杨清望 熊小雅

[摘 要]区域协同立法已成为区域协同治理的重要举措。这一创新的立法模式也面临着一些难题，譬如缺乏明确的法律依据、区域合作协议缺乏法律效力、各方利益难以平衡、公众参与度低等。《酉水河保护条例》立足区域实际，对上述问题均作出了针对性回應和破解，为广泛推进区域协同立法初步积累了宝贵经验，但也暴露出一些不足。鉴于《酉水河保护条例》的经验和掣肘因素，建议从完善中央立法、建立利益补偿机制、凝炼协同立法共识、完善协同立法程序制度、保障区域合作协议效力等措施着手，综合推动区域协同立法的完善。

[关键词]社会治理现代化 区域协同立法 《酉水河保护条例》 立法模式

[基金项目]全国人大常委会法工委委托项目“省级人大审查、指导设区的市人大常委会法规的经验、问题与对策研究”

[作者简介]杨清望，中南大学法学院教授，博士生导师（长沙 410012）;熊小雅，中南大学法学院硕士生（长沙 410012）

[DOI编号]10.13761/j.cnki.cn23-1073/c.2022.02.011

国家治理现代化的核心内容是地方社会治理现代化。然而，有些问题具有显著的跨地区跨区域的特点，仅依靠一个地方不能得到有效解决，需要不同区域各方相互配合、协同处理，所以跨区域协同治理成为实现地方治理现代化的必然要求。具言之，区域协同立法为什么是社会治理现代化的必然要求？本质上属于不同行政区域的社会问题如何可能通过跨区域的协同立法来解决？区域协同立法的理论和制度困境何在？如何可能在既有实践的基础上，固化成功的经验并转化为相关立法和可以推广的办法？有鉴于此，本文试图对上述问题展开系统分析，进而在此基础上提出完善区域协同立法的参考路径。

一、区域协同立法与社会治理现代化的内在契合

一般认为，区域协同立法是指两个及以上立法主体按照立法权限和立法程序，根据达成的立法协议，对跨行政区域或跨法域的法律主体、法律行为或法律关系等法律调整对象分别立法，相互对接或承认法律调整对象法律效力的立法行为[1]。区域协同立法是实现跨区域社会治理现代化的必然要求，二者互为支撑。

（一）区域社会治理现代化必然要求区域协同立法

区域社会治理直接面对的一个难题是有待解决问题的跨区域性与区域发展不平衡的矛盾。由于有些问题具有跨区域的特性，从而不能单凭本区域内的力量得到有效治理，这必然要求进行跨区域的协调治理，其中协同立法成为首要的选择。但是，不同区域经济社会发展的不平衡导致其各有不同的利益诉求。而区域协同立法目的是统一调整一定的社会关系，规制同类的社会行为。所以，当不同行政区域的利益诉求存在抵牾甚至冲突的时候，现行的以行政区划为中心的“各自主导”式的立法体制必然应对乏力。

申言之，现行立法体制下地方立法效力仅限于本行政区域内，所以地方立法一般只需“从本地实际出发”考虑本地区利益，各地方的立法目的亦因利益诉求不同而存在差异。由于地方立法目的的差异，地方在面临跨行政区域问题时必然面临背后的利益冲突。目前，我国“一元两级”立法模式中只有中央立法和地方立法两个层级，分别各自在全国范围内和地方范围内产生效力。就跨行政区域问题而言，一方面如果为应对个别的跨行政区域问题制定专门的法律、行政法规则属于浪费中央立法资源，另一方面地方立法的效力又不能辐射到本行政区域以外。这就造成，不论是中央立法还是地方立法都无法解决跨行政区域问题。因此，想要解决跨行政区域问题，打破以往各省市地方立法利益调整范围的局限性，需要进行区域协同立法，制定出在区域内各地方均能产生效力的法规。

（二）区域协同立法有利于推动区域一体化发展战略，促进区域社会治理现代化

第一，区域协同立法能够为化解不同区域利益诉求、不同的根本难题提供制度保障。区域间由于地理位置相邻、文化背景相似、经济社会发展相融，因而存在着广泛的共同利益，这是区域一体化发展的客观先决条件。但是，各地方在存在着共同利益的同时也存在着各种矛盾和冲突，处理好共同利益纠纷才能保证区域各方最大程度共享共同利益，这是区域一体化的根本要求。通过区域协同立法实现法制一体化，可以凝聚最大程度的利益共识，并能将各区域的利益诉求置于统一的法律制度框架之下，使各方遵循都具有约束力的共同规则。特别是建立健全用来指导和规范各地方市场发展的市场经济规则，以发展来动态解决社会问题，从根本上协调各地方的共同利益和矛盾冲突，从而推动区域一体化发展。

第二，区域协同立法有利于促进资源的公平利用，能够为区域协同发展提供动力支撑。区域一体化发展需要将各地区的资源进行整合利用使其效益最大化，而整合就是将区域内零散分布在各地方的资源组合在一起进行共享。所以，区域一体化发展意味着各地方都需要付出一定的资源成本。所谓“人不患寡而患不均”，区域一体化发展需要平衡各地方的“资源成本账”。通过区域协同立法审查“资源成本账”对各地方付出的资源成本进行评估，依据评估结果对资源贡献更多的地方进行补偿或者奖励，对资源贡献较少的地方进行有效规划提高资源利用率。由此，实现各地方资源成本冲突的调和和发展资源的公平、有效利用，保障区域协同工作顺利进行，促进区域协同目的加速实现，最终推动区域协同发展，其成果惠及整个区域。

