翟保林 马思佳 罗涵今

摘要：近年来菲律宾国内恐怖主义活动猖獗，政府反恐成效不佳。为了应对严峻的反恐怖主义形势，杜特尔特政府于2020年7月颁布了更加严格的《2020年反恐法》，但在国内引发争议，焦点集中在扩大恐怖主义的定罪范围以及延长无证拘留期限等方面，民众担心政府利用该法律滥用职权。造成争议的原因不能仅归于该法律的制定问题，还包括近年来菲政府过激的反恐行动以及激进的禁毒方式造成民众对政府的信任度下降这一主要原因。

关键词：恐怖主义;反恐法;争议

中图分类号：D93/97文献标识码：A文章编号：2095-6916（2022）05-0071-04

菲律宾长期面临恐怖主义威胁，但菲政府的反恐措施却一直缺乏有效的法律指导与约束。随着国内恐怖主义形势日益严峻，2020年7月，杜特尔特政府颁布了更加严格的新《反恐法》，但此举却广泛地引起了各社会阶层的争议，本文现就此作一分析。

一、高企的恐怖主义指数与成效不佳的反恐措施

（一）菲律宾当前严峻的反恐怖形势

菲律宾国内的恐怖主义活动是在二十世纪八十年代末世界范围内宗教恐怖主义兴起的外部影响下，菲南部穆斯林分离主义分化的产物。进入二十一世纪以来，菲律宾恐怖组织开始从事绑架勒索、走私等普通犯罪活动，并加强了与国际恐怖组织的联系以获得援助。

自2014年以来，菲律宾的局势恶化，多个恐怖组织宣布效忠臭名昭著的“伊斯兰国”，在菲国内发动恐怖袭击。随着俄罗斯、叙利亚、伊拉克等国打击力度加大，在中东地区猖獗一时的“伊斯兰国”于2017年被击溃，大量恐怖分子开始“回潮”，返回自己的家乡。在东南亚国家中，菲律宾受冲击最为严重， 以致于爆发了“马拉维围困战”这类在东南亚地区罕见的恐怖袭击事件。澳大利亚经济和平研究所给出的恐怖主义指数显示，2014至2020年，菲律宾国内恐怖主义指数一直在世界范围内处于前10名左右，绝大部分年份位于东南亚地区首位（见表1）。此外，近期菲律宾恐怖主义的袭击方式从过去的杀戮、绑架和武装袭击，转变到近来的自杀式爆炸事件，2018年7月至2019年11月，菲律宾发生了6起自杀式爆炸事件，有证据显示原本还会有更多的爆炸事件发生，但都被挫败了。

（二）政府反恐成效不佳

菲律宾南部地区岛屿密布，海上边境治理漏洞百出，长期盘踞在苏禄岛和巴西兰岛的恐怖分子可以通过苏禄海加强与外界的联系。马来西亚、文莱和印尼都拥有大量穆斯林人口，他们位于菲律宾的西南部，“后门”流动机会相当大。为此菲律宾与印尼、马来西亚等国进行反恐情报分享并签订了相关协议。但随着协议的增多，菲当局的压力加大，因为这迫使其必须加强反恐策略和有关恐怖活动、行踪及计划的情报收集与分享能力。但与印、马两国相比，菲律宾是唯一一个没有适当法律处理恐怖主义活动的国家。

此外，在菲律宾反恐行动中，法外处决司空见惯，政府不能较好地处理反恐行动中的结构性问题，过多地关注和依赖军队在反恐中的作用，忽略了对公民自由权利的维护，对军事活动缺乏制约和平衡机制。据统计，阿罗约执政时期至少有830人被法外的方式杀害，其中包括365名左倾的政治和社会活动家，都是由旨在制止恐怖主义活动的棉兰老地区军事指挥司令部执行的。面对日益猖獗的恐怖主义威胁以及“不规范”的反恐行动，2007年3月菲律宾出台了第一部反恐法《人类安全法案》（Human Security Act），为打击恐怖活动提供法律依据。

但近年来该法律已显得力不从心，2007年菲律宾国内的恐怖主义系数仅有5.94，但今年为7.099（图1），这意味着菲国内恐怖主义现实已发生巨大改变。且该法案为防止“恶意起诉”而规定的严厉处罚措施，在一定程度上阻碍了执法部门对该法律的使用。因此该法案并未得到充分利用，自颁布以来只使用过两次，常被执行机构批评为无效。

二、需要却“过度”的《反恐法》的出台

一部强有力且适用的《反恐法》成为必须，2020年杜特尔特政府重新制定了反恐法，使其更趋向严苛。

（一）法律出台的过程

2020年2月26日，菲律宾参议院通过了第1083号法案，旨在为执法人员提供更强有力的法律措施以打击国内恐怖主义。随后法案条款被众议院安全委员会和国防委员会通过，成为众议院第6875号法案，即《2020年反恐法案》。2020年6月1日，杜特尔特总统确认这项新反恐法案具有紧迫性，因此在两天之后，众议院就通过了该法案。

