朱芸蒙

(郑州大学 历史学院，郑州 450001)

北宋一朝灾害频繁，远甚于前代，朝廷对灾害的重视程度也高于其他朝代。中央为保证能及时、有效、准确地进行灾后赈济工作，需要借助地方官吏的力量，在给予官员权力的同时，官员的制约问题也成为灾后救济工作中的重要一环。

目前国内学界对于北宋灾后荒政、灾害信息传递等问题研究的成果十分丰富，但关于朝廷对官员灾后救济中的制约问题却没有专题性的讨论(1)针对荒政问题，成果十分丰富。如李华瑞在《宋代救荒史稿》(天津古籍出版社，2014年版)从自然和人类活动两个方面分析了灾害发生的原因，探究了救灾体制与思想。关于灾害与官员相关的研究中，李华瑞提出：救灾之政由宋初中央官府为主至真宗之后逐渐转向以地方为主，地方官吏的个人德行直接影响灾后救济的效果(《宋代地方官员与救荒》，《地方文化研究》2013年第2期，第1页)。另外灾害信息上传问题的研究中，如郑颖《北宋灾害信息的传递及其弊病》(《兰台世界》2012年第9期)、钟文荣《宋代灾害救助中文书不实及防治研究》(《中国档案研究》2017年第2期)、方燕《宋代灾害信息的传播与管控》(《西南民族大学学报》(人文社科版)2019年第2期)和《宋代灾害流言的传播心理与应对策略》(《四川师范大学学报》2016年第5期)等，主要探讨了文书上传过程中的弊病，未对官员制约问题进行研究。。因此，本文拟以朝廷对官员赈济工作中的约束问题为切入点，分析朝廷对官员权力的把控以及救灾过程中不同情形下的奖惩措施，并对朝廷与官员权力制衡问题作进一步讨论。

一、北宋灾后救济活动的大致类分

自然灾害是影响一个封建王朝盛衰的重要因素，它的影响不仅仅是灾害本身，更多的是其所造成的人员伤亡、粮食短缺等问题，因此解决灾后问题、稳定社会秩序、恢复社会经济生产成为每个朝代的重要任务。据资料统计，从宋太祖建隆元年(960)到钦宗靖康二年(1127)168年间共发生水灾338次、旱灾148次、虫灾105次、地震81次、疫病14次、风灾51次,等等。[1]发生的地区遍布各地，其中以中原地区最为严重。灾害类型多样、受灾区域广、受灾频率高，造成了当时受灾民众向周边地区大量流移、尸体无处掩埋的严重社会现象。灾后的救济可分为赈饥、安置灾民、恢复生产等方面。

首先，“赈饥”主要是指应对灾后粮食短缺这一现象。南宋董煟将救荒之法大致分为五类：“常平以赈粜，义仓以赈济，不足则劝分于有力之家，又遏籴有禁，抑价有禁。”[2]卷2，25赈济、赈贷以及赈粜是三种不同的粮食供给形式，赈济指朝廷无偿赠予粮食、物品以应付灾情，如太平兴国八年(982)三月，“同州言岁饥，发仓粟四万石赈之”[3]食货五七之一，7325，其粮食主要从民间筹措。以“义仓”赈济为主，义仓是百姓除正外缴纳给政府由政府管理的粮食，“唯充赈给，不得起发赴京。”[3]食货五三之二二，7217；赈贷，顾名思义是指免息借贷给灾民，如开宝四年(971)二月时，诏“广南管内州县应乡村不接济人户缺少粮食者，委、本州官吏取逐县委实户数，于省仓内量行赈贷。候丰稔日，令只纳元数”[3]食货五七之一，7325。其粮食主要从常平仓提供，常平仓主要为各州上供钱物；赈粜则指的是减价售卖粮食给灾民，主要由常平仓与惠民仓等提供。在救荒过程中三者往往一起施行，如淳化元年(990)七月，洛阳等地发生饥荒，“诏发仓粟赈之，人五斗。又以京师米贵，遣使臣开仓减价分粜，以赈饥民”[3]食货五七之二，7326。在赈济的同时进行赈粜。除此之外朝廷还有蠲免灾区百姓赋税，灾荒时期暂缓缴纳税租及其他杂税的倚阁、免役，为了防止粮食向受灾地区输出而导致本地粮食紧缺实施禁止出口的遏籴政策、抑制价格等方式。其主要也是为了减轻百姓的赋税压力，使受灾地区生活得以恢复。