第三，区域协同立法能够凝聚更广泛的跨区域共识，为遏制地方保护主义提供社会条件。在地方立法的历史实践中，很多地方立法活动由于经济社会发展不平衡多种因素干扰偏离立法初衷，有的发展为不同区域民间的相互挤兑，有的发展为“立法竞赛”，带有明显的地方保护主义色彩，影响立法发挥出促进区域间一体协调发展的效果。各地方通过区域协同立法确立共同发展目标、制定共同发展规划，并以此进一步明确各地方立法权的边界，理清各地方的权责，可以实现各地方之间互相监督、彼此制约。因此，区域协同立法能有效遏制地方保护主义，让各地方实现“共同发展”而不是“一家独大”或者“两败俱伤”。

二、区域协同立法的困境及成因

区域协同立法是一种新型的立法模式。目前，我国已有若干地区通过区域协同立法出台了系列法规，为推动区域协同立法研究提供了鲜活的样本和先期的探索[2]。但是，当前区域协同立法仍然面临诸多问题，这些问题不仅是推动实現区域一体化的障碍，也是参与区域一体化发展的各地应优先考虑的事项。

（一）缺乏明确的法律依据

我国《宪法》《立法法》对于地方立法只规定了一般立法主体及立法权限的内容，对于区域协同立法却缺乏相关规定。《宪法》第99条只规定了地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行，也就是说地方人大无权干涉其他行政区域内法律、法规的遵守和执行，更遑论其他区域的立法。《立法法》第81条仅是规定了国务院有关部门可以联合制定规章，并没有涉及各省市之间的区域协同立法。由于区域协同立法是两个以上的行政区域进行立法合作、共同执法和相互监督，这就触及到《宪法》和《立法法》的制度盲区。其结果就是一方面地方有跨行政区域协同立法的迫切需要，另一方却面临没有法律依据的尴尬。

区域协同立法的法律依据不足遭遇协同立法的迫切需求，容易招来一系列法治风险。第一，容易导致地方回到依据规范性文件而不是法律进行社会治理的老路上，这与社会治理现代化中的依法治理要求不符。尽管各地加强了对规范性文件的备案审查，但是目前我国的备案审查制度依旧存在监督机制乏力、备案审查机关权限不足以及审查批准的规定模糊等问题，使得地方机关进行社会治理时仍然有空可钻。第二，可能导致利益固化和地方保护主义进一步盛行。如上所述，区域协同立法是破解利益固化和地方保护主义的有力手段。但是如果缺乏区域协同立法的法律依据，一些地方人大或者地方政府往往选择通过制定地方性法规和地方政府规章，把本区域的市场相对封闭，在更大区域范围内保护本区域的市场主体利益，从而把地方保护主义合法化和正当化。第三，为立法权被滥用留有可能。区域协同立法的本质是各区域立法权力机关协商一致的立法活动。这种以权力协商为特征的立法活动在缺乏法律依据的前提下只能诉诸自我规范自我约束，从逻辑上看，这很容易出现区域内各权力机关联合滥用立法权谋取私利、损害民众权益的情况。

（二）协同立法程序制度不完善

现代立法程序是指有权的立法机关在制定、修改、废止、解释法律法规的活动中所必须遵循的步骤和方法。完善的立法程序是民主立法的前提，是科学立法的保障，是有效立法的保证。当前，我国的区域协同立法程序制度还不完善，仍存在一些不足之处，主要包括：

第一，公众参与保障制度不足。公众参与是推动区域协同立法工作的重要力量，公众参与能够快速反映和整合公众的利益诉求，为区域协同立法提供宝贵的建议，在前期协同立法阶段和后期依法治理阶段都发挥至关重要的作用。但是我国的公众参与制度仍处于起步阶段，公众参与地方协同立法主动意识和保障程序有所欠缺。《立法法》第5条、第36条第1款和第3款、第37条、第67条第1款构成了我国公众参与立法的主要依据。这些赋权性条款规定了公众享有针对立法工作提出意见的权利，却没有同时为立法机关设定必须采纳公众意见的义务。立法机关也能够据此在立法过程中限制公众参与的权利，很容易导致公众参与流于形式。并且，当前我国某些地区已经开展的区域协同立法工作对“协同”的理解普遍偏字面化，即简单认为“协同”是各方立法机关之间的协商交流，忽略了公众参与理应是“协同”不可或缺的重要内涵，这将导致立法主体在立法阶段不可避免地忽视公众利益，主要表现为公众没有立法动议权、公众参与积极性低以及公众缺乏立法监督权等问题。这容易导致协同立法活动成为权力之间的“圆桌会议”，最终制定的法规将因为缺少公众参与难以反映民众的利益诉求和获得民众的支持。

第二，立法理由说明制度规范不足。立法理由说明就是在立法活动中，对为什么立法以及立什么样的法所作的解释或说明。当前，以保障民众参与权和知情权为理由的说明制度在我国的立法程序中明显缺失。在我国现有的立法程序中，虽然也有关于说明理由的制度规定，但是这种“说明”主要是一种内部工作规定，透明度低。在实践中，一般是在法案审议阶段由政府法制部门负责人向地方人大或者其常委会到会进行简要的理由说明，或者对列入政府全体会议或常务会议审议的法规、规章草案给出席会议的人员提供起草说明[3]，而针对公众的理由说明却寥寥无几。理由说明制度的缺失将导致公众难以获知相关立法信息，公众参与协同立法的积极性偏低，进而使得区域协同立法的民主性和科学性难以实现。