可见此次立法是行政权主导立法的体现，杜特尔特总统把该法案认定为具有“紧迫性”且有重要的意义，根据菲宪法，这避免了法案通过前三天分发最终版本的要求，大大加速了立法进程，而通常情况下法案要在参众两院通过需要数月时间。

（二）法律的突出内容

一是扩大了恐怖主义犯罪的认定范围。2007年《人类安全法》列出12项犯罪意图，若这些意图被认定是在民众中制造恐慌，以迫使政府作出非法要求，则可以算作恐怖主义犯罪。《2020年反恐法》明确了6项犯罪，但描述变得模糊，包括：意图造成人死亡或严重身体伤害的行为;意图对政府或公共设施、公共场所造成广泛破坏的行为;意图对关键基础设施造成广泛干扰、破坏的行為;发展、制造、取得、供应或使用旨在造成不成比例损害的武器的行为;释放危险物质或引起火灾、洪水、爆炸的行为。只要上述行为的目的涉及“恐吓公众”“制造或传播恐惧的氛围”“以恐吓方式影响政府或国际组织以及严重破坏国家政治、经济、社会基本结构造成社会紧急状态或者严重危害公共安全”，依据新法案都会被认定为恐怖主义。

二是采取了更严厉的惩治措施。相较于《人类安全法》，《2020年反恐法》对恐怖分子的处罚规定更加严格。该法案规定，参与策划和培训恐怖主义活动的人将面临终身监禁，并且不得假释;提议实施或加入恐怖行动的人将被判处12年监禁。该法案新增了针对威胁实施恐怖行为的人的惩罚，涉及人员将被处以12年监禁。

三是扩大了拘留权和调查权。与《人类安全法》一样，《2020年反恐法》允许在没有逮捕令的情况下拘留恐怖嫌疑人，且拘留的最长期限延长到14天。如果证实继续拘留此人对于保护与恐怖主义相关的证据是有必要的，或继续拘留是防止另外一个恐怖组织或恐怖袭击的必要手段，可再次延长最多10天的拘留期。由于现代恐怖主义涉及网上招募和策划，新法案允许安全部队在没有法律许可的情况下窃听长达90天。除增加无司法逮捕令的逮捕和拘留天数外，该法案还规定如果怀疑被证实是假的，执法机构不承担任何责任。

三、《2020年反恐法》引起的争议

菲律宾《2020年反恐法》的调整完全是“回应国内恐怖主义形式”的结果，有助于提高政府的反恐成效。但这项法案在正式出台之后反对意见不断，涉及菲国内广泛的社会阶层。

（一）争议的来源

在杜特尔特签署该法案后，1000多名菲律宾人在马尼拉举行了示威游行，马尼拉菲律宾大学有1000多名反对者进行了抗议活动，之后这所大学成为反对声音的聚集地，包括前副总统比奈和左翼主要领导人内里·科尔梅纳雷斯都提交了反对请愿书，他们领导的律师组织也向抗议活动增派了律师。菲律宾数家媒体和记者表示拒绝接受《2020年反恐法》，认为该法案包含许多践踏新闻自由在内的基本条款。此外，包括菲律宾房屋开发与管理协会、马卡蒂商业俱乐部在内的多家商业集团也一致以强烈措辞反对该反恐法案。

（二）争议的表现

目前争议主要集中在三个方面，首先，反对者认为新反恐法对于恐怖主义的定罪过于模糊，这可能导致对任何反对政府者都被贴上“恐怖主义”的标签。该法案用十分模糊的语言描述了可能被认定为恐怖主义行为的六种可能，加之对恐怖主义的判罚更为严苛，因此激起了对可能造成政府权力滥用的担忧。菲律宾前大法官就对这部法律定罪过于模糊进行了批评，认为这必然会使人们怀疑他的用意。菲律宾全国律师联合会请求最高法院推翻该法律，理由是它定罪过于宽泛，并且认为“意图”在定罪中角色过重。

其次，反对者反对新增的第九条对“煽动恐怖主义行为”的惩罚。法案规定未直接参与从事恐怖主义活动的人，以任何形式（演讲、作品等方式）煽动他人从事恐怖主义活动，且煽动是在有合理可能性成功煽动恐怖主义的情况下进行的，即为煽动恐怖主义活动，将被判处12年有期徒刑。尽管有关补充说明中明确表示，激进主义不是恐怖主义，只要没有对公共安全造成严重威胁，抗议、异议和罢工不会受到惩罚。但反对者对此仍然提出异议，他们认为是否已经构成严重威胁的最终判定权仍然取决于政府。

最后，该法案对菲执法部门“无证拘留”期限的延长。现代法治国家往往在逮捕上采用令状主义原则，逮捕羁押犯罪嫌疑人的权力属于法官而不是执法机关。除非是面对在现行法定条件下犯了重罪的罪犯，如果情况紧急，法官来不及签发令状，执法者可以根据自己的判断作出是否逮捕的决定，然后及时申请令状，这就是无证逮捕。作为“反恐刑事强制措施”的一种，它的实施需要与人权保护相辅相成，人权保障为反恐刑事强制措施的运行划定了边界，防止权力对基本权利造成严重侵犯，具有规范反恐刑事强制措施的功能。

