文/金晓燕 刘莉 任广乾

突发公共卫生事件容易引发社会心理恐慌，破坏正常的社会运行秩序。尽管我国制定了突发公共卫生事件应急预案，并建立了应急体制、法制与机制，但在近年发生的突发公共卫生事件应急管理中，部分地方政府的应对措施还有待进一步完善。党的十八大以来，中央全面推进从严治党，逐步优化各项权限的问责管理措施，给地方政府带来了问责与追责压力。加上责任传导机制以及地方官员政绩考核体系的不完善、突发公共卫生事件的风险不确定性等因素，导致地方政府在应对突发公共卫生事件中出现了避责现象。

突发公共卫生事件中地方政府避责行为的表现

一是信息传递迟滞。首先，从信息差距来看，在面临深度不确定性的突发公共卫生事件时，部分地方政府认为上报突发事件信息会对当地政府及领导形象产生负面影响，因而会采取“大事化小、小事化了”的策略，对突发公共卫生事件进行封闭处理，有意迟滞信息的上报，或是对信息加以粉饰，甚至封锁与垄断信息，导致政府系统内部信息传递渠道不畅通。其次，从知识差距来看，受工作内容和组织层级的影响，上级政府与下级政府的专业知识构成、结构和层次有所不同，且下级政府对非常态专业知识储备不足，往往倾向“外松内紧”的策略。因此，出于维护地方稳定以及规避行政问责的目的，加上专业应急管理知识储备不足，地方政府在面对突发公共卫生事件时，往往会在事件发生之初“手忙脚乱”，出现信息传递偏差现象，阻碍了上级政府专业知识的更新。

二是信息披露不及时。在突发公共卫生事件发生后，政府与公众的信息是不对称的，这导致公众眼中的危机形态是模糊的，当有限的真相不足以满足公众全面的信息需求时，谣言便就此滋生，加上互联网的无边界性与信息分享的无成本特征，与突发事件相关的舆论和谣言愈演愈烈，造成公众的过度慌乱和不满。因此，作为事件中最完整信息的知情方，地方政府的危机回应与信息披露应该准确、透明与及时，通过有效的宣传让公众清晰了解突发公共卫生事件的整个过程，避免公众被谣言误导，从而凝聚社会力量，以期有效削弱突发公共卫生事件的负面影响。然而，在突发公共卫生事件发生后，部分地方政府不是第一时间主动将真实信息公之于众，打消公众的疑虑与恐惧心理，而是根据地方政府内部信息管理机制，将信息交由上级政府审批之后再进行公布。面对突发公共卫生事件的谣言，地方政府也经常被动地回应、解释或澄清，甚至通过简单的“删帖”这一消极方式消除谣言，加重了突发公共卫生事件的负面影响。

三是决策执行不力。首先是执行滞后。在新冠肺炎疫情防控中，面对上级政府的部署，部分地方政府在执行政策时表现出明显的滞后性，影响了新冠肺炎疫情防控的效率和效果。其次是严政策宽执行。在新冠肺炎疫情防控过程中，部分地区出现了履职尽责不到位的问题，没有严格执行防控措施，使公众对疫情防控网络的严密性产生怀疑，暴露了疫情防控工作的短板。最后是自保式执行。在防控新冠肺炎疫情扩散的过程中，部分地方政府采取了“一刀切”的“自保式”执政方式，甚至采取简单粗暴的物理阻断方式，出现擅自设卡拦截、阻断交通等行为。

四是侥幸心理。地方政府官员的行为选择是其心理机制的外在表现，面对利益冲突，地方政府官员会产生自利动机与侥幸心理，在执行上级政府政策时会产生利益“过滤”机制。以新冠肺炎疫情为例，在疫情暴发初期，由于信息的不对称性以及地方政府对疫情影响程度的认识不足，加上思维惯性和组织惯性的影响，地方政府的危机意识和应急思维没有跟上疫情的变化。因此，在新冠肺炎疫情发生初期，面对复杂而棘手的问题，部分地方政府认识不足，甚至还存在侥幸心理，将有争议的棘手问题搁置，保证实际决策过程在“安全”范围内，影响了疫情防控的最佳时机选择。

