童华东

在快速城市化进程中，如何合理分配土地增值收入是深化我国现行土地制度改革需要解决的重要问题之一。土地增值收入的公平分配是我国土地管理体制改革的重点和难点。为了进一步引导和推动改革，我们应该摒弃私有制理论与国有土地发展权理论之间毫无意义的争论，正视中国国有体制下发展权的现实，承认其法律依据。同时，将土地开发权的概念和制度与土地使用脱钩，使集体和农民在分配中实现增值，实现区域划分更加公平。

一、土地增值收入分配现状

中国实行土地公有制，但土地集体所有制问题多种多样，包括村建设者的集体所有制和城市建设者的集体所有制。虽然土地的集体所有制代表地方利益，征收耕地，必须保护农业集体组织和农民个体的生存和财产利益。另一方面，从公平和效率的角度构建土地增加收入分配制度。除原有的农村环境外，农业增加值收入应由经济组织（即集体土地所有者）按比例分配，为土地使用者预留一定比例的土地增值。在现有制度框架下，我国土地价值收入分配主要由五个主体组成：政府、房地产企业和涉及征地拆迁的法人、不为被征收房地产企业服务的法人、银行和中介机构。在中国现行的土地和物业管理体制下，政府征收土地购置税、建筑税和土地销售税的价值，费用包括：一是新建土地出讓金、支付的土地使用费、土地复垦费、重大农业发展资金、征地补偿费等;二是房地产企业负责土地开发建设，销售房地产产品获利，参与物业增值收益分配;三是被征收人获得征地拆迁补偿，参与土地增值分配;第四，未取得任何财产的法人为财产所有人，财产价值创造间接取得财产的，增值在交易时实现，允许农村居民使用国家缴纳的土地使用费和土地开垦费用于农业。农村土地整治间接参与土地增值的分配;第五，本服务以银行利息或代理费的形式参与房地产公司土地增值收入的分配。

二、土地要素改革进展

80年代初期农村土地家庭联产承包责任制改革，实质上是农地所有权与使用权两权分置，给中国带来几万亿元财富。1978年春雷鸣，由小岗村“十八块红手印”所催生的“大包干”点燃了全中国的改革热情，从1982年开始，中国全面实行了包产到户。1978年，粮食总产量由695亿斤增加到34万吨。我们用占全世界7%的耕地来养活了占全世界22%的人口。同时，农业也为国民经济的发展打下了坚实的基础。农业生产的一次大调整，极大地解放了农村生产力，不仅农民能到南方打工和创业，全国粮食产能也如火如荼地节节高升。

1980年代后期出现的城市“土地批租”，其实质是我国城市国有土地所有权与使用权的两权分离。1987年9月，深圳市政府分别通过协议和招标，出让国有土地，从此，中国城市土地批租正式开始。从那时起，城市土地市场改革的恢宏序曲，直接促成了1988年我国宪法中删除土地不能出租的相关规定，并根据法律规定增加土地使用权可转让的条文，同年《土地管理法》也明确规定，国家依法实行土地有偿使用制度。

随后，国家层面统筹部署开展了农村土地管理制度改革，其中之一就是农村集体经营性建设用地不需要征为国有，可以直接入市交易。当前，土地要素经配置主要存在法律制度未接轨、地方政府不积极、市场化程度不高、没有配套相关制度等四个方面的障碍。所以，建立健全城乡统一的建设用地市场，建立同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度，是落实新《土地管理法》、推动城乡统筹发展、维护农民权益、缓解城市建设用地紧张的必然要求。

商业用地不再需要一次性缴纳高额土地出让金，实体经济的土地要素成本大大降低，而土地所有权人也可以获得长期的稳定收益，城市存量建设用地市场与集体建设用地市场的土地要素价格最终将实现渐进式并轨，土地要素的市场化将释放出巨大的增长活力。目前限制条件较多，但也挡不住政策的大趋势，农村集体土地入市能够为农民直接增加财产性的收入，为改善农村的居住条件，发展乡村经济提供便利。

