“一带一路”倡议下中国境外园区开发运营探析

2022-03-07齐瑶

国际商务财会 2022年1期

齐瑶

【摘要】文章旨在通过境外经贸合作区发展的历程与特点，分析境外经贸合作区在“一带一路”倡议下的发展态势。并以中埃苏伊士经贸合作区为案例，列出了该经贸合作区的典型性和创新性，文章结合其发展的经验启示及前景，聚焦推广境外园区全生命周期及以园区全生命周期管理为核心的新趋势、新模式，以实现国家经济的“软实力”输出，进而加快中国产能出口，促进中国产业升级。

【关键词】一带一路；境外园区；开发运营

【中图分类号】F125；F151.2

★ 基金项目：本文为2021年江苏省研究生科研与实践创新计划项目“‘一带一路倡议下境外园区开发运营的法律问题研究”（项目编号Q-YXW21001）成果。

一、园区在“一带一路”建设中的作用

（一）“一带一路”五年建设进展与未来趋势

从2013年国家提出“一带一路”倡议，经过八年建设，“一带一路”取得了显著成效，“五通”建设成果丰富。政策沟通方面，以多边机制呼应、双边合作筑底、高峰论坛引领的“三位一体”的国际合作架构了未来新愿景；设施联通方面，聚焦基础项目建设问题，促进地区互联互通；贸易畅通方面，与沿线国家建立起了紧密的经贸联系，积极推动市场开放，贸易网不断扩大；资金融通方面也与沿线国家和地区的投资合作持续深化，打造新一轮的金融合作空间；民心相通上，与沿线国家展开了教育、卫生、民间等多领域的交往与合作。总体来看，“一带一路”在向着“2.0版本”迈进，主要表现在推进层次方面，该倡议实现了从理念愿景到顶层设计的升级演变，向具体的行动推进；空间格局方面，“一带一路”倡议提出之际，旨在推动中国和周边国家的合作，但随着该倡议的发展，其由最初的开始与周边国家合作到辐射至全球五大洲，100多个国家和地区，展望未来，最终推动世界大格局的开放与合作；合作表现形式上，倡议实现了由中方倡议到双边合作的升级演变，正向双边、多边合作并举推进，以双边合作筑底，多边机制呼应，让“一带一路”在更多国家、更广领域落地生根；国际舆情与反响方面，国际社会正从了解“一带一路”开始向加入“一带一路”转变，这是中国自身扩大开放下的必然选择：为全球提供新的公共产品当前及未来一段时期，国际经贸格局处于加速重构与深刻变化之中，尤其是以发达经济体为代表的贸易保护主义愈演愈烈，以中國为代表的发展中国家与新兴经济体已成为拉动全球经济增长、稳定全球FDI、扩大全球对外贸易的重要力量。“一带一路”倡议最终会在完善全球模式、参与全球治理、在逆全球化思潮下持续推进经济全球化健康发展方面发挥着更加深远的影响。

（二）园区在“一带一路”建设中的重要作用

“一带一路”倡议提出以来，特殊的经贸合作区作为推动中国成为世界经济大国、贸易大国，实现国家腾飞最宝贵的经验之一，获得了国际社会，尤其是“一带一路”沿线国家和地区的普遍关注。近年来，沿线众多国家纷纷借鉴国际尤其是中国经验，启动特殊经济园区的发展计划。中国的“一带一路”通过输送整条产业链的方式帮助其他国家进行产业升级，从而带动沿线国家就业人口，最终实现产业整体升级。任何企业想进行产业升级、资金回笼、置业再造，都需要完善基础设施，从而达到推进相关产业的梯度转移。中国虽然在轻工业、电力设备、工程器械等装备制造业、钢铁水泥等产业上有人才、规模、能源结构优势，但是随着近年来国际投资环境恶劣、国际竞争日益激烈、地缘政治等风险，该领域合作困难重重。除了一些政策上的差异外，还有一些负面舆情的影响。如中泰合作铁路项目，泰国媒体夹杂着利率过高这样不实的报道；还有以欧美为首的西方媒体刻意渲染中国对拉美的投资导致环境恶化等，这些都无形中加剧了当地民众对投资的误解，使项目难以开展。要让全球产能升级，全球资源配置到位，新时期在“一带一路”倡议下应大力推广经贸合作区模式，在创新引领中不断走深走实，对中国现今的战略意义和对其他国家来说都有着良好的前景。具体分为两个方面：一是对沿线国家，可以增加就业岗位和提升优化产业结构；二是对中国通过该平台的辐射有社会效益和经济效益的双重优势，继而可以推广中国经验。