五是痕迹主义。作为防控新冠肺炎疫情的重要主体，地方政府面临着治理疫情与信息化建设的双重压力，因而需要填写表格来记录疫情相关的数据，推进地方政府的信息能力建设。从上级政府的诉求和行为逻辑来看，通过检查下级政府的工作痕迹，专注于各种报表、文件等材料痕迹的考评，这种模式能够在对下级政府的检查中节省人力、物力、财力等成本，同时也提高了上级政府的工作效率。但上级政府也会因此产生依赖痕迹管理的心理，不重视工作实绩，甚至根据工作痕迹来宣传、鼓励一些抗疫“先进单位”与“先进个人”，滋生了形式主义与功利主义现象，不仅损害了地方政府的形象，也会制约地方治理能力的现代化建设水平。

突发公共卫生事件中地方政府避责行为的生成因素

一是委托代理下的央地关系。首先，在本位主义的驱使下，地方政府会从自身利益出发，利用自身所掌握的公共权力选择性地执行上级政府的政策，造成上级政府的政策效果扭曲与偏离。其次，下级政府在较大程度上控制了信息传播渠道，且在信息内容与信息传递方式上掌握了较大的自主权，因而在突发公共卫生事件发生后，部分地方政府控制真实信息的上报，导致信息在政府内部系统之间流转不畅，加重了突发公共卫生事件联动应急机制中的利益梗阻。最后，在新冠肺炎疫情防控过程中，上级政府希望通过行政体制向下级政府进行信息渗透，从而实现精准干预的治理模式，这种由政治系统衍生出的政治行动经过科层制的层层分解与逐级分包，下级政府被要求以数字为计量核心，将全部疫情数据录入信息系统。为了完成上级政府对信息化的要求，下级政府通过填写大量重复性高、专业性强的各类表格，妥善留存材料，频繁开会来应对上级检查，导致治理效能较低。

二是高强度问责压力下的安全需求。在突发公共卫生事件发生后，为了快速应对舆论压力，往往对地方官员采取“杀一儆百”的措施，再加上容错机制不健全，导致地方政府主客观行政责任主体在认知上存在偏差，容易形成消极应对的行为动机和心理，通过多种方式躲避应该履行的职责。因此，在疫情防控期间，部分地方官员会注意避免违背或扭曲上级政府的政策等新问题的出现，具体表现为不服从和不响应，以最大程度地降低纪委、监委、巡视组、检察机关等问责主体以及公众、媒体等监督主体的关注，或者通过强留和晒工作痕迹、“文山会海”等方式来落实上级指令，营造积极抗疫的表象，降低被调查的概率，减少因“既往病史”而被追责的概率。

三是风险的不确定性。突发公共卫生事件具有突发性，一旦发生就会使地方政府自身与外部环境发生剧烈变化，面临较大的不确定性，再加上部分地方政府的非常态专业知识储备不足，缺乏应急管理方面的知识与经验，往往诱发地方政府的避责行为。下级政府会寄希望于突发公共卫生事件不会大规模暴发，或在萌芽阶段就能在本地解决，因而会忽视其潜在的风险，并筛选、过滤和拦截真实信息，对上级政府“报喜不报忧”，试图将舆论转向对自己有利的方向，使上级政府无法获取真实信息，不仅有可能躲避追责，还有可能将“坏事”变成“好事”。这种诱惑会驱使部分地方政府忽略突发事件所带来的风险，并出现各种主动避责行为。但突发公共卫生事件所带来的风险不确定性会导致负面效应的积累，在经过网络传播放大之后会引发社会广泛关注与讨论，损害地方政府形象。

四是公众舆论压力下的消极倾向。突发公共卫生事件很容易成为公众广泛讨论的舆论焦点，地方政府的“缓作为”甚至“不作为”会放大公众的消极与不满情绪，影响公众对政府的信任程度。强大的公众舆论压力会挤压地方官员在治理过程中追求自我价值的空间，导致地方政府自发形成避责行为。新冠肺炎疫情的暴发吸引了社会的高度关注，公众的态度、情绪与意见被网络无限放大，而部分地方政府缺乏必要的应急资源、能力与手段，面对数倍于平常的关注度、错综复杂的网络传播与舆论压力，往往表现得“手忙脚乱”。持续暴露在舆论中心，使地方政府的压力倍增，这可能会挫伤其疫情防控的积极性与主动性，不利于政府专业知识的更新完善和政府治理能力的制度化建设。