第三，程序的监督控制和权利保障体系尚需完善。我国现行立法程序在监督控制和权利保障方面还有明显缺陷。主要表现在：首先，程序控制力度较弱。程序的事前、事中和事后控制分别体现于立法规划与立法论证、法规规章草案的拟订过程与备案和救济等方面。而现行程序规则中，有的是内部程序制度，如理由说明制度;有的甚至沦为一定程度上的“形式主义”，如备案制度;有的则未作规定，如救济制度。其次，程序违法归责机制虚置。《立法法》第96条第五项规定法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章违背法定程序的，由有关机关依照本法第九十七条规定的权限予以改变或者撤销。但是如何界定法定程序、如何改变及撤销、撤销后果有无溯及力等问题均未规定，导致程序规则机制在实际操作中被虚置。

（三）区域合作协议效力缺乏制度保障

目前，我国地方间普遍采取签订区域合作协议的方式进行协同立法。区域合作协议是成员方政府之间平等协商的结果，是同一个区域内各个地方政府机关或者人大共同意志的体现。区域合作协议对推动协同立法工作具有重要意义，但是目前也存在一些突出问题。

当前，区域合作协议存在的问题大致有三：第一，达成合作协议难。在达成立法合作协议的协商阶段，区域各地方立法主体对所讨论事项的意见分歧大，主要表现为旧问题旧诉求、旧问题新诉求、新问题旧诉求、新问题新诉求的混乱。这就导致各地方立法主体产生意见分歧在所难免，对达成合作协议制造了巨大困难。第二，执行合作协议难。关于区域合作协议的相关概念在我国现行法律中并没有明确的规定，即使各地方最终达成了合作协议，还是可能因为协议缺乏法律效力保障，在实践中无法得到有效执行。因此，区域合作协议的执行完全依靠自律，而自律的动力主要来自地方利益、个人政绩和上级任务。当官员个人或地方政府的现实需求发生变化、眼前利益与长远利益发生冲突的时候，这种自律就难以起到实质约束作用[4]。第三，合作协议执行监督难。比如怎样对合作协议进行监督，监督的依据是什么，发生争议后裁决主体是谁，裁决后如何保障裁决的效力等等[5]。这些都缺乏系统规定。

区域合作协议存在的这些问题，一方面是因为区域合作协议的形成、执行、监督依赖于各立法机关意思一致背后的契约精神，合作协议的约束力不足，需要法律对协议的效力、各方的权利义务以及相应责任予以明确，使合作协议具备约束力;另一方面是因为区域合作协议缺乏一个配套的立法协调机制对其自身约束性效力进行补强，从而难以确保区域合作协议各阶段都得到遵守。

三、酉水河流域协同立法的立法智慧与范本意义

（一）酉水河流域的协同立法需求

酉水河的综合治理强烈要求区域协同立法，是跨区域协同立法和社会治理的一个典型样本。酉水河发源于恩施州宣恩县境内的七姊妹山国家级自然保护区，流经鄂、湘、渝、黔4个省（市）、2个州、11个县，经沅江，汇洞庭湖，入长江。随着武陵山片区扶贫开发的深入推进，酉水河流域内的农业、工业、旅游业等相关产业发展迅猛。但由于长期奉行传统的粗放式发展模式、环保意识薄弱和综合治理机制的缺失等诸多原因，酉水河流域干流和支流均受到不同程度污染，且一度呈现出污染加剧的趋势，流域间因水污染导致的矛盾纠纷也时有发生，对酉水河水环境安全形成了严重威胁。近年来，酉水河沿岸各族群众保护酉水河的诉求十分强烈，部分人大代表、政协委员纷纷提出建议或提案，要求对酉水河加强立法保护。显然，通过某一个地方进行单独立法来进行酉水河治理已经达不到立法效果。因此，湖南省湘西州人大常委会与湖北省恩施州人大常委会以及重庆、贵州有关县人大常委会协商，同步协作制定《酉水河保护条例》。

（二）酉水河区域协同立法难题破解的经验

《酉水河保护条例》（以下根据需要简称《条例》）是区域协同制定一部地方性法规的成功探索，也是民族区域协同立法的第一次有益尝试。地方人大常委会之间同步协作立法，既因地制宜加大了跨行政区域生态保护合作力度，也推进了跨行政区域社会治理法治化进程，为推动更大更广区域协同立法提供了宝贵经验。

1.运用联席会议制度解决合法性难题

区域协同立法的合法性包括区域合作组织的合法性和区域合作行为的合法性两个基本方面。

关于区域合作行为的合法性，2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》第20条规定：“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施”;“前款规定以外的跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治，由上级人民政府协调解决，或者由有关地方人民政府协商解决。”上述条款为地方政府在跨行政区域流域治理问题上展开合作提供了法律依据，虽然对于政府间建立怎樣的合作机制没有作出详细的规定，但是明确表明了对于跨行政区域存在的环境问题，各地政府是可以进行合作协商解决的。《湖南省行政程序规定》第 15 条第 1 款规定了地方政府之间合作的基本原则：“各级人民政府之间为促进经济社会发展，有效实施行政管理，可以按照合法、平等、互利的原则开展跨行政区域的合作。”上述规定进一步为湖南省内的区域合作行为提供了法律依据，明确规定了各级政府在合法、平等、互利的基础上可以开展跨行政区域的合作。相较于《中华人民共和国环境保护法》的规定，《湖南行政程序规定》不局限于在环境保护和生态救治方面进行跨区域合作，而是规定只要是促进经济社会发展的跨行政区域合作行为，在不违背法律的前提下都是支持和认可的。从性质上看，这些规定都是对政府间合作行为的赋权，并不是对立法行为的赋权。因此，关于政府间区域合作行为在我国是可以找到相关法律依据的，在这方面并不存在合法性难题。其难题在于实际治理中缺少共同的具有约束力的统一的法规，导致各地执法的不同步、不协调，治理效果也必然差强人意。这需要一个共同的立法协作组织来最大程度凝聚共识。

