秦 涛 吴静黎 梁振英

一、引 言

随着中国农业规模化和产业化经营迅速发展，农业生产经营方式出现分化，农户的金融需求也呈现多层次、多样化发展趋势。为盘活农村土地资本，增加农村资金供给，2008年中国人民银行和银监会发布了《关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见》，选取中部六省和东北三省有条件的市、县进行试点，由此开始了农村土地经营权抵押贷款的实践探索。2017 年中央一号文件提出要大力推动土地经营权抵押贷款制度的实施。2018 年通过的《关于修改〈中华人民共和国农村土地承包法〉的决定》明确提出，在不改变农村土地所有权的基础上，将土地承包经营权细分为承包权和经营权，承包地的土地经营权可以向金融机构融资担保。2019年的中央一号文件强调要深化农村土地制度改革，健全土地流转规范管理制度，允许承包土地的经营权担保融资。2020年的中央一号文件再次指出，土地经营权可依法合规抵押融资，激活农村土地的金融属性。当前我国已有30个省(直辖市、自治区)进行了农村土地经营权抵押贷款的试点。以上文件内容充分表明，我国将借助土地产权的“三权”分置逐步推进土地制度和农村金融的联动改革，以有效抵押物和农户信用建设为支点撬动农村金融市场，从而为缓解农业发展资金的短缺探索突破口。

从本质上看，土地经营权抵押贷款是指在所有权、承包权和经营权“三权分离”的基础上，赋予土地经营权以抵押属性，土地所有者以此为抵押物向金融机构申请贷款以激活土地财产属性的活动。……