二、中国境外园区发展概况

（一）我国境外经贸合作区发展历程和特点

1.企业自主探索时期

20世纪90年代初期，一批中资企业开始探索全球化战略部署，积极拓展海外市场，寻求新的发展机遇，企业自发“走出去”参与跨国经营初现端倪。部分中资企业尤其是制造型企业自发在海外建设贸易城或工业园区，以满足自身跨境贸易的本地化需求。其中最具有代表性的属“中国海外第一区”——中越铃中加工出口区，占地超300公顷，总投资超7000万美元。因是以制造业为主，所以该区成立除一、二区是轻纺企业外，其余是建筑装饰、电缆、蜡烛、塑料袋等的制造企业。在起步探索时期，中国海外园区的开发属于市场化自发行为，由企业自主投资运营，建区企业都是在海外开展贸易、生产投资的中资企业。

2.政府扶持加速成长时期

在加速发展期，中资企业投资的境外园区数量不断增多且覆盖面较大，园区属于自用和专业两种类型。政府采取企业为主导的方式，侧重于多种层面的招商引资。在政府引领下，规范化发展也逐渐兴起。值得关注的是，在企业探索初期，以工程承包为导向的投融资模式带来了大量的低效和无效投资。在新的政策体系下，我国对东道国发放“两优”贷款，也在一定程度上缓解了东道国的债务负担。为了加快境外经贸合作区的建设步伐，中央对通过商务部考核验收的国家级经贸合作区，给予2～3亿元人民币的资金支持，中长期贷款上限最高可达20亿元人民币1。同时协调国家政策性银行和国内商业金融机构对境外经贸合作区的建设，所需的信贷资金予以优先支持和倾斜。商务部在境外经贸合作区的建设过程中提供全方位的宏观指导和政策支持，与保险机构合作帮助合作区建立风险防范机制，召开境外经贸合作区经验交流座谈会，为合作区建设排忧解难，全力支持我国境外经贸合作区的建设。

3.发展特点

在政府扶持的加速成长期以后，伴随着区域专业市场化运作，经贸合作区到达了提质发展阶段，该阶段呈现的发展特点为政府推动、企业主导，市场化的运作方式和产业布局也兼具两国特色。我国境外经贸合作区虽然在产业定位方面表现各不相同，但总体会综合自身优势条件以及东道国产业、经济发展水平、资源禀赋等因素统筹研究确定适合自身发展的主导产业和配套产业。中国的经贸合作区发展的“特”点主要体现在：实施因地制宜、自由的特殊性政策、开发运营企业为经济实力雄厚的大企业和近年来以“一带一路”为主线呈现的区域化发展态势。[2]

（二）“一带一路”倡议与对外投资新机遇

从国际地位观察，随着WTO上诉机构陷入瘫痪，各发达经济体开始寻求新的自己主导的“战场”。如美国从2010年以来主导建立的TPP谈判，美欧TTIP的谈判，都成为经贸规则谈判的主场。在中美经贸摩擦的大背景下RCEP的签订无疑为整个亚太地区相关主场的投资和贸易活动创造新机遇。表1显示截至2021年统计的数据来看，RCEP外贸总额占比明显高于另外2个，而且随着未来的发展，成员发展其实也具有相当大的拓展性。最后，从其他领域来看中国需要加强能源保障。对于全球外汇储备的利用和对外投资汇率风险，人民币国际化进程能保障我国的能源发展，更好地引进投资。

“一带一路”倡议的核心是中国特殊的经济发展模式，这个模式植根于中国自己多年的发展成就以及被多数国家所认可的经验。如改革开放、实施工业化代替现代化、建立政府主导的外向型经济体系等。在西方为主的经济体系中，政府不干预市场，完全由市场本身发挥作用，政府对市场而言即为“有限政府”，带来的结果就是经济怪圈。但是一味的政府干预市场，经济计划限制过严，也没有办法有效发展。通过这二者关系可以看出，政府、市场都有局限，如果市场可以提供基础作用和资源安排，那么政府也可以发挥积极作用。由政府来主导，以亚欧大陆为主的全球协同，通过长期经济发展战略的执行，辅之通过国内经济发展，从主体、空间、客体三方面打造出符合世界经济发展的“一带一路”倡议，是全球化进程的中国方案。

