文/王婷 双传学

问题的提出

中国机构改革历经精简组织机构、转变政府职能、改革行政体制、推动国家治理现代化建设不同阶段的发展变迁。党的十八大以来，机构改革被放在国家治理现代化发展的总体战略中谋划推进。2018年《深化党和国家机构改革方案》的出台被认为是指导新时代党和国家机构改革整体性变迁的纲领性文件。总体而言，党和国家机构职能体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分，其发展变化揭示了上层建筑与经济基础的互动性。当前，新一轮党和国家机构改革的总体部署已经完成，如何推动机构改革顶层设计扎实落地、提升机构改革的治理效能成为今后一个时期面临的重大课题。本文在阐释党和国家机构改革新格局的基础上，立足于制度建设角度来分析党和国家机构改革的制度属性，提出优化党和国家机构改革效能的制度进路，力求就如何破解机构改革实践运行中出现的“梗阻”问题，从而巩固国家治理现代化的体制支撑和组织保障展开理论探索。

党和国家机构改革的新格局

当前中国正处于顺利完成第一个百年奋斗目标、向第二个百年奋斗目标迈进、实现中华民族伟大复兴中国梦的关键时期。这一时期，如何充分发挥上层建筑的积极作用，促进我国经济社会的良性发展，尤显重要。以习近平同志为核心的党中央立足中国的国情与现实发展的需要，提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。机构改革是国家治理体系有效运转的重要动力，为国家治理现代化提供了组织保障。但以往历次机构改革，往往是针对现实问题的任务性改革，更多局限于具体领域中，面对新时代新任务提出的新要求，党和国家机构改革被提升到国家发展的战略层面，着眼于“两个一百年”的奋斗目标，力求为推进国家治理现代化奠定机构职能体系基础。

新时代党和国家机构改革，是党和国家组织结构的一次系统性重构，具体来说，主要包括三个层面的改革内容。首先，新时代党和国家机构改革凸显了加强党的全面领导的重要性。党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，只有加强党在机构改革各领域各层面的全面领导，才能明确党和国家机构改革的根本方向，确保党和国家机构改革取得成功。其次，新时代党和国家机构改革推动了党和国家组织结构和管理体制的整体性重构。横向上，对于党的领导体系、政府治理体系、武装力量体系、群团工作体系进行了系统性改革；纵向上，整体性推进中央和地方各级各类机构改革。最后，新时代党和国家机构改革坚持改革和法治相统一相协调。充分发挥法治在机构改革中的保障作用，实现机构、职能、权限、程序、责任的法定化，保障机构改革稳定推进。当前，适应新时代要求的党和国家机构职能体系主体框架已经初步建立，习近平总书记指出“完成组织架构重建、实现机构职能调整，只是解决了‘面’上的问题，真正要发生‘化学反应’，还有大量工作要做”。而党和国家机构改革发生“化学反应”的实质是通过制度优化提升机构改革的效能，这是改革的重要目的，也是推进国家治理现代化的根本支撑。党和国家机构改革作为上层建筑适应新的发展要求而进行的改革，其本身就是激发中国特色社会主义制度优势、全面落实制度的执行力、推进制度优势转化为治理效能的重大战略部署。因此，推动党和国家机构改革发生“化学反应”，必须追溯到中国特色社会主义的制度性根源上，进一步明确党和国家机构改革坚守的方向和推进的路径。