其次，受灾后由于受灾地区粮食稀缺，许多受灾人口不断向周边地区转移，这样的转移会对周边地区的治安等造成影响，因此宋政府对安置问题也十分重视。安置人口需要将灾民固定在土地上，因此朝廷通过鼓励回乡、还田、给田给粮等方式恢复农业种植，主要是为了解决人口流移以及恢复社会稳定问题。还有居养院、安济坊等机构对孤寡老人和孤儿进行安置。而对死去的灾民，政府也要求官员将其进行掩埋。

针对青壮年采取的办法主要是以工代赈、征兵两种。以工代赈是朝廷招纳受灾民众工作并发放工资的一种行为。神宗熙宁六年(1073)，便将以工代赈看作官员必须完成的救济措施，要求“自今灾伤，用司农常法振救不足者，并预具当修农田水利工役募夫数及其直上闻，乃发常平钱斛募饥民兴修，不如法振救者，委司农劾之”[4]卷26，773。否则官员就会受到处罚。除此之外，征灾民为兵也算是宋代一直坚持的一项祖宗之法，宋太祖时便确定了征兵来稳定社会秩序这项原则：“可以利百代者，惟养兵也。方凶年饥岁有叛民而无叛军，不幸乐岁而变生则有叛兵而无叛民”[5]。灾时征兵是为了防止灾民不满引起暴动，此后各代君主都依照这个指意进行征兵。

灾后救济是宋朝政府恢复受灾地区社会秩序的必要环节，这些工作不仅是为了保证人民生活，更是为了防止百姓暴乱、加强百姓对中央的信任，从而保障国家内部的稳定。与此同时，灾后的救济工作普遍需要地方官吏的大力支持和响应，许多实际的救灾措施需要地方官员施行，因此地方官员在救灾过程中有着十分重要的作用。面对这样的情形，朝廷一方面需要给予他们救灾的权力，而另一方面也需要对他们的行为进行约束。

二、救济活动中官员约束的标准及要求

北宋的救灾程序，一般来说分为上传与下达两个环节。地方官员上传灾情需要诉灾、检覆与抄札三个步骤。正如《宋会要辑稿》中所提及“许经县披诉，县司勘会诣实，保明申州，乞依前诏差官检覆诣实”食货七十之一，从受灾民众诉灾到上报中央的过程中需要官员进行检覆、抄札。朝廷下达批文后，又由地方官员执行诏令。在这样复杂的过程中，地方官员既是灾情的上报者也是赈灾的主要执行者，他的行为在很大程度上都影响着灾情的恢复情况，因此朝廷对地方官员的行为有着多方面的限制与约束。朝廷对地方官员的约束主要是从三方面进行的：考课约束、监察约束、律法约束。

考课约束与监察约束往往是相辅相成的，上一级官吏的职责里必有对下一级官员的监察职能，而下层官吏也有披诉上层官吏的权力。从考核机制上来看，董煟认为“救荒之政有人主、宰执、监司、太守县令”[2]卷3，49，首先作为地方官员的太守与县官是直接接触灾后救济的官员，按《宋史·职官志》中所记录的职责来看：县令“凡户口、赋役、钱谷、赈济、给纳之事皆掌之......有水旱则有灾伤之诉，以分数蠲免”[6]卷167，3977。知州则需要完成监察郡吏德义与才能、上报无能或奸贪冒法的官员、赈济民众、安稳流亡的任务。两者都将赈济作为了主要职责，朝廷为了约束地方官员在救灾过程中的行为，将救荒之政视为官员必要之政务和每岁考核的重要事项，不同官员考核的内容也有所不同，其以四善与三最考守令，“四善”为德义有闻、清谨明著、公平可称、恪勤匪懈，三最则为“狱讼无冤、催科不扰为治事之最；农桑垦殖、水利兴修为劝课之最；屏除奸盗、人获安处、振恤困穷、不致流移为抚养之最”[6]卷163，3839。因此可以得知，“振恤”“不至流移”在官员的考核中占有很大比重。另外根据考核结果来决定其升迁黜免,能完成五个的为上等，两个为中等，其余为下等。依靠能力来区分官员的优劣，依诏对官员进行升职或降职。这也是朝廷利用考课之事，行鞭策地方官员认真工作之实。但是之后这个政策却起到了相反的作用，许多官员为了防止自己的政绩低劣采取隐瞒、所报不实等方式来应对考核的要求。