关于区域合作组织的合法性，从理论上说，既可以来自宪法、组织法的一般性授权，也可以来自某些法律规范的专门性授权。但是，在我国现行法律规范中却找不到任何关于区域合作组织的依据。所以，地方之间进行区域协同立法当前面临的最大的合法性难题主要是区域合作组织缺乏法律依据，要解决区域协同立法合法性难题，关键是要解决区域合作组织的合法性难题。

湘西、恩施两州人大在面对区域合作组织于法无据的情况下，采用的是联席会议制度。在区域协同立法过程中，通过联席会议，各地区可以根据不同情况采用不同的协同形式，共同研究探索新思路、新方法。比如在区域环境立法协同方面，有环境立法计划的协同、立法步骤的协同、立法内容的协同，还包括立法信息共享、互相通报、`征求意见等环节的协同[6]。湘西、恩施州地方人大采用了“共同协商、分别立法”的协同立法模式，在法律没有明确规定的情况下，为了避免与上位法产生冲突，采用联席会议进行协商、沟通，统一湘西、恩施两州的立法时间表和《条例》文本的主要内容。联席会议并不是各地方共同建立的联合立法机构，只是一个各地方人大或政府进行协商和沟通的平台，不具有强制性和权威性，没有违反相关法律的规定。因此，联席会议这样的合作组织并没有突破现行法律规定的地方立法权限，不会遭到合法性的质疑。两州人大的协同立法，还是在各自享有的立法权的基础上进行的，巧妙地运用联席会议机制规避了区域协同立法的合法性难题，并固化成有关法律规定，即指《条例》第13条规定。

2.建立了立体式公众参与机制

立法的根本目的是回应人民的需求，满足人民的利益诉求和对美好生活的向往。联席会议制度是区域协同立法效率和效力的保障，但是并不能保证可以满足最广泛地反映民众利益诉求。所以，《条例》在制定过程中建立了立体式的公众参与机制，有效解决了当前立法中普遍存在的公众参与意识不高、能力不强、渠道不够、效果不好等问题。

第一，推动立法前参与，重在达成共识。2014年7月，龙山县、来凤县针对群众反映酉水河河流污染严重问题提出“协作立法”动议，同年11月共同向湘西、恩施州人大常委会提交酉水河流域立法保护建议并被纳入两州年度立法工作计划。2015年3月，来凤县人大常委会召开立法调研座谈会，邀请律师、村社负责人、村（居）民代表、企事业单位代表等非政府机关的社会群体代表对制定《条例》建言献策，并在政府网络工作平台等媒体上发布征求意见的公告，广泛征求社会各界人士的意见和建议。2015年5月，湘西、恩施开展酉水河流域养殖污染调查座谈会，邀请库区移民、养殖业主、村级动物防疫员、所在地人大、政协代表座谈，帮助立法调研组全面准确掌握流域的污染现状，将社会舆情和民声民意作为确定立法规划的重要出发点。

第二，厉行立法中参与，确保立法质量。2015年9月，湘西、恩施两州人大常委会在来凤县召开酉水河同步协作立法第一次联席会。会议认真讨论了条例草案初稿，并且强调各流域县市要深入基层调研，倾听多方意见，反复研究论证。之后，两州人大常委会领导条例起草有关部门深入实地调研酉水河保护存在的问题，并广泛听取县市政府及其相关部门、人大代表的意见、建议，组织起草组对条例草案进行反复修改。2016年3月，《条例草案征求意见稿》公开向社会征求意见。同年5月，湘西、恩施两州人大常委会召开酉水河同步协作立法第二次联席会，联席会议深入讨论完善了条例草案文本内容。8月1日至9月2日，条例草案二审稿公开向社会征求意见，在充分吸纳常委会审议意见和社会各界建议后，形成了建议表决稿。《湘西土家族苗族自治州酉水河保护条例》《恩施土家族苗族自治州酉水河保护条例》先后经湖南省、湖北省人大常委会批准于2017年5月1日和3月1日施行。从《条例》起草、调研、修改、审议等环节，立法机关通过组织座谈会、公开征集意见等方式注重听取了基层群众的意见，并将合理的建议吸纳到草案文本当中。

第三，跟进立法后参与，及时反馈效果。《条例》第12条规定，酉水河流域的县级以上人民政府及行政主管部门应当建立酉水河保护信息公开制度。《条例》第15条规定，酉水河保护中的重大决策事项应当采取座谈会、协商会、论证会、听证会等方式，听取公民代表和专家学者等方面的意见。《条例》通过确立社会公众的知情权、意见权为公众参与《条例》立法质量、实施效果评估或有关法规清理提供了保障。

从《条例》的制定过程可以看出，《条例》的出台是社会各界集思广益的结果。《酉水河保护条例》从编制立法计划，到起草、调研、修改、审议，再到评估、完善，都注重公众参与，确保了《条例》的科学性与民主性。《酉水河保护条例》以公众参与为纽带，探索构建了政府负责、社会协同、公众参与的地方治理新格局，增强推进了地方治理现代化的向心力。