党和国家机构改革的制度属性

新时代党和国家机构改革是中华人民共和国成立以来我国所进行的力度最大、范围最广、触及利益最深的一次重大的机构改革，这次改革充分彰显了中国特色社会主义的制度属性。

（一）以制度设计为基点，推动党和国家组

织机构的系统性重构

面对现代社会生产力的快速发展和公共服务需求的大量增加，传统部门主义的运行模式往往导致低效率，造成公共资源的浪费。推进机构改革由精简机构、转变职能转向系统性重构，必然需要发挥顶层设计的制度优势。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央紧紧围绕“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”这一全面深化改革的总目标推进各项改革，将党和国家机构改革放在改革开放大格局中进行总体性的制度安排。十八届三中全会后，中央成立了全面深化改革领导小组，负责改革的顶层设计与整体推进；十九届三中全会对深化党和国家机构改革进行了全面部署，特别是将原中央全面深化改革领导小组改成中共中央直属决策议事协调机构，为总体设计、统筹协调党和国家机构改革提供了坚实的组织保障；十九届四中全会对中国特色社会主义制度和国家治理体系进行了总体谋划和战略部署，为建设更加成熟更加定型的制度体系确定了方向。党中央的一系列战略部署，充分体现了对制度顶层设计的高度重视和认识升华。中国特色社会主义制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性的特征，充分发挥社会主义制度优势，推动各方面制度不断完善、成熟、定型，是新时代党和国家机构改革实践创新的内在要求。

（二）以制度规范为导引，推动党和国家机构改革循序渐进

中国特色社会主义建设进入新时代，中国共产党特别注重“先立后破、不立不破”，始终坚持以制度规范为导引，以适应生产力发展为动力，根据经济基础决定上层建筑的基本原理有序推进各个时期党和国家的机构改革工作，充分彰显了制度规范在机构改革中的指引作用。中华人民共和国成立后，在党的领导下，逐步建立起适应高度计划经济需要的党和国家机构职能体系。改革开放以来，适应社会主义市场经济发展的要求，中国进行了数次党和国家机构改革，机构职能得以不断调整优化。新时代，改革开放已经进入攻坚期，正如习近平总书记所说：“好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头。”“啃硬骨头”就需要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，而这仅仅依靠传统的行政体制改革是远远不够的。因此，新时代党和国家机构改革被放置于国家治理的总体战略中，以强大的内生动力推动贯通于党政军群、贯通于中央地方的整体性改革，进而通过深刻变革上层建筑、调整生产关系，破除改革的阻力和障碍，解决机构改革深层次的矛盾和问题。

（三）以制度创新为动力，推动党和国家机构改革活力与秩序的有机统一

当前西方国家的机构改革是基于社会转型过程中公共管理的需要而进行的治理技术层面的调整。与之不同的是，中国的机构改革是内嵌于政治体制改革、经济体制改革和社会体制改革之中的。从这个意义上说，机构改革是开启各项改革的突破口，为各项政策提供了组织基础和制度平台，使各项政策在良好的制度生态中有序推进。同时，中国特色社会主义的制度优势为防范改革风险提供了重要保障。如前所述，中国的机构改革经历了不同的发展阶段，践行了由外延型改革向内涵式改革分步推进的渐进路径，在此过程中，始终体现着中国特色社会主义的制度属性。正是由于这些制度为机构改革构筑了稳定的政治基盘，才能保障机构改革有效化解或避免现代化进程中由于相关条件尚未成熟可能诱发的转型风险，推进改革有条不紊地进行。

提升党和国家机构改革效能的制度进路

新时代党和国家机构改革取得巨大进展，为进一步提升改革效能、发生“化学反应”奠定了基础；与此同时，在制度运行中仍然存在边界模糊、整体互动效应不强等“梗阻”问题。当前迫切需要立足于党和国家机构改革的新格局，破解实践运行中出现的“梗阻”问题，提升机构改革的效能。制度运行的过程是制度体系在一定价值目标的引导下，通过积极的组织行为发挥功能及产生效能的过程，价值、体系、结构、工具等方面是制度优势化转化为治理效能的重要维度。

（一）制度优势转化为治理效能的价值驱动

制度运行实质上就是价值判断与价值选择的过程，这个过程不仅仅是价值观、信仰、思想、情感以及个性心理的制度诠释，而且为制度运行的合法性提供了更为科学的理论解释。根据我国社会主要矛盾的变化，满足人民日益增长的美好生活需要是机构改革的制度优势转化为治理效能的价值驱动。一方面，人民性的价值意蕴始终融汇于党和国家机构改革中。在党和国家机构改革中，人民性不是一个抽象的概念，而是与现实生活中老百姓的切身利益息息相关的。例如，新组建的卫健委在大卫生、大健康原则的指导下，把以治病为中心转变到以人民健康为中心，为人民群众提供全方位全周期的健康服务；市场监督管理总局整合了工商、质检、食药监总局职责，着力营造诚实守信、公平竞争的市场环境和良好的营商环境，更好地保护消费者合法权益；等等。机构改革的制度运行以人民性为价值驱动，力求解决好人民群众最关心、最直接、最现实的问题，从而为机构改革的效能体现提供充足的合理合法性。另一方面，在制度运行中积极发挥人民群众的能动作用。新时代党和国家机构改革并不是囿于政府体制内部的封闭性改革，作为国家治理层面的整体性改革，需要充分发挥紧紧依靠人民推动国家发展的制度优势，拓展人民政治参与渠道，维护人民群众的合法权益，才能获得人民群众内在的政治认同，进而为发挥机构改革的制度优势提供价值和情感上的依托。