从监察机制上来看，北宋一朝一直延续着从中央到地方的层层监察制度。在灾后救济工作中除了中央所设立的专门负责监察任务的御史台与谏官外，朝廷还通过遣使的办法命朝官到受灾地方进行监察，其身份以廉访使、察访使为主，廉访使是一种临时性的官职，即走马承受公事，多以三班使臣或宦官担任，负责一路吏治查访。如大中祥符八年(1015)时淮南、两浙地区饥荒泛滥，朝廷派遣知制诰陈知微、户部判官虞部员外郎袁成务等四人分路巡抚，一方面调动各州县粮食，另一方面“察访巡检使臣能否，有弛职者换易以闻”[7]1918。这些廉访官的主要目的之一便是明确地方官吏有无不法之事。

中央之下的路各设置了监司，作为独立于地方的监察部门。监司由转运司、提点刑狱司、提举常平司组成，一方面扮演着平抑物价、分发抚恤和安抚的角色，如大中祥符九年(1016)时“诏如闻广南东西路物价稍贵,宜令转运司、提点刑狱官分路抚恤，发官廪减价赈粜”[3]食货五七之五，7330。另一方面作为监司对州县官员进行监察。以转运使为例，不仅需要管理一路财赋、检察储积、稽考账籍，而且一旦有官吏贪污导致民生疾苦都要上报皇帝，还需要监察官吏。庆历三年(1043)朝廷采纳了贾昌朝的意见，下诏“诸路转运使副并兼按察使副；提点刑狱虽不带此使名，并当准此”[8]34，给予监司按察使的名号到各地进行监察，如元祐六年(1091)时诏河北、京东路赈济灾伤，“各令转运、提刑、提举司依先分定州县巡历。如官吏奉行不尽，或措置乖方，以名闻。仍令逐路安抚司常切觉察”[3]食货六八之四八，7970等。若有官员违法犯忌，监司则需上报朝廷。与地方官员相同的是朝廷对监司工作依然会进行考核，其考核主要审查七个方面：“一曰举官当否，二曰劝课农桑、增垦田畴，三曰户口增损，四曰兴利除害，五曰事失案察，六曰较正刑狱，七曰盗贼多寡”[6]卷163，3839。若是监司失察，导致灾情未及时上报，会受到连坐。由此可见，朝廷在给予这些官员监察地方官员权力的同时，也将权力与限制结合在了一起，以监督控制这些官员。

从地方上看，虽然地方官员自身是救灾工作的直接执行者，但同时也拥有监察下属以及举报上一级官员的任务，州一级的官吏需要对其属官以及州以下的官吏进行监察，如知州就有着“监察郡吏德义与才能、上报无能或奸贪冒法的官员”的职能。县官则需要监督县以下的乡官和民众，防止他们在诉灾时谎报情况，同时如若州府官员有违法纳脏者，县官也可 “按劾以闻”向监司或者上级越级举报。

官员监察需要配合一定的规章制度来实现，而严苛的刑罚则是对玩忽职守的监察人员和地方官员的最大警示，北宋一朝对官员的种种行为都有规定，对不法官吏有不同的处罚。《宋刑统》中有许多相关的处罚定制，如主司应上报灾情却隐瞒或是妄言，则“杖七十。覆检不以实者，与同罪。若致枉有所征免，赃重者坐赃论”[9]卷13，233；针对文书不实的情况，朝廷就规定“诸对制及奏事、上书，诈不以实者，徒二年......若别制下问、案、推，报上不以实者，徒一年，其事关由所司，承以奏闻而不实者，罪亦如之，未奏者，各减一等”；上级派出视查灾情的官员不据实上报与谎报者同罪，如“诸县灾伤应诉而过时不受状,或抑遏者,徒二年,州及监司不觉察者,减三等”[9]卷25，389。免官、杖笞、罚钱等方式为主要的处罚手段。因此在北宋一朝对官员的各个方面都有严格的规定，目的主要是为了让官员在律法中约束自己，也是为了防止更多的官员犯错、脱离本身职责。