三、土地要素市场化配置

（一）处理政府与市场的关系

市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场在资源配置中应发挥决定性作用。我们知道，市场在社会生产各部门的资源配置中起着主导作用，对生产、流通和消费中的商品价格具有直接的决策权。特别是各种生产要素的价格主要由市场决定。市场决定资源配置机制，包括价格机制、供求机制、竞争机制和激励约束机制。核心是遵循市场最优配置的基本原则，建立市场、城乡统一、自由流动、主题齐全的市场，引导和鼓励各类商品、服务和生产要素自由流动，根据供求情况采取灵活的价格机制，从而充分体现资源的稀缺性和市场的认可度。但值得注意的是，让市场在资源配置中发挥决定性作用，社会主义市场经济体制的本质要求我们把社会主义制度与市场经济结合起来，兼顾效率和公平。这就要求政府在参与资源配置的过程中，充分发挥保护产权、科学实施宏观调控、弥补市场失灵、完善公共服务保障的作用。

正确处理“政府”与市场的关系，始终是全面深化改革、实现国家治理能力和治理体系现代化的重要途径。土地要素市场化改革的关键路径仍然在于合理界定政府调控与市场配置的关系，以及市场在土地资源配置中的决定性作用。长期以来，土地分配、法律价值、竞争法、法律供求等市场因素并没有充分体现经济规律。政府作为裁判员的角色导致了资源的过度开发和许多问题的广泛和低效利用。因此，建立有效市场应成为土地要素市场化改革的核心价值取向，构建完善的土地要素市场体系。当然，精简管理和下放权力并非完全自由放任，在保持市场效率的同时，要维护社会公平，实行适度监管、分类管理和合理监管，调动市场力量，建立土地要素价格管理领域的有效市场。

（二）注重土地要素的公平配置

土地要素配置作为国民经济管理体系的重要组成部分，不仅直接影响农业生产和城乡建设，而且关系到整个国民经济发展的宏观效益，也关系到社会的和谐稳定。因此，土地要素市场化改革不应狭义地理解为价格监控和财政收入，也不应理解为资源配置或宏观经济。一般来说，公平是指社会各成员之间社会、政治、经济等利益的合理、平等分配，即权利平等、分配合理等。在土地生产要素价格市场化改革中，不仅要注重土地资源资产价值的明晰、土地资源产权的平等和增值收益的合理分配，更要注重对土地开发损失的补偿。土地资源可持续利用、生态保护和平等发展机会的保障受到公共利益需求的制约。同时，我们还应强调监管体系的公平性和完整性，切实实现权利的明确平等和利益的公平分配。同时效率通常是指在给定的投入和技术条件下，最有效地利用资源，使成本最小化或效用最大化。在土地要素市场化改革中，应尽可能降低交易成本和改革风险、改革成本和管理成本。同时，土地要素市场化应促进社会经济关系的协调，最终影响社会生产力的发展，提高人力资源、资本等各要素的利用效率。

（三）实现“三资合一”

土地资源作为供给侧最基本的生存、生产和生活要素，具有不同的資源、资本和资产属性。其中，资源属性是为经济社会发展提供物质基础和空间载体的自然功能和环境属性。资产属性来源于资源属性，表现为产权关系和经济属性。资本属性是资产属性的衍生，表现为流通函数和增值属性。因此，土地要素市场化改革应以利用自然功能和环境属性为基础，以产权和经济属性为导向，以流通功能和增值属性为保障，建立资源、资产和资本的综合管理体系。资源管理水平应注重土地的数量、质量、生态保护和推广，需要强调的是，可持续利用的理论不仅要满足当代人的使用需求，还要满足自身需求的能力，确保土地利用的合理性、科学性和可持续性。在资产管理层面，强调产权和权益保护的界定，土地要素保护和利用的主体、权利和责任的界定，以及资源占有、使用、收益和处置的内部利益机制。在资本管理层面，建立土地资源资本融资体系，探索资本收益的土地要素，重视资源循环利用，抵押贷款，城乡衔接建设用地增减。

