李秀娟

（昭通学院，云南 昭通）

2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》目前为止，“双减”政策落地已半年之久，99.6%的学生家长表示学校未给家长布置或批改作业；92.7%学校开展文艺体育类活动。校内在规定时间内，完成书面作业的学生占比，由“双减”前的46%提高到目前的90%以上。校外线下校外培训机构已压减83.8%，线上校外培训机构已压减84.1%。有效减轻了义务教育阶段学生作业负担，规范了校内外教育行为。尽管如此，在政策推进过程中，依然存在诸多从认知到行动的现实阻碍。为了进一步达成政策目标，明确政策的本质、厘清政策在落实过程中面临的现实困境，寻求政策推进的有效路径，成为政策执行的当务之急[1]。

一 问题提出：“双减”政策的实质

（一） 以往政策的乏力，“双减”政策出台的必然

在我国教育发展历程中，减负既是一个社会问题也是一个历史问题，中国自建国以来，从1951年政务院颁布的《关于改善各级各类学校学生健康状况的决定》到2021年《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，减负走过了70多个年头，主要出台的减负政策有41部，其中专项政策13部，相关政策28部[2]。但以往政策出现头痛医头，脚痛医脚的现象，在校内“减”的条件下，校外“增”成为教育内卷的必然。减负政策陷入了愈减愈增的恶性循环。

其核心问在于，首先，政策频繁更迭，年均0.9项，几乎每一年都有新的减负政策出台，使人无所适从，在人们心里政策似乎只是一句口号；其次，从政策梳理中发现概念界定含糊不清，政策实质不明，导致减负政策要么指向过重的课业负担、要么指向作息时间、要么指向竞赛评奖活动、要么指向英语等级考试、要么指向招生考试制度、要么指向校外培训机构展，减负政策对焦有误；最后，责任主体不清，在政策主体不清的情况下，政策执行往往出现互相扯皮、阳奉阴违的态势，不作为、懒作为的懒政、怠政。因此，在当前人才行吧机制不变，高考仍然是最实用的选拔方式基础上，以往“以点带面”的减负政策，政策含混不清的条件下，越减越增成为必然。

（二） “双减”政策的实质

那在减负基础上进一步推出的“双减”与以往政策相比有何不同，其本质如何需进一步明确。笔者在对比以往减负政策的基础上，研究并挖掘政策的实质“双减”政策，明确政策核心理念在于，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，着眼建设高质量教育体系，强化学校育人主体地位，深化校外培训机构治理，坚决制止侵害群众利益行为，有效缓解家长焦虑情绪，构建教育良好生态。可进一步将具体目标一分为二，一方面，在校内进一步提升学校教育教学质量和服务水平，使作业布置更加科学合理，学校课后服务基本满足学生需要，学生学习更好回归校园；另一方面，在校外使校外培训机构培训行为全面规范，学科类校外培训各种乱象基本消除，校外培训热度逐步降温[3]。可见，与以往减负政策相比，“双减”的本质在于“校内减负”与“校 外减负”协同推进、综合治理，解决了以往政策头痛医通脚痛医脚的局限性，回归素质教育的实质，以学生全面健康成长为本质、构建良好教育教学生态。在分类治理校外培训的基础上，营造和谐交互社会环境、消除了教育内卷的教育焦虑，充分整合优质教育资源，完善优质教育资源的均衡配置，提高人才培养质量。由此可见，“双减”实质在于解决目前教育发展不均衡不公平、低质量发展问题，减负增效是“双减”政策的应然之义。

二 现实困境：“双减”政策达成的潜在困境

（一） 教育成才观念陈旧，阻碍政策落地

在“双减”出台之前，“鸡娃”、“内卷”、“教育焦虑”等词汇是社会舆论讨论的焦点。从网络热词不难发现中国社会对成才、教育的固有观念。其一、“精英教育”、“应试教育”、“唯分数论”等是目前社会对教育固有观念的体现，在我国目前高考、分数依旧作为人才选拔的重要机制的前提下，减负势必困难重重，以往上有政策、下有对策的，政策沦为口号就是最好证明。其二、中国传统“望子成龙、望女成凤”的成才理念，把“别让孩子输在起跑线上”奉为圭臬，因此总想着给孩子“吃偏食”，参加校外培训。而“双减”很大程度阻断了致力于给孩子补课来获取“竞争力”的途径，必然造成这部分家长面对政策处于抵制或者观望态度。加之教育的竞争依旧存在，校外培训机构就会隐藏踪迹继续存在，教育焦虑无法消除。除此之外课业减轻，面对孩子更多的空余时间，如何管教孩子成为难题。在家长对家庭教育的认识较少情况下，教养分离明显[4]。观念概念不是一朝一夕，势必阻碍政策的落地。如此种种，“双减”目标达成困难重重。