从整体上来看，朝廷对于官员的约束是从多方面推进的。从内部规定官员职责，以考课为手段，使官员自身做好本职工作；从外部通过层级的监督与严格的律法硬性要求官员恪尽职守。其主要的目的也是为了加强官员灾后的治理能力，推动灾后治理，维护社会稳定。

三、有关奖惩措施及其实施

朝廷约束制度的目的是期望灾后救济能达到“监司不抑赴诉，州县不惮申请，官吏不辞检视，奉行赈济，亦自有方”[10]的目标，但是天下官吏众多，每个人都有各自的利益与想法，因此官员在救灾过程中的表现也截然不同。朝廷在制定一系列约束规定之后，对于表现优异与懒政的官员，有着不同的处理方式。

(一)奖劝措施的实施

在救灾过程中有些官员发挥才智解决灾后问题，朝廷对他们的奖励大致以升官、赏钱财等奖励为主，这些官员又分为不同的类别：

1.对“未批先行”官员的鼓励方式

宋代官员的各种行为是需要根据国家所制定的流程或者下达的诏令进行的，但灾害本身具有突发性，宋代繁琐的报灾流程，费时较长，会加深灾情。在这样的情况下，总有一些认真负责的地方官员，在朝廷批复前开仓赈济，之后上报朝廷自我认罚，来解决迫在眉睫的灾害问题。针对这种情况，朝廷主要以“诸公事失错，自觉举者，原其罪。应连坐者，一人自觉举，余人亦原之”[9]卷5，93的原则来处理。如《续资治通鉴长编》记录了真宗咸平三年(1000)供备库副使李允则到潭州做知州时，因先上奏还是先放仓的问题与转运使产生了争执，李允则欲发官廪先赈而后奏，且曰“须报必逾月，则飢者无及矣”，转运使不允。第二年又逢饥荒时，转运使仍然固执不允，李允则“请以家赀为质，乃得发廪贱粜”。此事发生后，使者听闻以诏书嘉銟。诏还后，皇上也称赞他曰：“毕士安不谬知人矣”[7]1012；哲宗元佑元年(1086)，夔州路提举常平官傅传正也在朝廷没有同意的情况下擅自提高赈济的等级，之后自清认罪：“州军去年灾伤，放税分数不多，亦有全不申诉者。臣见民间困急，不敢坐视，已依灾伤及七分以上赈济。所有专辄之罪，谨自劾以闻”[3]食货五七之九，7335。但是最后皇帝诏特放罪，并且对其优待。

可见朝廷对官员先自行赈灾而后上奏的做法并没有一概以罪而定，而且还对解决灾情的官员另有赏赐。诏书中也常提到“不俟报”等词可看出朝廷在面临一些紧急情况时也会主动要求官员自行赈济，朝廷赈济的主要目的也是为了民众得以生存、稳定社会秩序，因此这些官员虽然违反了上报流程但却完成了朝廷对于灾后社会恢复的要求，因此他们不仅没有受到惩罚反而被皇上嘉奖。

2.对救灾有功者的分类奖励

在灾后救助中，还有许多表现良好、安定社会秩序的官员，朝廷对他们给予了升官、减磨勘、赐钱财等奖励，主要目的是为了提高地方官员对灾害解决的积极性，以此来保证当地的治安和社会经济的恢复。这些官员主要分为以下几类：