（三）苏伊士经贸合作区发展的经验启示

1.苏伊士经贸合作区的发展方向和模式

在“一带一路”大框架下的经贸合作区发展模式首先要以“丝绸之路”为主线，最终呈现区域化发展态势。苏伊士经贸合作区将“四生一体”的开发理念融入其中，贯穿以“客户”为中心的服务模式，践行“投资者是上帝”的招商服务宗旨、利用前期在埃及开发建设中积累的经验和人脉网络，在合作区成立一站式服務中心，为入区企业提供配套服务；以多层立体化的靶向招商模式通过政府牵线搭桥、合作等优惠措施提高企业入园的积极性。苏伊士经贸合作区在招商方面并未采用广撒网式的招商模式，而是坚持以市场需求为导向的招商模式，最终实现产业链的聚集。内部招商部门的中非泰达研究院根据合作区的自身情况，对埃及政治、经济、文化、环境等进行调研，研究确定适合合作区发展的主导产业，锁定招商的目标市场。然后对招商目标市场再进行细分，紧紧围绕产业链上下游企业需求展开分析，对符合产业需求的企业进行量化维度评分，根据得分情况，判断企业所处的层级和重要程度，针对重点企业进行建档和后续重点跟踪，筛选出符合合作区规划的目标企业群。针对目标企业群，依据企业规模、投资方式、经营业绩、关联匹配程度等维度筛选出产业耦合度高、规模大、综合实力强、经营效益良好，能对合作区产生很强的带动发展作用的企业作为龙头企业布局合作区。随着合作区招商工作的不断推进和品质的提升，合作区也进入了更为平稳的成熟时期，期初，由于苏伊士经贸合作区起步区开发体量小、无历史经营成果、知名度比较低，区外企业对其缺乏了解和认知，所以也导致了合作区招商可选择的空间较小。[4]

2.苏伊士经贸合作区发展中出现的问题

考核某个经贸合作区的成功与否应着重考核该合作区的发展成果，通过展示开发成果进而分析出该合作区未来的发展前景。据2018年相关数据显示，苏伊士经贸合作区取得了不俗的成绩，除了有近70家企业入驻外，依托当地的资源优势，多个石油运输装备产业园区带动了产业链上的全方位发展，并且通过基础建设的完备和带动，产业集聚效应应运而生。截至2021年2月，合作区共吸引102家企业入驻，实际投资额超12亿美元，直接解决就业约4000人，产业带动就业3万余人。2020年疫情期间，中鑫实业股份有限公司埃及项目入驻合作区。合作区积极对抗疫情的态度，给准备入驻的企业带来了强有力的信心。中鑫实业负责人在签约会上对埃及投资环境及合作区的规划建设、经营模式、产业服务等表示高度认同。疫情当下中鑫实业埃及项目正式签约入驻，必将带动合作区扩展区建材主导产业又好又快发展，也必将为埃及当地社会经济建设注入活力。埃及政府为了吸引新一轮的外国投资营造了良好的法律环境，主要优惠政策包括：外汇、资本可以自由流动；企业自行定价相关产品、服务；企业经营活动、收入、非住宅不动产所得减按10%缴纳所得税；土地使用期可达45年并可延长等。总体来看，我国境外经贸合作区发展仍然处于初级阶段，其表现为全生命周期经营、宏观布局与选址、开发与运营模式、产业发展与促进等方面，这些问题并非是合作区在快速发展时期可以忽略的。但就个案来说，苏伊士经贸合作区面临着风险防范意识不足、扩展区项目谈判艰难、产业发展有待强化、项目评价机制与人才培养缺陷等。前面提及苏伊士经贸合作区虽然是中国境外园区建设的成功典型，但截至2021年只有102家企业入驻，2016年报告仅有68家企业，与前期规划的180家企业相距甚远。扩展区项目谈判也几经波折，在开发理念方面，中非泰达一贯奉行的“投资是上帝，项目是生命线”的招商理念，并不被埃及政府所认同，规划理念难以协商一致。埃方认为投资者在合作区只是投资盈利者，完全没有必要为其提供高成本的优质服务。在与劳动者文化沟通上也存在一些问题，中非泰达编制《中非泰达企业文化手册》的初稿，只采用中文印刷，没有阿拉伯语，同时采用道教、佛教的言语思想来诠释新的企业文化，与埃及当地信奉的伊斯兰教相冲突，引起了当地员工的强烈不满和抵制。政府和劳动者的双重压力，让合作区发展陷入瓶颈。由上可知苏伊士经贸合作区面临着产业升级、东道国政府和劳动者的压力。未来苏伊士经贸合作区应该着重合作区内产业升级，目前占用园区内居住面积占使用面积的11%，可出售、可租用地占规划总用地的84.34%，所以要大力建设基础设施，满足扩展区项目商业服务中心的基础维护。努力转变东道国政府的思维方式，增强东道国政府的商业理念认同。如就合作区开发成果如何量化、吸引投资规模、企业入驻数量、签约到期后合作区所有权归属等达成共识。根据埃及劳动法的特殊规定，合作区内除了技术和管理人员在某些岗位的配备，其余全部使用埃及工人，即面对人数众多的劳动者，合作区应该进行人才培养。有必要进行一些公共汉语的宣传和专业技能的培训，增加国际化人才使用。但合作区目前仍处于对埃及员工思维、价值观的转换和经营基础知识的培训阶段，对于跨国经营管理综合能力的培养还处于起步阶段。