（二） 优质义务教育资源不均衡造成的困境

减负越减越重，深层次原因在于教育资源的短缺，更确切的是优质教育资源稀缺，在“择校”、“升学”成为晋升主要渠道的情况下引发的教育焦虑应对之策。针对该问题，我国政府自21世纪以来，就把“促进义务教育均衡发展、实现教育公平”作为教育发展工作的重点。截至2020年底，全国96.8%县达成基本均衡，2021年政府继续推进义务教育薄弱环节改善和能力提升项目，全国义务教育基本均衡已经全面实现。然而基本均衡发展重点解决了“硬件”上的差距，而教育教学质量上的差距依旧存在，甚至存在扩大的趋势，这就使得“减负”政策难以达成[5]。如师资不足，在我国长期存在的“城乡二元体制”下乡村在教师资源往往不足，体育、美术、音乐教师往往不足，再此基础上，实施“双减”后，尤其在提升学校课后服务水平、满足学生多样化需求、分类指导方面需要大量优秀教师，这让现阶段在校师资力量本就短缺的情况更是“雪上加霜”。由此可见，在“双减”政策下，要想满足人民群众对“上好学”的需求，提供适合每个学生个性发展的教育，大力推进学校的均衡发展、解决“软件”发展不平衡不充分的问题是关键。

（三）“双减”执行中短期供需双重矛盾造成的执行困难

“双减”政策核心强调是学校回归教育主阵地，满足人民群众对教育的需要。由此可见政策目标十分明确，着重体现在两大方面：一是强化学校教育的主阵地作用，通过基本公共教育资源的优质均衡发展满足和引导家庭的教育需求；二是严格限制市场主体的营利性教育行为，不允许资本介入教育领域，一系列的政策举措也很清晰[6]。但在目前我国优质公共教育服务供给不均衡不充分的大背景下，“双减”政策有效落实存在供给不平衡的短期矛盾。在政策执行过程中优质教育资源配置同时存在供不应求和供过于求的双重供求矛盾。一是“双减”政策执行当下的校外教育培训资源供求平衡关系被打破后，优质的社会性教育资源剩余和家庭需求被抑制性空缺之间的短期性矛盾；二是学校教育系统在教育高质量体系建设中，优质均衡教育服务的供给不足相对于民众日渐多元化、个性化的教育需求之间的长期性矛盾。然后整合社会教育资源，实现政企合作，在时间、空间、政策颁布，执行规范等等都存在一定的滞后，这对于政策落地会存在一定制约。

二 路径选择：政企合作推进优质教育资源均衡配置

（一） 公共教育资源在教育优质均衡发展中的优势

目前学校和教育行政部门在教育回归学校主阵地的过程中，存在两个主要问题：一是要改进课堂教学质量；二是要下大力气拓展课后服务，满足学生多样化需求。而这两个问题短期内学校和教育行政部门难以从根源解决。义务教育作为准公共物品，政府在提供过程中无论是线下还是线上都值得关注，并且线上的优质教育资源更值得关注，政府购买免费提供线上的优质教育资源是推进优质教育资源实现边际成本递减的有效方式，更加有利于公共教育资源非排他性的彰显。而政府购买优质课程资源，尤其是线上课程资源，利用信息技术和教学模式的进一步发展，推进全国性教育平台和线上线下融合教学的出现，使在线教育真正成为推进优质教师资源均衡配置的关键路径。政府通过评估、筛选、购买、创建全国性教育平台可以让优质教师在一个极为广泛的范围内发挥教育影响；同时可以在扩大受众的同时，保障教育效果的提升，可以降低义务教育优质均衡发展对优质教师均衡配置的难度，扩大优质课程资源的影响范围。从本质上对义务教育优质均衡发展的实现，是提质减负的优质途径。在“双减”过程中，缓解教育焦虑，推进教育公平、质量提升师资是关键。优质课程资源是根本。

