李祥 麦梓婷 吴纪莹

摘要：湛江市作为广东省级副中心，目前在城市更新进程中遇到政策制定不完善、参与改造主体单一、低效用土地再开发难等问题，阻碍了城市的发展道路，为解决这些困境，湛江市应当充分运用精细化管理理念科学调整改造政策、提高多方组织参与度、协调改造需求并提高土地盘活率，为增强湛江市发展实力、进一步融入粤港澳大湾区奠定坚实的基础。

关键词：湛江市;城市有机更新;精细化管理;三旧改造

一、问题提出

城市作为社会发展的重要产物，其发展是推动社会不断前进的重要依托。随着社会的发展，当前城市中许多已建成的空间难以满足持续发展的要求，需要通过更新改造，从增量发展转变为存量发展。在城市发展的道路探索中，我国城市更新在历史上虽落后于西方发达国家，但我国具有后发优势，且在近年来的探索和发展中积累了丰厚的经验。

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中对“十四五”时期的经济社会发展作出了：“国土空间开发保护格局得到优化，生产生活方式绿色转型成效显著，能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高。”的展望。而运用城市精细化更新理念，推动新型城镇化建设及城市和谐发展则是我国推动可持续发展的重要举措。如：佛山岭南新天地、北京大栅栏等改造项目，体现了精细化更新在我国实践中的高适配度。

广东省人民政府就关于加快推动“三旧”改造促进高质量发展的问题多次发函，按照党中央、国务院关于深入推进城镇低效用地再开发的决策部署，遵循市场化运作规律，以优化“三旧”改造内生动力机制为方向，以提高存量土地资源配置效率为核心，以改善城乡人居环境、促进产业转型升级、加强历史文化和生态环境保护为重点，以打造多元化的配套政策体系为基础，全力推动“三旧”改造取得突破性进展，运用城市精细化更新的理念，推动各市进行“三旧”改造，促进城市可持续发展，不断挖掘各城市潜力、激发城市活力，推动人居环境、经济社会等各方面高质量可持续发展。

湛江市作为广东省级副中心、国家沿海经济带的重要发展极之一，其“三旧”改造亦在進行中。湛江市的城市更新探索道路在20世纪初便已踏上征途，其在2009年成立湛江市“三旧”改造工作领导小组办公室，积极参与“三旧”改造工作，并于2010年3月17日批准实施《湛江市“三旧”改造规划》，开始了湛江市的“三旧”改造之路。湛江市城市更新局公开信息中显示，湛江市2020年度计划“三旧”改造的地块共24个，用地面积共282013.7平方米，拟改造用途主要为农村住宅用地、商务金融用地、城镇住宅用地等。其中，农垦第一机械厂改造项目备受群众好评，湛江华都汇改造项目则被评为2020年广东省“三旧”改造十大标杆（美好生活）之一，体现了湛江市在精细化管理理念下成功进行城市更新的可能性十分高。但湛江市在“三旧”改造道路中仍然存在着许多困境与难题，特别体现在以下方面：当地居民对相关政策了解不深导致产生反抗情绪、旧城区改造拆迁补偿难平居民需求、回收土地使用权难、改造方向不够明确、旧城历史文化特色保护难、各界参与度低、引入社会资本困难等。

因此，湛江市需要通过加强前期调查、多方参与改造过程等手段，科学应用城市精细化管理观念，推动湛江“三旧”改造工程的顺利进行，从而促进湛江在城市更新路径探索中实现城市现代化建设的同时保留历史文化特色、提高居民生活水平，并激发湛江经济活力，加快湛江市融入粤港澳大湾区的脚步，全力以赴建设省域副中心城市，推动广东省经济协调发展。

