organization,“WHO Coronavirus Disease(COVID-19) Dashboard,” https://covid19.who.int/，访问时间：2021年9月5日。这不仅给北欧各国的经济和社会带来负面影响，也对北极地区的开发造成了严重冲击。这种冲击主要体现在以下三个方面。第一，新冠肺炎疫情减缓了北极开发进程。新冠肺炎疫情暴发后，随着交通的限行甚至中断，往来北极地区的人数迅速下降，北极地区的经济投资、商业贸易、文化交流和旅游业都受到巨大影响，各国集中精力应对疫情，对北极的开发不得不放缓。第二，新冠肺炎疫情增大了北极科考难度。受新冠肺炎疫情影响，航班大量停飞，使得北极科考船上的人员难以交换，部分科考人员感染病毒，迫使科考船不得不在以救治为重的前提下改变行程，这不仅使科考工作面临中断的危险，也可能导致错过北极某些领域数据观测和收集的关键阶段。④Giuliana Viglione,“Coronavirus Crisis Hits Ice-locked Arctic Research Expedition,” Nature,March 11,2020,https://www.nature.com/articles/d41586-020-00724-y，访问日期：2021年2月6日；程唯珈：《新冠疫情迫使北极科考船改变行程》，载《中国科学报》，2020年4月27日第2 版。为了应对疫情，北极科考团队不得不投入大量人力物力用于疫情防控上，在疫情影响下继续开展北极的科研工作，这将给北极科考带来更大的难度。第三，新冠肺炎疫情威胁北极原住民安全。北极地广人稀，虽然各国能够在一定程度上限制疫情的蔓延，但由于北极原住民居住地较为偏远，交通不便，且缺乏完备的医疗条件，所以原住民接受病毒检测和获得及时治疗的难度较大。从这一角度来说，新冠肺炎疫情对北极原住民的威胁要大于其对普通城市居民的威胁。若疫情在原住民群体中大规模暴发，北极开发将会遭受严重的影响。

五、结语

北欧国家北极战略的核心是通过国际合作的方式建立一个有秩序的、可持续的、能带来幸福生活的更好的北极。这与中国的北极政策在许多方面是相通的，中国与北欧国家在北极事务领域具备广阔的合作空间和巨大的合作潜力。一方面，中国意识到北欧国家作为一个整体，在北极秩序构建和生态环境保护方面有着较大共识。中国在与北欧国家合作中支持并遵守《联合国海洋法公约》《生物多样性公约》《极地水域航行规则》《北极海空搜救协定》和《加强北极国际科学合作协定》等具有国际法性质的重要多边协议文件，支持北欧国家在北极理事会、巴伦支欧洲—北极理事会和联合国等多边平台中发挥作用，加强与北欧国家在政治、经贸、科研、航道建设、人文交流和应对疫情等领域的合作，携手打造“绿色北极”，并推动欧盟在中国与北欧国家的合作中保持支持态度。另一方面，中国也认识到，作为主权国家的北欧五国因身份和利益诉求不同，在北极战略的某些领域中存在分歧，特别是与俄罗斯和部分域外国家在北极开发理念上差别较大。中国必须认清这些差别，尊重各国的发展需要，减少彼此的分歧矛盾，以便在未来与北欧国家的合作中，甚至在推进共建“冰上丝绸之路”中，做到有针对性的与各国进行对接，提高合作效率，降低合作风险，使中国与北欧国家，以及与俄罗斯等国在北极的合作能够实现协商共建、互利共赢，携手打造“北极命运共同体”。