宋元盛 张静

摘   要：社会救助制度作为关系国计民生的一项基础性制度安排，在疫情防控中采取了具有制度建设意义的临时性措施，为人民生命安全与社会稳定提供了重要保障，产生了广泛的社会效应。同时，社会救助制度在疫情防控常态化下面临着救助对象增多、应急管理机制不健全、服务机制不到位、救助资金可持续性低等挑战，需要填补社会救助制度短板，引导社会力量共同参与，建立社会救助制度在面对重大公共卫生事件时的应急机制，更好发挥兜底保障的作用。

关键词：社会救助机制;疫情防控常态化;应急机制

中图分类号：R181.8         文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2022）05-0063-04

一、问题的提出

党的十八大以来，我国已织就当今世界最大的社会保障网。面对新冠肺炎疫情这一重大突发公共卫生事件，要让这张保障网的作用发挥得充分，就要以疫情防治为契机，完善我国社会救助机制，更好发挥社会救助机制的兜底保障作用，就必须抓紧抓牢疫情防控常态化建设。

新冠肺炎疫情是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、持续时间最长、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。完善社会救助机制是提升国家治理能力和治理体系的重要举措，党和政府坚持“生命至上”、“人民至上”的救治原则，社会救助机制在疫情防控中发挥了重要作用。在疫情应对过程中，也暴露出我国在重大疫情防控机制、公共卫生政府投入、公共卫生应急管理体系等方面仍然存在着短板。疫情初期，社会救助机制反应迟缓、社会救助力量不足、物资紧缺，出现市场混乱等现象，必须抓紧补短板、堵漏洞、强弱项[1]。完善社会救助机制是国家应对突发公共卫生事件战胜疫情关键的一步。探讨疫情防控常态化下社会救助机制面临的挑战，对社会救助机制提出针对性的对策建议十分迫切。

二、疫情防控常态化下社会救助机制面临的挑战

疫情防控常态化是基于疫情影响长期化或疫情风险常态化而言的。本文对疫情防控常态化从兜底发展和防疫升级两个维度进行阐述。兜底发展主要是为了保障基本民生，升级防疫系统是为了提高风险防控能力[2]。本文的疫情防控常态化是指疫情的影响和防控持续时间久，成为防控常态。社会救助机制需要适应长期的疫情防控状态，构建完整的社会救助机制，提高抵御风险的能力，保证困难群众的基本生活不受影响。

社会救助机制在抗击新冠肺炎疫情中，一方面，对困难群众的基本生活进行兜底保障;另一方面，促进社会的和谐稳定，体现了人民至上、生命至上的理念。突如其来的新冠肺炎疫情，波及众多领域，对我国的经济民生造成严重的影响，社会救助机制面临諸多挑战。疫情防控常态化下对我国的社会救助机制提出了新的要求。

（一）社会救助立法不完善，阻碍社会救助机制发挥

完备的法律制度是有序、规范、快速推进社会救助工作开展的必要前提。新冠肺炎疫情爆发后，社会救助单纯依靠《社会救助暂行办法》是难以有效发挥社会救助功能的，相关部门必须出台政策文件补充现有政策的不足。迄今为止，政府尚未出台一部专门的《社会救助法》来统领全国社会救助法律体系。目前统筹全国各项社会救助制度的法律法规是国务院于2014年颁布的《社会救助暂行办法》，这是一部行政法规，法律位阶不高、效力不强[3]。疫情防控进入常态化后，推动新的社会救助立法是社会救助机制发挥整体效能的关键。

1.社会救助项目多、整合度低，且边界不清

社会救助体系涵盖范围广、涉及内容多，包含最低生活保障、特困供养、专项救助、临时救助、社会力量等多个方面，看似各有分工、各司其职。但是，社会救助体系整合度低，没有明确边界，出现政策空白和政策重叠等现象。首先，按照《社会救助暂行办法》对受灾人员提供生活帮助，受灾人员既包括最低生活保障群体、特困人员，还包括新增人员，救助人员出现人员重叠，享受“叠加救助”服务，造成资源浪费和系列不公平现象。其次，按照《社会救助暂行办法》提供就业救助的条件是满足最低生活保障对象且有就业能力却未就业的人，可见就业救助的范围被限制，对于新增困难人员享受的就业救助需要从临时救助中获得。社会救助体系在面临紧急情况时，发挥全方位救助机制功能是错乱的，服务对象重叠，不但增加了工作量，也不利于后期服务管理;不能及时发挥社会救助整体效应，需要功能转移才能实现救助，面对突发应急情况效率低、效果差、成本高。