二、目前湛江市旧城改造困境

（一）旧城区改造政策仍不完善，部分制定未满足现实需求

一是项目缺乏基层政策指引，政府推进项目受阻。由于湛江具有独创性的地理区位，每个区对应的改造项目都不完全一致。面对历史遗留、拆迁补偿、功能区划分以及执行管理等问题上，各方面的更新方向都对政策的全面性发出挑战。缺乏强有力的政策，则阻碍了政府进一步落实更新项目。如旧城镇人口密度大，建筑密集，因此改造将涉及多方利益，在政策上缺乏衡量各方利益的标尺;土地难以集中用地，政策也没有对住房配套房学位问题的相应引导;面对复杂的城中村改造，村民改造意愿虽强烈但没有政府牵引，政策的不到位使政府的引导没有方向性。

二是有关标准规定与现实不符，县区改造入库困难。根据《湛江市城市规划规定》中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国建筑法》等法律，对于住房用地、建设用地以及商业用地都有相应的面积入库规划要求。虽然鉴于各区县在实践中的实际情况层层降低了申请改造面积入库的标准，但是该标准在许多实际改造地域中仍然是难以达到的水平线。大部分改造区都以分散改造为主，土地难以集中用地，加上连片改造难度面临的挑战大，许多需要更新的危楼或老旧住宅本身面积太小，申请改造的土地或建筑大部分成点状分布，则出现了地块面积与规划标准要求不符这一尴尬的矛盾点，这也极大的限制了湛江市城市更新的步伐。

（二）第三方组织参与度较低，居民反馈意见不统一

由于人口老龄化、外来化等社会问题，湛江市各大片区的更新之路往往失去动力，又或因居民需求和经济利益造成进一步低水准加建。一方面，第三方组织的缺位，主要是由于更新规划仍处于初期阶段，单一的政府决策模式封闭了居民的参与意识，使得规划内容密不透风，更新规划的内容缺乏透明度，难以引导公众参与提供建议。在旧城更新中，涉及到切身利益的居民通常被排斥在决策外，甚至成为改造的牺牲者。最难改造的城中村以及乡村，居民的政治参与意识并不高，反馈渠道不畅通，因此需要一个代表本身利益的信息组织体，搭建一座与政府双向反馈的桥梁。然而，公民社会还处于发展阶段，能够代表公共利益，提供技术支持，搭建沟通平台的民间力量的参与体现出局限性，反映出公众对大众参与需求的不满足，以及第三方组织缺位的遗憾。但对于引进第三方组织，湛江市城市更新局的态度是积极和鼓励的，但是面对第三方的参与，其中涉及的利益问题本身错综复杂，不仅仅局限于土地规划和拆迁问题，还有比较复杂的人情和地域规划上的矛盾，在县城和城中村建设中，鉴于一些地段为官方特殊用地，开发耗时长，难度大，导致开发积极性不高，也难以引入企业的参与。没有利益助推的改造计划难以招引第三方组织的主动参与，能动性较弱。而与此同时，结合目前湛江市大多处的更新都处于比较初级的改造阶段的情况，许多地区主要还是以政府主导或者资本主导，第三方还是个比较难以主动加入的社会储备力量。可以获得的权益很少，也就很少有第三方组织的主动蓄力进入旧改当中。

另一方面，居民与居民之间利益的冲突导致的意见不统一也使得更新之路屡屡遭遇“卡脖子”的困境。基于缺乏第三方组织的统筹引导社会力量的参与，湛江群众的声音是很那进入更新规划的讨论中的。而向来地域权属和土地自身建设的需要之间的矛盾就成为了改造的痛点。居民面对改造的意见繁复多样：住宅是拆还是留，用地该如何测量改造面积使得方案公平和统一等，这都是亟需解决的矛盾，而真正直面这些矛盾的，除了主动实施改造的一方，还有被动参与改造的群众。他们的安置意见往往得不到统一地解决，大部分居民亟需解决的是住房问题，然后才是旧改的规划，但最终的改造方案则往往无法满足居民的基本需求，导致改造进程则停滞不前。