（四）明确土地要素

一方面，要制定合理分配土地增值收入的原则。改革的实质是权益的调整。因此，土地市场化改革的要素是权益的制度调整。土地利用在不同社会群体中的增减，包括国家权益、地方权益、人民权益和长期利益以及其他各种权益。因此，土地要素市场化改革首先要确定如何调整权益。如果一些利益相关者认为现有的权益不足以体现其权利，那么必然会带来权益关系变化的要求，既得利益者将不可避免地面临相应的权益损失，这将带来各种阻力。当然，在改革中，在不损害其他利益相关者权益的情况下，可以改善部分利益相关者的权益。改革应调整价值取向，以适应客观可接受的权益，进一步实现权利、责任和利益的匹配，避免社会财富过度集中于某一群体。另一方面，明确价格增值属于公众与价格增值属于政府的区别，完善土地增值收入向社会分配的制度和机制，确保原土地所有者和使用者之间的公平补偿和地租差，确保城市基础设施建设所需的土地和资金。

（五）建立土地要素保障机制

土地要素价格市场化战略目标的实现离不开一套完善的保障机制。尽快建立技术标准，建立管理平台，完善相应的市场支撑机制。时间紧迫，任务艰巨。必须有一套规范的制度来支持和引导土地要素市场化改革。在管理方面，标准和规范有助于收集相关数据，为未来市场演变铺平道路，对于土地单元，标准规范有助于公平、公正地参与要素的占用和使用。土地要素市场化改革是未来土地管理体制改革的重要举措。一旦没有统一的标准和规范，就会导致土地要素自发、盲目、无序地进入土地市场，干扰土地市场的正常秩序，最终损害个人、集体和国家的权益。因此，要顺利实施土地要素市场化改革，首先必须形成科学合理的规范程序。目前，城市土地估价规则在最近一轮中已经进行了修订。要尽快整合和制定涉及城乡的土地估价规则，实现严格规范的土地估价指导，加强地价市场化。依托市场和土地管理机构，建立健全面向市场的土地要素信息管理平台。建立完善的土地市场信息数据库，通过登记、土地自然属性、社会属性、经济属性等多种信息，促进土地要素的实现，特别是土地要素在市场流转过程中的正确变动和转让价格，形成土地信息数据库市场基础;建立土地要素流转信息服务平台，建立健全多层次、全方位、公开透明的服务管理网络，为双方提供信息发布、政策咨询等服务，建立公众参与和信息披露机制。完善地价动态监测与反馈管理平台，及时提供真实地价信息，比较不同区域地价差异，判断地价与宏观经济的协调性，总结地价变化的真实原因。

四、优化农业增加值收入分配方案

建立农村剩余价值收入分配机制，保护农民权益。农民分配的面积必须在自愿的基础上确定;其次，建立公平的薪酬原则;第三，要求提高薪酬标准，建立补偿机制;四是完善农民分享土地增值的机制;五是完善土地所有制。完善征地补偿机制，依法征用闲置土地，按照同等价格、同等土地的原则对农民进行充分补偿。现阶段集体土地征收补偿金偏低引发的各种问题对和谐社会的构建构成了潜在威胁。为了提高农民在土地增值收入分配中的比例，进行了顶层设计。这些顶层设计有待完善，逐步构建城乡统一的土地市场，推进土地开发支持机制设计，改变地方政府土地融资模式，确保农民共享土地和增值收入，加强被征地农民的社会保障建设。搞好土地流转，必须规范土地市场各主体的行为。当前土地收入分配改革在地价交易和地价调整方面的价值取向应在新型城镇化背景下界定，并设计制度以平衡政府、开发商和农民的利益。

结 语

应当对征地农民进行补偿，通过提高征地补偿标准、购买社会保障和公平分配，让农民参与到土地增值收入的分配中来。兼顾不同地区农民农业增加值收入分配的公平性。 如果按照市场价值给予报酬，则在郊区农民的特定地理位置上增加了土地价值优势，郊区农民远离城市，被征用土地市场价值低，增值面积小，难以获得足够的报酬。 因此，补偿标准应在不同地点平衡，使其分布均匀，享受土地增值的好处。

（作者单位：武平县土地征收与补偿服务中心）

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