3.理论研究与实践探索同步进行

由于区域协同立法是新生事物，目前还处于探索阶段，相关制度也不太成熟，缺乏相应的立法经验，所以湘西、恩施两州地方人大对于区域协同立法的理论研究十分重视，没有直接照搬其他地区和国家的协同立法模式，而是在借鉴其他地区有益经验的基础上形成契合于酉水河的最佳保护方案。

地方人大对于酉水河流域协同立法的理论研究与实践探索是同步进行的，湘西、恩施两州对于《条例》的制定不是在“纸上谈兵”，而是深入地方进行实地调研、了解地方实际情况后反复修改、凝聚多方智慧而定制的“匠心之作”。既要实现区域一体化治理又不违反上位法的规定，地方人大的立法智慧可以概括为：

一是明确协同立法工作原则。在借鉴已经取得协调发展成果的基础上，各方人大明确协同立法的关键在于立法工作的协同。立法工作协同强调互相尊重彼此的立法权力以及上位法的规定。通过在具体立法工作中的协同，而不是超出各方的立法权限或自我赋权建立新的立法机制来完成协同立法工作。

二是明确协同立法的主体。湘西、恩施两州在立法工作协同的原则下，由各方的人大常委会共同起草、共同审议协同立法工作项目，然后分别报请湖北省人大常委会和湖南省人大常委会批准后分别出台。明确协同立法主体是两州人大，而不是两州人大超越地方立法权限共同建立一个新的立法主体。

三是明确协同立法成果形式。湘西、恩施两州的协同立法工作高度重视具体实践效用，针对酉水河治理难题共同制定了大部分专章或者专门条文，比如政府职责与公众参与、跨行政区域协调保护机制和水资源保护与水污染防治等重点章节，两州《条例》的文本内容大体上一致。协同立法成果集中于保护双方协同治理中的共同难题，使得协同立法成果能够有效地发挥作用。

四是明確协同立法工作方式。上文提到立法协同工作重点在“协同”，因此湘西、恩施两州的协同立法工作方式是通过联席会议搭建协同工作平台，在平台内协同推进立法工作[7]。此外，为保障平台充分发挥协同作用，各方党政机关主动参与、全力支持、积极协调，充分体现了协同立法的地方智慧。

4.建立了跨行政区域协调保护机制

针对酉水河水资源保护、水污染防治工作中存在的跨行政区域协调保护机制缺失的问题，同时也是很多协同立法实践中存在的问题，《条例》专章规定跨行政区域协调保护机制，为共同保护酉水河建章立制。由于酉水河流域是一个整体的生态系统，环境污染也具有流动性和区域性的特点，因此酉水河流域的水污染治理必须从整个系统的站位来筹划[8]。

第一，《条例》明确规定酉水河流域的县级以上人民政府应当建立跨行政区域联席会议制度、联合监测制度、水环境违法行为相互告知制度、水环境违法行为协同执法制度，应当建立并实行河流交界断面水环境考核机制，推动酉水河水资源保护和水污染防治的流域管理。

第二，《条例》还鼓励自治州人民政府与相邻同级人民政府联合制定酉水河流域总体规划，鼓励酉水河流域的县级以上人民政府之间通过签订协议等方式明确跨行政区域协调保护的事项和职责，加大跨行政区域协调保护的力度。

第三，《条例》建立了完备的组织领导机制。为破解九龙治水却治不好水的难题，《条例》明确酉水河保护实行州、县、乡（镇）各级地方人民政府行政首长负责制，明确了州、县、乡（镇）人民政府以及同级人民政府职能部门对酉水河的监督管理职责，充分发挥各级人民政府及其部门职能作用，推动行政区域内的部门合作。

第四，为督促跨行政区域协调保护制度落到实处，《条例》还规定酉水河流域县级以上人民代表大会常务委员会应当与相邻同级人民代表大会常务委员会建立协同执法检查机制，监督本行政区域内跨行政区域协调保护制度的实施情况。酉水河流域的乡（镇）人民政府之间根据跨行政区域协调保护制度协调处理酉水河保护的相关工作。

湘西、恩施州地方人大常委会从区域立法、区域执法、区域监督等角度建立完备的区域协调保护机制，有效平衡各地利益、协调各地冲突，有效明晰各地权限和责任，有效调动各地环境治理的积极性，有效建立有序的生态保护法治环境。实践中，在区域内建立了一个良好的立法协调机制，能在最大程度上化解各方分歧，强化合作意愿，提高区域合作效率和质量。这对推动区域协同立法工作的重要性是不言而喻的。

四、完善我国区域协同立法之路径

2015年，我国《立法法》赋予设区的市（自治州）制定地方性法规的立法权之后，各地立法热情高涨。但是，就城乡建设与管理、历史文化保护和生态环境保护而言，无论哪一个方面的立法都很难离开跨区域的深度协作。《酉水河保护条例》的区域协同立法模式尽管积累了有益的经验，但是很多做法尚属权宜之计，甚至也暴露了一些继续推进的掣肘因素。这都需要系统完善我国区域协同立法体制机制。