（三）改造规划协调性不足，低效用地再开发受阻

一是城市规划协调性不足，人文生态缺乏重视。城市更新的发展目标从以往追求的强化土地与经济建设，现如今更关注的是以人为本的人民幸福感与基础的人文生态环境，从而进一步推进“城市双修”理念，强调湛江市的整体规划的协调性。而目前由于各个片区的更新进度参差不齐，加之环境和文化基础不同，不协调的更新方案难以展现湛江独特的文化名片和优异的生态环境。人文生态环境逐渐没落，意识形态的转变得不到重视，形成了一个改造的恶性循环。在旧城镇中，历史遗留问题仍是一根难啃的硬骨头，要不要改和要怎么改才能既能保护历史文化又能达到更新目标，这一难题使得开发商承受巨大压力。

二是土地盘活率不高，缺乏精细化管理理念。目前，湛江市的改造已经取得了一定的成绩，但同时也消耗了大量土地。土地的开发率强度高，空间分布分散，镇街缺乏用地空间承接优质项目，土地改造主要倾向于房地产开发和商业开发，但一味的“工改”土地，往往忽略了配套设施的建设，如“工改住”中，房地产的大力开发就会伴随着配套设施诸如学校、医院、文化室等公共居民服务设施的用地却没有预留空间，但出于历史和地理原因，湛江市却有着大片的闲置，处处体现了精细化管理的疏漏。以至于出现了优质项目找不到容身之处，建设用地却在旁边“晒太阳”的怪現象。转变发展方式，优化经济结构，转换增长动力，盘活闲置用地，注重“土地存量”和“发展增量”成为了必然趋势。

三、湛江市旧城改造的建议总结

（一）重视前期调查工作，科学调整改造政策

一是要基于实际发展情况制定相关改造政策，增强政策对实际改造的引导力，夯实政府旧城区改造的政策基础。珠三角地区在三旧改造道路上已经走过了十年，其中广州、佛山等一些城市的成功案例可作广东省许多城市实施三旧改造项目的经验借鉴，但是湛江市作为三线城市的代表城市之一，其旧城改造与珠三角地区的进度及需求并不完全一致。因此，有关部门在制定相关政策之前应当建立调查小组，通过实地调研、部门走访等形式深入认识湛江市在其发展状况之下对政策的独特需求，从而制定、调整改造政策。在制定或修改政策的过程中，部门需要以湛江市前瞻性发展为目的、以现有条件为依托、以专项资金为保障、以实事求是为办事原则，充分体现精细化管理理念，全面提高政策的有效指引性，让政策更有指向性地提出解决方向，实现政策落地。设定强有力且科学可行的法律条规，才有高效率的政府落实旧城改造方案，以及人民更强烈的信任感。

二是政策要留有一定的自由度，让执行更加灵活。由于政策对执行具有强指引性，改造过程难免会有“硬门槛”，譬如土地入库面积标准的限制。由于改造土地面积存在申改限制，湛江市许多较小面积的村镇难以画图入库，导致这些地方不能被列入开展“三旧改造”项目的行列，而这也让当地的发展错失机会。因此政策制定中需要留有一定的自由度供执行灵活变通，在土地入库的问题上，可以调整土地面积入库范围或者给不足以入库的区域提供其他改造指引，这样才能让更多的区域收获改造福利，切实方便项目执行，并能够为当地提供更好的发展空间。

（二）加强多方组织参与，搭建沟通反馈平台

一是要提高第三方组织在改造项目中的参与度，开放窗口让一些企业或社会组织加入旧城改造行列，以求在解决项目资金难题的同时能够听到不同利益群体的声音。旧城改造需要形成规范化的实施系统，以协助旧城区更新计划的最终落实。湛江市进行旧城区改造的目的是提高发展水平和当地居民的生活水平，因此政府部门应当注重对企事业单位和社会组织的引入，适当减弱政府在改造中的主导地位，让政府部门与第三方组织协作起来，将更多的权力投放到社会当中，让社会资金流入到公共项目当中，规范改造项目的成立、审批和具体的工作流程，保证改造全阶段的工作质量。政府各部门之间也要相互配合、协调，为改造各环节铺砖盖瓦，确保改造的可实行性，改造小组也可以考虑纳入相关的社会专家或顾问，通过对他们的业务水平考察选择需要的专业人才，为改造项目出谋划策。