2.法律的可操作性不强

《社会救助暂行办法》总计70条，看似对社会救助做了详细而又明确的规定，但每章平均条款不到6条，导致法律的可操作性差。以最低生活保障为例，抗击新冠肺炎疫情中面对成千上万需要救助的对象，认证工作需要花费大量的人力、物力和财力，而社会救助制度设计复杂，管理业务烦琐，社会救助机制的作用受到限制。

（二）社会救助应急管理机制不健全，行动迟缓

我国社会救助经过70年的改革和发展，逐渐丰富和完善，社会救助对困难群众的兜底保障功能一直为我国的经济社会发展服务，但是并未建立起完善的社会救助应急机制。面对突如其来的新冠肺炎疫情，初期的社会救助应急预警反应迟缓，并未在第一时间内作出反应，如进行社会救助对象的摸底排查、关注特殊群体、扩大服务范围等，社会救助机制缺乏完善的应急系统，使得社会救助工作推进迟缓。

此次新冠肺炎疫情暴露出社会救助应急管理机制不健全，社会救助机制应对重大突发事件的能力不足，专业化、常态化的社会救助应急措施仍然处于碎片化状态，没有建立统一、高效、精准的社会救助应急协同机制，缺乏相应的预警机制和突发事件应急机制。为应对新冠肺炎疫情，各部门出台社会救助政策，但是仍存在许多不足之处：一是各部门的政策合力小;二是部门间协同合作不足，出台政策未成体系，政策分散，行动迟缓，不利于救助对象申请救助，导致出现救助不及时的现象，不利于整体推进社会救助应急机制的全国统筹和促进社会公平。

（三）社会救助服务机制不到位，服务有偏差

疫情防控进入常态化，社会救助机制也逐渐的转为常态化。在疫情防控中社会救助服务项目简单、内容单一，其主要形式就是制度化和刚性化的最低生活保障制度。尽管最低生活保障制度的实施在很大程度上缓解了弱势群体的生活压力，但在救助形式上，这是一种单向性的“他助”过程，是单纯的“给予”或“接受”[4]。由于服务机制不到位，未能实现全方位的社会救助服务。

完整的社会救助服务机制尚未形成，并未关注到困难群众的所需所求，服务不具有针对性，没有形成“群众所需——实际服务”的双向服务机制，仅仅是服务的单项实施。首先，现金救助无法解决因疫情防控无法按时购买生活必需品的部分人群。其次，现金救助也无法解决困难群众内生动力不足问题。再次，在特殊的疫情防控时期提供特殊照料服务的覆盖范围有限，服务形式和内容有待扩充和完善。最后，受新冠肺炎疫情的影响，康复患者及其家人的心理受到一定的影响，缺乏加强困难群体心理疏导的服务。

疫情防控常态化，社会救助主要集中于提供现金救助，以物质性救助为主，对特殊群体提供生活照料服务、心理服务等类型的救助项目不足，无法有效地满足现实中困难群众对社会救助服务需求多样化、复杂化的需求，社会救助服务机制的作用没有得到完整的发挥。

（四）社会救助资金重大考验，缺乏可持续机制

重大的公共卫生事件具有覆盖人群广、持续时间长、破坏力度大的特点。新冠肺炎疫情爆发波及众多行业和人群，对社会经济的发展产生一定的阻碍作用。而社会救助的资金来源与社会保险不同，社会保险由个人、企业、政府三方共同承担，而社会救助资金的主要来源是政府财政，单纯依靠政府拨款是不可持续的，且挑战性强。在面临兜底人数巨大、兜底时间长，兜底责任加剧的情况下，无疑救助工作将成为政府财政的一大负担。

我国尚未建立专项的社会救助应急资金，缺乏可持续机制，加之我国经济受新冠肺炎疫情的影响，为抗击疫情不得不按下“经济暂停键”。社会救助资金的大额支出进一步加重了政府财政的负担，社会救助资金未建立起长效的可持续机制，将是一次重大的资金考验。

（五）社会救助对象增多，社会救助体系效能低

社会救助兜底保障对象增多，社会救助保障能力面临巨大挑战。疫情防控常态化下社会救助对象不仅包括原系统内的救助对象，还包括生存系统脆弱的群体陷入生存困境，成为新的社会救助对象，主要包括以下三类人群：一是边缘贫困人口;二是长期或短期失业，失去生活来源的人员，临时贫困户和居家隔离困难户;三是特殊群体，包括“三留守”人员，残疾人、慢性病患者、临时流浪人员等群体[5]，单一的兜底主体无法供给庞大的兜底群体需求，加大社会救助的难度，需要充分发挥社会救助机制主体间的相互作用。