（一）完善中央立法，让协同立法有法可依

由于现在区域协同立法法律依据不足的问题，我国当前大多数的区域协同立法包括酉水河区域协同立法采用的都是联席会议制度。联席会议虽然是一种比较松散、灵活的合作方式，没有违反法律规定，但同时也缺乏相应的实施保障机制。随着区域协同立法的逐步深入，将会由此引发新的问题：一方面，联席会议可以作为临时合作立法工作机构，但不是正式的联合立法机构，虽可以从形式上回避组织法意义上的合法性问题，但通过联席会议达成的合作决议的有效性难以保证;另一方面，联席会议的立法合作决议缺乏约束力。由于联席会议决议缺乏相应的制度保障，如果某个地区反悔后不愿继续执行会议决议，联席会议将没有强制其执行决议的权力[9]。因此，要从根本上解决区域协同立法的合法性问题，还是要让区域协同立法有章可循，不能仅仅依靠松散的联席会议制度来规避合法性问题。

为了解决区域协同立法的合法性难题，建议从以下两个方面着手：第一，应充分发挥全国人大常委会的指导作用，加强中央立法，制定协同立法指导框架，或者研究制定区域协调发展法，对区域协同立法的主体、范围、程序、效力和监督等框架性问题作出统一规定。第二，可以按照急用先行的原则，针对具体区域出台授权决定、进行专门立法。《立法法》第13条规定：“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革發展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”根据这一规定，对于各区域展开的协同立法，全国人大及其常委会可以视情况授权各区域暂时调整法律的部分规定。得到授权后的地方人大应当充分利用全国人大授权的立法权，在地方治理中发挥先行先试的功能，比如可以把《立法法》第72条调整为省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以与其他行政区域共同制定地方性法规。等到区域立法经验成熟以后，再完善中央立法。这样，区域协同立法的合法性难题就顺理成章地解决了。

（二）建立利益补偿机制，推进协同立法落地

平衡各地区之间的利益冲突是协同立法得以推进的根本前提。最大限度保障各方利益共识是激发各地区推进协同立法的动力，也是实现区域协同发展的重要保障。平衡地区利益的关键在于对各地区进行利益补偿和以补偿促发展。《酉水河保护条例》中跨行政区域协调保护机制的建立，虽然在一定程度上缓解了各地区之间的利益冲突，间接起到了一定的利益补偿作用，但是跨行政区域协调保护机制没有直接明确的设置对区域各方进行利益补偿的功能，其能够发挥的利益补偿作用比较有限。倘若对各地的利益补偿长期不足或缺位，可能会进一步加剧各地区利益的不平衡，不利于区域协同合作的稳定和持续。所以，从现实情况考虑，要想完善区域协同立法，需要建立一套系统的利益补偿机制。

那么，应当通过哪些具体途径构建稳定且长效的利益补偿机制？第一，要想使利益补偿机制有效地平衡和调节区域中不同地区的利益，首要的是确保利益补偿机制具有约束力，令区域内的各地区都遵守此机制。为了加强利益补偿机制对各地区的约束力：一方面，中央可以下令在各区域建立专门的区域利益协调组织，着手负责平衡各地区之间的利益，处理日常的利益纠纷;另一方面，完善关于利益补偿机制的有关法律规定。目前我国的法律尚未形成关于利益补偿统一、权威的概念，已经颁布的法律法规大多也是关于生态补偿方面的，并且法律条文呈现碎片化，现有生态补偿相关规定散落在各级资源单行法中，缺乏系统性和整体性。而目前区域一体化发展需要一个综合性的利益补偿机制，不应仅限于生态补偿方面。法律应当明确补偿机制的补偿主体、具体的补偿标准、补偿手段、资金来源及实施机构，从而赋予利益补偿机制法律约束力[10]。

第二，建立补偿资金使用绩效考核评估制度，以考核促发展，对各项补偿资金的使用绩效进行严格考核，使补偿资金更好地发挥对于政府部门的激励和引导作用[11]。同时，建立健全实施利益补偿的审计制度和信息公开制度，让利益补偿过程接受社会监督，以保证其公正及公开。

第三，以区域一体化发展来完善利益补偿机制，着力形成一个具有较强的、可操作性的、公平的、合理的、标准的利益补偿机制的框架规则;确定不同类型的协同立法如何选择利益补偿方式、如何确定利益补偿期限等[12]。由此，对利益补偿机制进行完善，对协同立法中的受损方都能予以科学、合理的补偿。

（三）抓住共同立法需求，优化立法共识形成机制

共同立法需求是进行区域协同立法的先决条件，抓住共同立法需求才能形成集体行动的合力，提高各地区进行协同立法的积极性。根据需求的来源，可以初步将立法需求分为自主性共同立法需求和参与性共同立法需求。针对不同的共同立法需求，形成立法共识的机制也是不一样的。具体而言就是：

第一，从实际出发，聚焦共同问题。这是针对自主性共同立法需求而言的，自主性共同立法需求就是指区域内各地方自主发现问题或者制定目标，并据此确定共同立法需求。抓住自主性共同立法需求，要坚持从实际出发，聚焦共同问题。比如酉水河流经多个省市，上下游各省市都有防治水污染的现实需求，从而形成了共同的立法治污的需求，并推动湘西、恩施州等地区就水污染问题进行协同立法，使酉水河上下游、左右岸之间建立并执行协作保护机制，对保护酉水河形成合力。