三、“一带一路”境外园区开发运营新趋势、新模式

（一）推广境外园区全生命周期模式

1.项目投资可研

国际投资形势方面，重点分析FDI发展形势，预判园区建设的招商潜力。后续涉及的融资方案设计，要根据资金缺口分析，结合投资人的公司发展情况，在保有控制权的情况下，根据项目融资规模和时间序列，按照安全合规、成本最低等原则设计。新冠肺炎疫情的暴发使全球经济遭受重挫，2020年第一季度，中国GDP同比下降6.8%，疫情的急速扩大也带来经济的急速下滑，疫情开始的上半年“一带一路”投资也有明显的下降，例如对于金融方面的量化宽松政策就难以奏效，国际上都期待美联储等机构激进的货币政策能结束这场危机，但实际上在全球股市和资产下跌的情况下，美元走向只会监管趋紧，冲击各国央行宽松政策。中国则要做好关于来自金融投资领域的应对和挑战。比如在项目融资等方面，减少金融机构在海外设立分支的限制，拓宽“走出去”投资、融资通道，创新外汇储备运用，支持各类金融机构外汇融资，保障其承接大项目的能力。

2.聚焦特殊经济园区，构建“一带一路”对外援助新模式

综合型或特定功能型特殊经济园区是中国改革开放最成功的经验之一，正式成为全球共建“一带一路”、中国推进“走出去”升级战略的新方案。为系统解决境外园区开发进程中遇到的统筹协调机制缺失，对接机构多头、服务管理业务碎片、投资主体盈利困难等问题，探索建立由新组建的国家国际发展合作署开展对具有援助性境外园区开发的统筹推进与协调，如对非援助中，可以把非洲特殊经济园区纳入国际开发合作范畴，明确职责，联合编制规划、政策与标准；系统开展示范工程；服务开发主体，建立“单一窗口”，对内联系并协调相关部委，对外代表中国政府与东道国政府谈判，探索建立国有资本境外园区股权投资平台。

（二）以园区全生命周期管理为核心，实现“软实力”输出

我国通过实践摸索出在落后地区建设产业园区、提高工业化水平的经验，形成了一套可复制、可借鉴、可推广的产业园区全生命周期管理体系。即对产业园区从战略规划开始，到建成后运营管理的各个阶段进行全流程、一体化运作的能力。虽然我国国内经济特区、经济开发区等多种类型的园区取得了巨大的成就，展现中国已经具备园区全生命周期管理的能力，也得到了国际社会的广泛认可，发展中国家也对此怀有浓厚兴趣，但我国境外投资建设的大多数园区尚且还不够成功，项目进行缓慢。对此，需要借鉴与运用国内产业园区全生命周期管理的经验和知识体系。一方面，改变境外经贸合作区开发质量不高、效果不好的状况，提高我国对外援助项目的国际声望，加强与“一带一路”国家的互信；另一方面，帮助东道国政府及中资公司提高对合作区的开发与管理的认识水平，消除重视建设、轻视规划与运营的弊端，相互理解并善于发现问题，最终实现我国经济管理的“软实力”。“一带一路”沿线国家亟需借鉴产业园区的开发经验，为其提供相应的智力支持，帮助其开发建设产业园区，加快中国产能出口。

四、结语

随着“后疫情时代”的到来，“一带一路”强有力的投资机会和地区鼓励政策将会逐步放开，投资便利化、政府一站式服务这种优势投资条件也会显现。届时，需要将“一带一路”国际合作领域纳入国际投资中的重要环节，加强顶层设计、重视软件输出、做好园区规划与政策沟通、引入产业生态、搭建融资通道等就成了国际合作的重要保障。中国政府倡议下的“一带一路”与中国对外投资不仅会加大各产业投资力度，而且对于提升我国国际形象，履行大国社会和环境责任，用中国笔墨绘出中国画卷都有重要的意义。

主要参考文献：

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