社會救助的“8+1”体系在面对新冠肺炎疫情的紧急情况下，各分类专项救助所发挥的作用和功能不一。当前最低生活保障救助、临时救助的救助对象准入机制和退出机制是不健全的。准入机制不健全导致应救对象进入救助系统不及时、不充分;退出机制不健全导致社会救助系统救助压力大，救助负担重，救助系统运转不良等情况。医疗救助所发挥的效用有限，单纯依靠医疗救助是无法解决困难群众的医疗问题。就业救助对尚未参加失业保险的人员是排除在外的，阻碍了就业救助充分的发挥就业帮扶功能。社会救助资源是否充足是社会救助发挥整体效能的关键，新冠肺炎传染性极强，医疗费用高额的支出，社会救助面临严峻的挑战。

三、化解社会救助机制面临挑战的对策建议

随着疫情防控进入常态化，社会救助机制在抗击新冠肺炎疫情过程中显露出一定问题，所以笔者提出一些社会救助机制对策建议。完善社会救助机制，有利于充分发挥社会救助机制保障兜底的功能，不仅是提升国家治理能力和治理体系的重要环节，也是强化社会救助机制的抵御能力和抗风险能力的要求。

（一）完善社会救助立法，促进社会救助机制运行

完善的法律法规是社会救助规范化、制度化的体现，也是促进社会救助机制运行的关键。《社会救助法》的立法任务按照十九届四中全会关于“加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，保障群众基本生活”的指导思想，明确国家责任和保障国民基本生活，从最低生活保障对象向各类低收入群体、临时陷入急难状态的群体扩展[6]。因此，需要国家相关部门制定独立的《社会救助法》，出台详细且具有可操作性的法律条款加以规定。

1.整合社会救助项目，理清边界

在现行《社会救助暂行办法》的框架下，整合社会救助项目，解决社会救助机制出现的救助对象和救助内容交叉重叠，以及空白的现象。重新理清各社会救助子项目间的关系，避免社会救助子项目发挥作用时需要其他子项目辅助或者出现功能转接的现象，实现子项目单独运行，与其他子项目紧密衔接，提高社会救助实施的效率和效果。

2.整合社会救助项目

在整合社会救助项目，理清边界的基础上要进一步推动我国关于社会救助的相关立法工作，构建综合救助格局，打造多层次救助体系，出台以最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、住房救助、教育救助、就业救助、临时救助为主要内容，具有更高法律效应、应用性更强的独立性《社会救助法》，使得社会救助工作有法可依、有法可循。

3.增强社会救助法律的可操作性

增强社会救助法律的可操作性，细化和补充社会救助法律条款，强化条款使用的便捷性和明确性。构建安全、完整、有效的社会救助法律网，加强社会救助兜底保障功能，注重社会救助功能在抗击重大公共卫生突发事件下的作用。

（二）健全社会救助应急管理机制，增强灵活性

应急管理机制应区分常态与非常态。中央确立了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制原则[7]。现有社会救助机制尚未建立独立的应急系统。构建社会救助的应急系统可以及时反应并采取行动保护困难群众，防止因反应迟缓、效率低下而造成社会救助低效。

1.建立统一的国家疫情救助管理部门

社会救助是一项系统性工作，困难群众兜底保障需要各个部门协同作战，应当加强民政部、应急管理部、财政部、人社部之间的合作，建立统一的社会救助管理部门，由“九龙治水”变为“一龙管水”。

2.健全社会救助应急管理机制

建立应急社会救助机制，加快构建和完善国家医疗战略物资储备体系，从产能保障、调度机制、储备体系各个环节不断完善相关工作机制和应急预案，从而实现集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效的目标，确保社会救助机制高效运转。

3.构建社会救助信息共享系统

构建社会救助信息共享系统，便于各部门对信息的掌控，实现横向部门的便捷交流，保证各项资源的统一调配。成立省-市-县-乡-社区社会救助五级联动系统，实现纵向的垂直式指挥系统，可以迅速反应，及时采取行动，纵向和横向相互的发挥作用，形成社会救助应急系统。加强部门间协同合作，又实现垂直式的管理，健全社会救助的监督机制，建立以上级主管部门、部门自身以及第三方评估机构为评估主体的科学合理的评估体系。