首先是在赈济中表现十分优秀，完美完成自身应尽职责的官员，朝廷会根据其功绩进行奖励。宋哲宗时更是明确了酬奖政策：“灾伤处令，佐赈救人户，不致流移，所推酬奖，灾伤五分以上与第五等，七分以上与第四等。”[11]史书中对这些褒奖也多有记述，如“救郓州刘夔亦发廪赈饥，民赖全活者甚众，盗贼衰止，赐书褒奖”[4]卷26，769；“知定州韩琦加观文殿学士三再任时岁大歉，为赈之，活飢人数百万。诏书褒美”[7]4104；“高阳关路去岁赈济，全活百余万人，河间府、沧州为多。安抚使吴玠特降诏奖谕，官吏推恩有差”[3]食货五七之一四，7341等，以上例子中可以看到这些官员主要成绩便是安定饥民减少流亡，这也是朝廷在灾后救济中想要达到的目的，因此救灾结束后这些官员往往会受到奖赏。此外，对这些官员的奖赏对其他官员也有着榜样作用，更加强了官员对救灾的重视。

其次朝廷为了解决灾害问题，也不断在招贤纳士。对于有经验的人，往往给其优恩。如仁宗明道元年(1032)诏“淮南荐飢，长吏有能抚存流亡者，转运使具以闻”[7]2587；哲宗绍圣元年(1094)诏：“河北路州县当职官赈济有方，能抚存饥民，才能显著者，具事状以闻”[3]食货六八之四八，7970。良吏是灾后救济中最急需的，救济中正确处理各种问题、减少灾害带来的后续不良影响都需要熟悉并了解灾后救济工作的官员来指导。熙宁元年神宗与司马光讨论河北灾变一事时也对选官提出了三点要求：“第一不爱富贵，次则重惜名节，次则晓知治体。具此三者，诚亦难材。”[8]9从中可以看出皇帝对于有治理能力的人才的重视

总之，朝廷对地方官员的奖励有着各种情况，以“不俟报但得民活”、尽职尽责等几类官员为主要的奖励对象，对他们的奖励不如说是对其维护社会稳定、恢复社会经济、发展生产的奖励。通过对地方官员的奖励不仅对地方官员的肯定，同时也是激励地方官员认真处理灾后问题。因此朝廷的奖励政策对于灾后问题来说有着很大的影响。

(二)处罚措施的实施

虽然朝廷从内部的自我监督到外部的律法加持以及各级监督相结合来限制官员的行为，但总是少不了一些官员对灾情进行瞒报、虚报等情况。因此针对不同的情形朝廷采取不同的惩罚措施。

1.对瞒报虚报灾情官员的处罚

由于诉灾与官员的政绩密切相关，因而地方官员在一定程度上不愿过多地受理民户的诉灾，通过瞒报虚报灾情以保证自己在任期间的政绩。有的官员在下层百姓向上诉灾时便采取不受理诉灾的方式来隐瞒其地发生灾害的事实。如哲宗绍圣元年(1094)：“闻深州武疆县民二千余户诉灾，临则却其碟。”监察御史常安民言：“河朔流民多因郡县承望转运使张景先风旨，遇诉灾伤，曲有沮抑，使民无告。”[3]食货五九之五，7380除了在诉灾环节就将灾害信息阻拦的做法外，有的官员采取直接瞒报的办法，如宣和元年(1119)二月十八日时，任尚书右丞的范致虚言：“诏京西路颖(颍)、汝、陈、蔡等州，见今民已流移饥殍，监司、州郡并不申奏，运司庇隐，不放租税，致不得依灾伤赈济，遂使斯民转于沟壑，吏为奸罔，不奉法令，以致如此，为之恻伤。”[3]食货五九之一六，7386从报灾的环节将灾情隐瞒下来，导致灾害影响进一步加深，其结果普遍是受到朝廷的查处。