（二） 政企合作购买线上教育资源的政策依据

“双减”政策要求各地将现有学科类培训机构统一登记为非营利性机构，对线上学科类培训机构改为审批制。收费纳入政府指导价管理，由各地政府科学合理确定计价办法，明确收费标准，首先在试点地区实行，之后逐步在全国范围内推广。对非学科类培训机构，要求各地区分体育、文化艺术、科技等类别，明确相应主管部门，分类制定标准、严格审批。在目前优质教育资源校内不充足、校外培训机构过剩的情况下。实现政企合作，政府可以以校外培训机构寻求合作，达成政府、学校、校外培训机构的有序合作，政府通过调研，了解目前学校在教育资源上存在短缺与不足的领域，针对资源不足的领域筛选优质学科类和非学科类社会优质资源，通过政府购买公共服务的方式，平等地提供给各个学校。从而保障优质教育资源充分和均衡地分配。如重庆南岸区广福未来学校与阿里巴巴合作， 打造“智慧+”课堂的智教空间，教师们可运用信息化技术实现备课、授课、检测、批改作业等全闭环过程，并形成后台数据汇总到“校园大脑”。基于大数据的精准诊断，可以帮助教师实现 “轻松备、针对教、智能改、全面辅”等，并提供优质教学资源推荐[7]。

三 操作途径：“互联网+教育”项目推进教育供给侧改革

（一） “互联网+教育”推进教育资源均衡配置的硬件条件

截至2020年底，我们教育信息化的环境建设目标基本上实现，学校层面的信息技术基础为公共 在线教育推广扫除了硬件上的障碍。新冠肺炎疫情爆发期间，教育部启动“停课不停学”工作，开通国家中小学网络云平台，保障了大规模在线教学活动的顺利开展，也印证了国家具有保障大规模在线教育的能力与技术基础。再此前提下网校平台技术、课程录播技术、课程直播技术、运营教学工具、课程录制工具和课程外包服务等在线教育技术企业，推出出的无论是线上直播授课、线下直播双师、线下录播双师再到线上直播双师制的教学模式。都为减负政策落地提供有效途径。由此可见，在“双减”背景下，回归教育本质，实现教育优质均衡，从源头上缓解教育焦虑，互联网大有可为。

（二） 优质资源整合，缓解“双减”执行中的短期供需失衡

在众多提升优质教育资源供给的举措当中，面对短期的供给双重矛盾，公共线上教学资源，对于推进公共教育资源提升辐射范围、降低推广成、运行和维护成本，以达成短期内部均衡矛盾缓解预期见效快，存在不可替代的优势，必然成为缓解短期内有效优质教育资源供给不足的重要举措。目前急需完成以下任务，首先，政府急需发挥主导作用，通过一系列政策手段推动线上优质资源与平台的整合，发挥企业优质资源的作用，避免资源浪费；其次，拓宽资源供给渠道，出台政策，引导、鼓励优质校外教育培训机构入驻公共平台，构建起优质校外教育机构参与教育资源供给的渠道；再次，建立平台参与者的评价反馈体系，维护平台持续更新。构建针对公共教育课程资源的评价与打分渠道，以此起到奖励优质教育资源供给主体，激励供给主体供给不断更新教育资源平台的优质资源。

四 结语

在政府购买公共服务的前提下，学校与行政部门思考利用校外培训市场的人力和物力资源，支持培育一批公益性的校外培训团队，例如：引导校外培训助力校内教育，加强素质教育，指导家庭教育[8]。例如在政府购买优质线上教育资源的基础上，通过“互联网+教育”利用“网络支教”可以实现优秀教师资源全网共享，直接通过网络视频会议系统对异地学生教学[9]；“网络教研”则可以形成域内教师按专业组成教师联盟，通过网络视频会议系统实现网络教研互动，让优秀教师帮助薄弱学校教师提升教学技能。