（三）建立社会救助服务机制，提供多样化服务

困难群众需求的多样性和复杂性决定了建立社会救助服务机制的必要性。新冠肺炎疫情爆发后对困难群众提供实物和现金救助，对特殊的困难群体提供生活照料服务，社会救助的形式逐渐向多样化的趋势发展。之后的社会救助仍然需要现金救助，但扩大服务型救助的必要性显得越来越突出[8]。在《关于改革完善社会救助制度的意见》中提出积极发展服务类社会救助，要求创新形成“物质+服务”的救助方式，鼓励通过政府购买服务的形式，为特殊困难群众提供访视、照料服务。扩展社会救助服务，转变社会救助原有的救助方式，是社會发展进步、人民生活水平提高的必然要求。

建立社会救助服务机制，实现全方位的社会救助服务，促进“困难群众-社会救助服务”的双向衔接，避免出现服务错位、服务不足等问题。以“救助+服务”形式横向构建全方位兜底保障体系，将以社会救助为主的兜底保障方式向生活帮扶、精神慰藉和社会融入等全方位兜底保障领域拓展[9]。扩展社会救助服务主要从以下两个方面入手。（1）在现金救助和实物救助的基础上注重救助对象的合理需求，并提供相应的服务。（2）社会救助服务提供精神慰藉、心理服务和生活照料等多方面的救助服务。精神慰藉，对困难群体提供心理服务，可以减缓心理压力，特别是受新冠肺炎疫情的影响，部分困难群众出现焦虑、恐慌、不安等现象，提供心理服务可以缓解他们的焦虑。生活照料，失能老人、残疾人、儿童等特殊群体依靠现金和实物救助是无法解决基本生活问题，所以提供生活照料服务，疫情防控常态化下，困难群众的服务性救助应得到更多的关注和重视，对因疫情失去亲人的家庭及个人提供专项的心理援助服务。

（四）扩大筹资渠道，建立资金可持续机制

社会救助资金的可持续性是社会救助机制发挥兜底保障作用的基础，建立社会救助资金的可持续机制需要从以下几个方面入手。

第一，扩大筹资渠道，推进城乡统筹，注重多主体参与。建立以政府为主，社会组织、慈善机构和企业家等多方共同参与筹资的模式，减轻国家财政压力。中央一方面可以增加对困难地区的专项财政补贴，另一方面可以提高不同省份之间的风险分担程度，由中央统筹各省区的财政支出，建立帮扶关系。

第二，鼓励商业保险公司开发社会救助项目的保险产品。比如疫情救助险，被保险人通过缴纳保费，当被保险人因不可抗拒的外来因素影响其正常生活时，由保险公司进行赔付。建立第三方机构，加强对商业保险公司和投保人的监督，约束其保险关系，制约逆向选择和道德风险的发生。

第三，整合特困人员供养制度、临时救助制度、受灾人员救助制度等，建立由国务院主管、地方政府受托经办、中央财政承担主要支出责任的基本生活保障制度，缩小地区差距，提高保障标准，扩大受助面，增强困难群众的抗风险能力。

第四，在实施社会救助的同时，增强“精准救助、精准施策”，对需要救助的人员进行核实，加强监管。加大对疫情期间骗取套取社会救助金的打击力度，确保财政花出去的每一分钱都能落到真正需要的人身上。

参考文献：

[1]   申曙光，朱艺唯.重大疫情防控与我国医疗保障体系的完善[J].中共中央党校（国家行政学院）学报，2020，24（3）：29-35.

[2]   贾玉娇.疫情防控常态化下如何保基本民生[J].前线，2020，（8）：55-58.

[3]   郑功成.中国社会救助制度的合理定位与改革取向[J].国家行政学院学报，2015，（4）：17-22.

[4]   林闽钢.论社会救助多主体责任的定位、关系及实现[J].社会科学研究，2020，（3）：97-101.

[5]   孔卫拿，黄晓媛.重大突发公共卫生事件中的社会救助解析——以抗击新冠肺炎疫情为例[J].社会福利：理论版，2020，（7）：16-20，63.

[6]   王延中，龙玉其，宁亚芳.“十四五”时期中国社会保障建设的目标任务与政策建议[J].社会保障评论，2020，4（3）：3-14.

[7]   关信平.当前我国反贫困进程及社会救助制度的发展议题[J].陕西师范大学学报：哲学社会科学版，2019，48（5）：28-36.

[8]   林闽钢.守住底线突出重点构建社会救助新格局[N].团结报，2020-08-27（004）.

[9]   郑子青.从新冠肺炎疫情应对看慈善参与短板和未来发展[J].社会保障评论，2020，4（2）：7-16.

[责任编辑   张宇霞]

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