第二，从经济社会发展大局出发，落实国家发展战略。这是针对参与性共同立法需求而言的，参与性共同立法需求就是指区域内各方在国家发展战略引导下，推动破除地方发展老问题、建立地方发展新优势，并据此确定共同立法需求。抓住参与性共同立法需求，需要从经济社会发展大局出发，落实国家发展战略。应从国家对于各区域发展的战略定位和整体设计中确定立法需求。国家对不同的区域合作的战略定位和部署不同，不同区域的协调发展目标或任务亦将不同。京津冀协同发展的战略核心是调整经济结构和空间结构，开启内涵集约发展，促进区域协调发展。长三角一体化的目标是努力提升配置全球资源能力和增强创新资源能力。成渝地区双城经济圈建设的目标是努力把成渝地区建设成为具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地、高品质生活宜居地[13]。上述各区域协同发展目标迥异，这也就催生出各不相同的立法需求，但是其总纲领都是要参与推动地方经济更健康、高质量发展。因此，抓住参与性共同立法需求不能“一叶障目”走远、走偏，而是以落实国家發展战略、融入经济社会发展大局为总目标，保证共同立法需求产生于总目标、服务于总目标，更好推动区域一体化发展。

第三，及时推进立法协同理念。目前，最积极和成功的区域协同立法主要集中在环境保护领域，例如空气污染和水污染预防。基于环境问题的跨地域特性，在这一方面率先进行区域协同立法更易取得成功。但是，从长远的角度出发，区域协同立法还应普及到更多的领域，将交通设施、城乡规则、产业布局、市场秩序、公共服务等公共性事务纳入立法范围[14]。例如，上文中提到成渝人大着眼把成渝地区建设成为具有全国影响力的重要经济中心，将优化营商环境条例作为第一个协同立法项目，通过协同立法共同营造高度公正、法治透明的营商环境，就是经济领域一次成功的尝试。概言之，要想把区域协同立法的价值发挥到最大，就应当将区域一体化发展的核心问题纳入合作立法项目，不局限于在环境保护领域进行协同立法，而是在此基础上吸收有益经验，逐步推进其他领域的协同立法，由此开展全方位、多领域的区域协同立法。

（四）完善协同立法程序制度

要提高公众对于协同立法的参与度，充分保障协同立法的科学性和民主性，还是要进一步完善协同立法程序制度。针对目前协同立法程序存在的问题，完善协同立法程序制度，至少要从以下三点着手：

1.完善公众参与制度

第一，赋予公众协同立法动议权。目前，立法动议权的主体在我国法律中并无明确规定，但在实践中，区域协同立法的动议权掌握在地方立法机关的手中，公众并没有协同立法的动议权。而《立法法》明确规定立法应当体现人民意志，赋予公众协同立法动议权是协同立法民主化的具体体现，能够扩大公众参与的范围，有效防止立法权力被滥用。第二，赋予公众参与协同立法的启动权。当前，如上文所述在《立法法》中虽然有关于公众参与的相关规定，但是这些规定不够细化和具体化，没有明确公众参与启动权。这导致实践中公众参与立法比较被动，公众何时能参与协同立法还是由立法机关决定，公众参与积极性低。赋予公众参与协同立法的启动权，让公众变被动为主动参与立法，提高公众参与度和立法民主化。第三，赋予公众协同立法监督权。目前，《立法法》中的立法监督主体仅包括权力机关和行政机关，也就是说，对立法机关的监督权仍由立法机关内部掌握。公众缺乏对于协同立法的监督权，容易导致权力机关“疏于监督”和“自我监督”，使得这种监督容易流于形式。赋予公众协同立法监督权可以及时纠正协同立法过程中立法机关的违法行为，保护广大人民的权益。

2.完善理由说明制度

第一，在地方立法机关公布协同立法草案阶段，立法机关应当向公众说明草案的立法目的、背景、根据，并且提供其他相关资料。学习《酉水河保护条例》的做法，除依法不应当公开的信息资料外，其他均应公开，为公众参与区域协同立法打好基础。第二，在地方立法机关的协同立法程序完成阶段，立法机关应当将公众意见的采纳结果公之于众，并对哪些意见被采纳或哪些意见未被采纳说明理由。如果仅仅是听取公众意见而不对其进行吸收、采纳，将导致公众参与无法发挥实效。第三，法律应当完善关于理由说明制度的规定，明确理由说明的方式以及不进行理由说明立法机关应当承担的法律责任，确保理由说明制度的实施。

3.完善程序的监督控制和权利保障机制

第一，加强立法程序的控制力度。一方面，对有缺陷的程序制度进行相关完善。关于理由说明制度，可以依据上文提到的相应措施进行完善;关于备案审查制度，可以从细化备案审查的原则和标准、扩大备案审查机关权限以及健全备案审查监督机制等着手进行完善，明确违反程序制度的法律后果;另一方面，对于未作规定的程序规则作出规定。建立并健全违反立法程序的救济制度，明确救济主体、救济方式以及救济程序，保障立法机关违反立法程序后公众能够得到实质有效的救济。第二，完善关于程序违法归责机制的法律。可以考虑在《立法法》第97条增加相关条款，明确法定程序的界定以及改变、撤销的运行程序，增强程序违法归责机制的可操作性。

总之，从以上三点出发，通过尊重公众的主体地位和首创精神，最大限度调动公众参与区域协同立法的能动性、创造性，落实公众的知情权、参与权、表达权、监督权，做到社会治理过程让公众参与、成效让公众评判、成果让公众共享。由此推进区域协同立法的切实发展。