二是要搭建沟通反馈平台，听取社会各方声音。随着社会组织力量的不断壮大，其对公共生活有着举足轻重的作用，他们的声音可以进一步拓展政府决策和执行的视角。多方主体对改造项目的介入不能只存在于“从上到下”的实施，“从下到上”的反馈也不可忽视，为此政府部门应当建立旧城区改造的专项平台供居民、企业、社会组织等进行意见交流，同时组建专门的宣传小组定期定时在平台上进行相关项目的信息输出，以便大众能够及时获取到相关信息，提高大众的知情度和项目的办事效率。对于收集到的反馈信息，有关人员需要及时与群众进行沟通处理，实现“上传下达”的目的。提高多主体在旧城改造中的参与度能够使改造项目更好地满足多方利益，有效体现精细化管理在城市有机更新中的作用。

（三）协调改造的需求，提高土地盘活率

新时代背景下，人民对幸福感的追求成为城市更新工作中不可避免的考虑因素。精细化管理下老旧城区的改造需求不只有经济发展起来，还有对生活环境、生活质量等多方面的要求。城市双修理论中提出修复“城市病”的需求，政府在改造的过程中应当整合协调经济发展、环境保护、人文建设三个方面的发展要求，在改造中融合居民的社会需要和精神需要，建设幸福舒适的生活环境，而非单一地以建设增量为标准。每个片区单元的历史背景、经济发展状况不一，有关部门需要考虑到单元的独特性，特别要注意一些风俗风貌，积极与居民进行沟通，力求做到与居民相互理解，让居民积极支持政府的民生工程。

政府在协调改造需求的同时必然会考虑到土地盘活的问题，实现低效用地的再开发。发展房地产业是旧改的主要项目，涉及到居民楼房拆迁和居民安置问题，而在与居民签约的“卡脖子”问题上，居民对拆迁方案的满意度至关重要。政府可以通过适当加大补偿力度促进居民拆迁合约的签订，且督促楼盘在规定时间内进行签约和交楼;在回迁面积设置上，可以设置多种面积计算公式让居民自主选择;针对老人安置的问题，可以提高临迁费标准，或准备专门的物业供老人集中安置，而臨迁费应该由奖励临迁费和基础临迁费共同组成。提高居民签约意愿之后，拆迁工程的进度才能够得以保障。除了考虑居民搬迁时的补偿金方案，政府还应该多想想居民在搬迁之后的生活条件和发展条件，为居民“多想一步”。

针对那些不足以开放房地产且尚未纳入旧改项目的区域，政府可以考虑将亟需改造的片区或建筑并入已开展的改造项目中，达到经济与环境相互协调的作用。就目前而言，湛江市许多旧改项目都是发展房地产业或者建立商城，这些楼盘和商城周围就可以考虑建设公园、文化馆等公共设施，提升片区的生活舒适度及整体价值，也为旧改工程增添人文气息，留住城市的温度。旧改项目对土地的盘活重在“量”，更重在“质”，每个单元之间的功能协调是关键，尽管湛江市如今尚处于旧改初阶段，也需要考虑长远发展，而不是只注重经济增长，应当环境经济双管齐下，“瞻前”（保留历史）与“顾后”（增添幸福）一起抓，以精细化管理思想进行单元协调规划，做好旧改这项重大民生服务工程。

参考文献：

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[4]魏航.从城市更新PPP项目探究城市治理理论“中国化”[J].经济研究参考，2019（15）：52-60.

*基金项目：2020年度广东省校级大学生创新创业训练计划立项项目“城市更新背景下老旧城区更新改造的实践困境与路径探索——以湛江市‘三旧改造’为例”（项目编号：CXXL2020237）;2018年度广东省教育厅创新强校工程课题“湛江推进粤港澳大湾区建设的路径与制度创新研究”（项目编号：2018WQNCX053）;2020年湛江市社会科学项目“湛江对接粤港澳大湾区高质量发展的制度创新研究”（项目编号：ZJ20YB05）;2020年湛江市社会科学重点项目“湛江打造现代化沿海经济带重要发展极的战略研究”（项目编号：ZJ20ZD02）。

（作者单位：广东海洋大学管理学院）

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