五是激励机制的缺位。重大突发公共卫生事件的防控是一个多维复杂的过程，包括构建预警机制、完善社会保障、调节社会矛盾等多方面内容，需要消耗大量的社会资源，加之整个过程的链条较长，地方政府通常需要耗费较多的时间与精力才能落实各项政策，且需要一定时间才能产生成效。在常态化治理中，地方政府及其官员为了顺利通过考核和实现政治晋升，理性官员个体的逐利性往往导致功利化和短视行为的出现，将精力与资源投入能够快速出成效的工程建设上，忽视对突发公共卫生事件的预防和控制。在新冠肺炎疫情发生初期，既没有通过增强正激励来协调上级政府与下级政府之间的利益，也没有通过加强负激励来规避地方政府的消极行为或逐利行为，客观上提高了地方政府避责行为发生的可能性。

突发公共卫生事件中地方政府避责行为的防范与治理

一是强化政府内部体系之间的利益协调机制。在执行突发公共卫生事件防控政策的过程中，上级政府与下级政府需要相互信任、支持与合作，通过创新行政职权配置机制来构建府际信任与府际合作体系。具体来讲，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的上下级政府权责关系，对上级政府与下级政府在突发公共卫生事件应急治理能力建设上的责任进行明确划分；在明确基本公共卫生服务为上下级政府共同责任的基础上，加强上级政府的权威性，当执行上级政府政策时，下级政府与上级政府要做到职、权、责的一一对应；在制度上要明晰双方的利益界限，使下级政府更好地服从上级政府指令，充分发挥上级政府权威性与统一性的作用，有助于避免地方政府避责行为的出现。

二是完善容错纠错机制。首先要明确原则，鼓励领导干部担当。进一步细化地方政府领导干部的容错机制，把握好问责的弹性空间，使地方政府在进行疫情防控工作时，能够在思想上、行动上抛弃避责的心理与行为，以有效降低其自利动机所产生的负面影响。其次要确保运行程序的规范化。按照事务的复杂程度、风险等级与影响程度将容错纠错的认定分为简易程序、听证程序两种，一般事件按简易程序进行处理，情况复杂且存在较大分歧的事件要走听证程序，邀请专家学者和公众参与，以保障容错纠错机制的权威性与公正性。最后是促进容错纠错过程的透明化。在建立和完善容错纠错机制的过程中，政府部门应向内部和外部及时如实地公布信息，自觉接受政府内部系统、公众、媒体等主体的监督，以提升容错纠错机制的客观性与民主性。

三是严格落实问责机制。首先要对突发公共卫生事件防控中违反、变通执行上级政府政策的地方官员坚决问责。地方官员因无法满足公众的责任期望而受到社会的消极评价时，政府就需要及时对该官员的行为进行分析，进而转入问责调查程序，依据过错证据对处事不力、违规违纪的涉事官员进行追究与惩处。其次要对防控突发公共卫生事件决策中出现严重失误与失职的地方官员坚决问责。建立责任倒逼机制，与问责机制进行有效衔接，提升问责追责的效果。最后要改变目前较为封闭的行政追责体系，鼓励公众积极参与到追责过程之中，尤其在突发公共卫生事件防控过程中，要积极鼓励与引导社会组织或公众参与政府追责体系，将社会组织、志愿组织、企业等纳入应急管理主体之中，合理引导、有效协调，各尽所长，构建共建共治的社会危机治理体系。

四是优化信息传递与披露机制。首先要建立健全信息共享平台，配套设立专门的信息资源管理部门，实现全国政策信息的资源整合，通过信息技术建立一站式服务平台，最大程度发挥地方政府的整合服务与联动应急功能，规避地方政府避责行为的产生。其次要推进政府组织结构的扁平化，使突发公共卫生事件发生后，政府内部系统能够实现信息的直接传递与沟通，保障信息在地方政府内部的透明与完备，使下级政府能够依据及时、准确、全面的信息进行研判，并迅速传递到上级政府，上级政府根据所掌握的信息快速、高效地制定应急决策。最后要不断推进公众的政策参与程度，利用互联网、虚拟社区、社交媒体等现代技术，加强地方政府与公众的沟通，消除公众因谣言所产生的质疑与恐慌，在政府与公众之间建立信任与认同机制，保证上级政府政策的贯彻落实。

五是建立非常态化地方政府的激励机制。为了提高地方政府防范突发公共卫生事件的积极性与主动性，规避地方政府的各种避责行为，应在规范地方政府常规政绩考核机制的基础上，增加对卫生、医疗等民生指标以及应急管理等非常规性指标的考核，从而提升对地方政府的正向激励作用。同时，还需要将若干指标赋予“负向强激励”的性质，和维稳、环保等民生指标共同纳入“一票否决”体系，增强负向政绩的驱动效果，从而削弱地方政府避责的动机，在提升地方政府执行上级政府政策动力的同时降低政策执行的成本。