（五）保障区域合作协议效力，健全立法协调机制

立法协议在于合理配置区域内各地方的权责，要想使区域合作协议达到预期的效果，建议主要从两个方面入手。

1.保障区域合作协议的效力，为区域协同立法机制的有效运行提供保障

《酉水河保护条例》虽然成功建立了跨行政区域协调保护机制，却没有从根本上解决合作协议欠缺效力保障的问题。要真正解决区域合作协议存在的效力问题需要做到：第一，可以通过立法的形式，明确区域合作协议的法律效力、地位以及不履行合作协议将会承担的责任，使协议具备强制性和权威性。第二，将区域合作协议履行情况纳入地方政府的政绩考核中。区域合作协议的履行与否，不仅关系到一个行政区的利益，而且关乎整个区域的利益。因此，政绩考核指标范围不应当仅限于地方事务的考核，而应当包括关于区域一体化发展的事务，引起政府部门的重视，从而增加合作协议的履行率[15]。第三，加大区域合作协议履行情况的考核权重。当前，区域一体化不仅要求经济一体化，而且要求实现区域法治一体化。区域协同立法对于实现区域法治一体化的重要性毋庸置疑，而区域合作协议又是区域协同立法工作顺利推进的保障，因此，应当加大区域合作协议履行情况的政绩考核权重。政绩考核指标之间有时候难免发生冲突，这时政府部门就不得不面临取舍的难题，加大合作协议履行率的考核权重可以使得其在被选择的时候，处于更有利的一方，从而保障合作协议得到有效履行。

2.健全立法协调机制，确保协同立法工作落到实处

从酉水河流域协同立法的成功范例中我们可以看到，构建一个稳定的、全方位的立法协调机制，才能使协同立法真正落到实处。要建构一个稳定的区域协同立法机制，主要路径如下：第一，完善沟通协商机制。一个全面的沟通协商机制是建构立法协调机制的基础，区域协同立法当然离不开“协商”二字，各地区之间必须通过沟通协商表达各自的利益需求与商讨立法工作安排，为后续的立法执行工作做好铺垫。当前各区域协同立法实践基本上都建立了沟通协商机制，但应注意要建立高质量的专门沟通协商平台，比如联席会议、座谈会等，邀请高校专家、政府部门就协同立法事项展开交流讨论，汲取智慧，达成共识。此外，除完善各地区之间的沟通协商机制外，同一行政区域内的立法主体，比如上级人大与下级人大、上级政府与下级政府之间，也应当注重沟通协商，才能更好推进立法工作。第二，建立完备的组织领导机制。建立区域协同立法组织领导机制，即实施地方人民政府行政首长负责制，明确上下级人民政府以及同级人民政府职能部门对协同立法的监督管理职责，充分发挥各级人民政府及其部门的职能作用，推动同一行政区域内的部门合作。第三，建立严格的协同执法机制。其实，沟通协商机制和组织领导机制的建构都是为协同执法工作顺利进行打基础，执法工作做得好不好决定着区域协同立法的成功与否。所以，对待执法必须秉持严格的态度，协同立法的各方都应当落实自身的权责，依照前述机制的安排认真落实执法工作。第四，建立协同执法检查机制。要想有效推进区域协同立法，不仅需要各地区之间进行交流和协调、组织领导进行整体部署和规划，各方严格推进执法工作，也需要一个执法检查机制督促协同立法工作落到实处。协同执法检查机制能够监督本行政区域内协同立法工作的实施情况，执法过程中遇到困难通过此机制可以及时进行上报并解决，加快区域协同立法进程。第五，建立责任追究机制。对各方责任主体完成协同立法工作的进度、质量、效果进行严格检查评估，有违法违规行为及时追求其责任，以责任到位确保区域协同立法效果到位。要健全立法协调机制，必须从以上五个机制层面推进，环环相扣，明确区域内各方的社会治理职能，努力打造高效联动、上下贯通、运转灵活、权责明晰的社会治理协调体系。

五、结语

区域协同立法通过运用协同手段破解区域性社会难题，是跨行政区域社会治理体系和治理能力现代化的必然要求。《酉水河保护条例》是我国区域协同立法的一个典范。该立法模式对于进一步推动相关协同立法具有重要的借鉴意义。本文最后系统提出了进一步健全协同立法的一揽子建议，以期优化我国更大范围推进协同立法工作的制度机制条件。当前，我国区域一体化发展已经被提升到战略高度，无论是京津冀、长三角、大湾区等协同发展，还是大运河、长城、红色文化、生物多样性保护等，都要求更高程度的协同立法，因此，继续深入推进对区域协同立法的研究，必将为国家的区域一体化发展战略乃至深入推进国家治理体系和治理能力现代化作出重要贡献。

[参 考 文 献]

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[责任编辑 钱大军]

On the Improvement of Regional Collaborative Legislation under the Modernization of Social Governance

——A Case Study of Legislative Model of Regulations on the Protection of Youshui River

YANG Qing-wang XIONG Xiao-ya

Abstract：Regional collaborative legislation has become an important measure of regional collaborative governance. But this innovative legislative model also faces some difficulties， such as lack of clear legal basis， lack of legal force in regional cooperation agreements， imbalance of interests among all parties and low public participation. Based on the regional reality，  Regulations on the Protection of Youshui River have made targeted responses and solutions to above problems， which has preliminarily accumulated valuable experience for widely promoting regional collaborative legislation， but also exposed some deficiencies. In view of the experience and limits of Regulations on the Protection of Youshui River， it is suggested is to comprehensively improve regional collaborative legislation by promoting central legislation， establishing interest compensation mechanism， achieving consensus of collaborative legislation， improving  procedure system of collaborative legislation， and ensuring the effectiveness of regional cooperation agreements.

Key words：Modernization of Social Governance Regional Collaborative Legislation  Regulations on the Protection of Youshui River Legislative Model

3252500338206