（二）制度优势转化为治理效能的体系支撑

新时代党和国家机构改革的重要目标是推进国家治理现代化建设，而国家治理现代化的重要内容之一是制度的现代化。因此，当前深化党和国家机构改革，需要从顶层设计的层面加强现代化的制度体系的构建，推动各方面制度更加成熟更加定型，为巩固改革成果、打通改革梗阻、提升改革效能奠定坚实的制度基础。基于此，从制度体系出发，构建深化党和国家机构改革的根本制度、基本制度、重要制度的体系架构是必备之举。

在根本政治制度的引领下，在各个领域构建深化党和国家机构改革的基本制度，建设重点就是通过提升制度供给能力和制度运行能力，着力推动行政管理制度、经济管理制度、社会管理制度的有机结合，保障党和国家机构改革的基本制度在政治、经济、社会等重要领域落地生根。重要制度是在根本制度架构下、在基本制度基础上派生的渗透于党和国家机构改革具体环节的制度。例如，在体制改革层面，涉及大部门制、行政审批制度、“三定”制度、权力清单和责任清单制度等；在流程改革层面，涉及行政权力制约制度、行政民主管理制度、绩效管理制度等；在保障改革层面，涉及干部人事制度、公共财政制度、行政复议制度、行政问责制等。这些制度具有较强的针对性、创新性和发展性，是巩固完善根本制度、基本制度的现实基础，也彰显出党和国家机构改革制度体系的活力。根本制度、基本制度、重要制度之间体现了稳定性与调适性的统一、嵌套性与协同性的统一、战略性与连贯性的统一。

（三）制度优势转化为治理效能的结构配置

党和国家机构改革涉及多元而复杂的制度网络，只有将制度运行的边界、制度的协调统筹与制度运行过程系统地整合起来加以考虑，才能最大化地发挥制度结构的整体优势。一方面，明确制度运行的边界，立足于国家治理的层面，着眼于国家权力在政府、社会、市场中的配置，其核心在于划清权责范畴、明确制度运行的边界。另一方面，完善制度的协同统筹功能。如前所述，新时代将党和国家机构改革放在改革开放大格局中进行了总体性的制度安排，目前制度运行需要解决的问题之一就是如何协调整合后的大部门内部的权责关系，包括条块之间的磨合、资源的重新配置等。综而观之，要完善制度运行的组织结构，明确制度运行的边界，以运转协调、高效有序为准则，从横向和纵向进行制度整合，优化制度运行流程、改进制度管理方式，协同推进制度运行，为制度协同化、一体化运行塑造合理的结构。

（四）制度优势转化为治理效能的工具选择

政策工具由于其特有的精密性、灵活性、动态性而成为制度优势转化为治理效能的重要推动机制。一方面，由于社会利益分化多元，党和国家机构改革在不断深化的过程中，制度运行历经多重科层流程，运行过程可能会发生梗阻，进而影响改革效能。因此，根据制度运行的具体目标和行为情境，动态灵活地选择不同的政策工具加以配合，有助于提升制度运行的效能。另一方面，政策工具的使用具有一定的弹性，通过灵活运用政策工具，进行小范围的政策试验，在激发地方机构改革积极性的同时又最大限度地减少改革试错可能产生的代价。因此，总体上看，政策实践具有强烈的问题导向和现实关怀，在动态的政策实践中有机组合多元政策工具，有助于推动党和国家机构改革的制度优势充分转化为改革治理效能。