但从目前菲国内舆论情况看，人们对新法案持悲观态度，担心“反恐刑事强制措施”必然导致滥用权力，使被错误视为恐怖分子的穆斯林受到更大伤害。来自棉兰老岛南部地区的大部分议员都表示担忧，认为这会加重对穆斯林社区的歧视，他们曾处理过很多穆斯林被错误逮捕、拘留的案件，若不能对无证拘留进行良好的法律管控，反恐效果会大打折扣。不难看出，“扩大恐怖主义的定罪范围”以及“延长的无证拘留期限”产生了争议，反对者担心政府会借此加剧在反恐中对人权的漠视，利用漏洞，滥用权力。

四、争议原因解析

菲律宾的反恐立法的确削弱了对正当程序的保护，但这与他国的做法并没有很大差异，且该法案在每一项“有可能触犯人权”的条款之后都配有相对应的解释与说明，能够看到法案制定者考虑到了行政和司法机构要高度重视人权，实行强有力的问责制。因此该法案产生争议的原因不仅在反恐法本身，还在于目前杜特尔特政府在菲国内面临的“信任赤字”。

2020年6月，菲反恐分析人士主持的闭门圆桌会议提出了对该反恐法的两点警告：第一，菲律宾目前反恐行动已造成国家机构的信誉损害。第二，在当前新冠肺炎肆虐及政府在打击毒品中暴露人权问题的情况下，引发了部分人对国家可能滥用权力对付合法反对派的担忧，因此反恐法的改革可能不合时宜。

杜特尔特总统是菲“强人政治”的典型代表，依靠其在担任达沃市市长时期对社会秩序的“铁血”治理而闻名，他竞选的成功很大程度上是凭借对于菲律宾“民粹主义”的引导，其中“通过任何手段来恢复菲律宾的和平与秩序”是为“引导”而设的主要目标之一。因此杜特尔特上台后开始把治理达沃市的经验推广到全国，这也造成了一定的负面影响。菲政府在执法过程中侵犯人权的案例屡见不鲜，人权委员会将菲律宾政府描述为以牺牲人权、正当程序等为代价获得公共秩序和国家安全的国家，尤其是在反恐与缉毒方面。比如收复马拉维时，菲军方采取空中轰炸的方式对城市造成巨大破坏，虽然最终政府将马拉维从恐怖分子手中解放出来，但许多人因此流离失所，这在某种程度上引起了当地人的不满。

杜特尔特高强度“缉毒战争”也在某种程度上造就了菲律宾部分民众对政府“漠视人权”的担忧。毒品犯罪、腐败与贫困被称为破坏菲律宾社会秩序稳定的三大顽疾，杜特爾特把毒品问题作为政府工作的切入点，希望能够顺着毒品问题揪出腐败，通过减少吸毒人数来减轻贫困人口负担。禁毒运动获得了巨大的成功，但也表现出急功近利的色彩，出现了大量的法外处决现象，2016年杜特尔特上台第一年，菲律宾法外处决的人数就达到了前一年的10倍（详见表2），这使主张在法律框架内禁毒的反对党和人权组织对激进的禁毒方式极为不满。

所以当政府再次出台较为严厉的反恐法时，自然会引起菲国内民主人士、反对派以及部分民众等的不安。菲律宾总统发言人阿贝拉在谈及“缉毒战争”时曾对外称“这场战争有可能会导致一定的‘副作用’”，而这些副作用最终也引起了部分社会阶层对杜特尔特政府信任的下降，导致《2020年反恐法》面临被动局面。

五、结语

目前菲国内恐怖主义形势严峻，带有“行政权主导”立法色彩的《2020年反恐法》在一定程度上本会加强国家保护社会的能力。但却遭到了质疑与争论，争议主要源于菲民众对政府滥用权力、漠视人权的担忧，其根源是近年来菲政府在“反恐行动”以及“缉毒战争”中的过激行为在人们心中引起的不安。

菲律宾恐怖主义的产生是菲南部穆斯林在历史上被“边缘化”的结果，若不能在反恐行动中依据法律规范以及杜绝滥用职权，会加深菲律宾南部那些“潜在支持伊斯兰国者”对菲政府的不信任，极有可能形成菲国内恐怖主义“久打不灭”的局面。因此菲律宾只有提高执法队伍的专业性，同时瞄准恐怖主义的根源，着眼于把打击恐怖主义和加强地方经济发展等战略相协同起来，才能使新反恐法在国内获得更多信任、发挥更大效力。

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作者簡介：翟保林（1996—），男，汉族，山东济南人，单位为广西民族大学东盟学院，研究方向为东南亚恐怖主义。

马思佳（1997—），女，汉族，河南驻马店人，单位为广西民族大学东盟学院，研究方向为国际关系。

罗涵今（1994—），女，汉族，广西南宁人，单位为广西民族大学东盟学院，研究方向为越南。

（责任编辑：王宝林）