除了不申报外，官员更多是采取不实报灾的做法。如元丰四年(1020)，前河北转运判官吕大忠言：“天下二税，有司检放灾伤，执守谬例，每岁侥幸而免者无虑三二百万，其余水旱蠲阁，类多失实。民投诉灾伤状，多不依公式五，诸县不点检。所差官不依编敕起离月日程限，托故辞避。乞详定立法”[7]7603。由于官员的失职，许多不实的诉灾得到减免赋税等优惠，但更多情况下所报不实往往导致真正受灾民众得不到足够的赈济。为了解决官员隐报瞒报的问题，朝廷也提出了许多要求。例如庆历中仁宗下诏：“今后武臣上殿奏事，并须直说，不得过为文饰。”[12]哲宗元祐元年(1086)针对州县不申奏灾伤、监司也不奏报的情况，朝中大臣提出诸路监司需要依实上报灾伤，否则连坐；如若灾伤小但上报时有夸大程度不问其责食货五七之一。这一方面硬性要求官员要依实而报，另一方面又减轻官员报灾时的压力，力求知灾。这也是当时北宋政府为了切实了解各路灾情，以免导致更严重的问题而提出的一个方法，让各路各州敢言敢报，在惩罚官员的同时又加强了对其的管理。《宋刑统》中对于报灾不实的官员也有具体规定，例如：“诸诈称灾伤,减免税租者,论如回避诈匿不输律,许人告”[13]，“诸对制及奏事、上书，诈不以实者，徒二年.......承以奏闻而不实者，罪亦如之，未奏者，各减一等”[9]卷2，389。灾害信息上报的不实不仅为救灾行动造成了困难，也是对律法的挑战。

2.对克扣救灾物资行为的惩治

当民众向县级官员诉灾后，官员会到受灾地进行实地检覆。这个过程中有的民众为了获得更多的赈济在诉灾时便会夸大受灾程度，为了能通过检覆其会对检覆官员进行贿赂，如真宗天禧元年(1017)范应辰上言：“其州县官吏昨因差检灾伤，侮刑受赂，或案已结正及未发觉者，望准赦原免其罪而除削其官，以伸警戒”[7]2050。其次当朝廷下发赈济时，并非实实在在落实到了受灾百姓的手中，官吏在收到粮米时，从中贪污舞弊,而灾民依然缺食而饥，得不到朝廷的救助,如“江东旱蝗，广德、太平为甚，德秀与宪司大讲荒政，亲至广德，以便宜发糜……太平州私创大解，宁国守张忠恕私匿赈济米，皆勃之”[6]卷437，12959。在面临严重的蝗虫灾害时，贪官依旧私自扣压救济之米。徽宗宣和元年(1119)时对于截扣救济粮的做法有具体的惩罚措施，诏：“昨降御笔，截上供米赈济饥民，非不丁宁，而奸吏公然违慢，不行截拨，更于阙食之地收籴以充赈给，是乃重困饥民，乖方若此。仰提刑司并廉访使者验实，人吏依法决讫配千里。转运司官追三官勒停。”[3]食货五七之一四，7341不仅追究当地官吏的责任，还会连坐转运司的职责停其所有官职差遣。在《宋刑统》中也有对官员贪污的具体处罚措施：“诸监临主司受财而枉法者，一尺一杖一百，一匹加一等，十五批绞；不枉法者，一尺杖九十，二匹加一等，三十匹加役流。”[9]卷11，199“诸监临之官，受所监临财务者，一尺笞四十，一匹加一等；八匹徒一年，八匹加一等，五十匹流二千里。”[9]卷11，201根据贪污程度的不同其受罚程度也有所不同。

3.对官员赈济不力情况的处理

宋代地方官员在救灾过程中有应尽的职责，如赈粜、赈济、济民饥、存恤流民等任务，因此当官员没有完成导致灾情加深时，朝廷也会对其进行相应的处罚。如熙宁十年(1077)，天章阁待制楚建中因在担任知庆州赈济饥民时，给散钱粮不当，免去官、罚铜三十斤[7]6858；天圣七年(1029)乙酉，河北沿边发生水灾，导致饥荒，要求“州县有不任职者，转运使亟选所部官代之”[7]2498，对于这些官员的处理办法，以罚钱加免官相结合的方式为主。除了地方官员外，负责监察的监司如若未披诉灾情或与州县地方官狼狈为奸也同样会受到惩罚，以重和元年(1118)十二月十九日事为例，“淮南被水，楚州山阳、盐城二县下户饿殍，三万二千余人无业可复”，县官悉令放散，灾民便诉于监司。“而常平官告谕为乞米未下，各令归业。”赈济之米送到受灾处却不足，到邻州邻路发义仓兑换支遣。这件事最后的处理是：“其郡守、知县、常平官先次勒停，受诉监司降两官。并令提刑司取勘，限十日奏。”[3]食货六七之五三，7341监司在面对民众诉灾时，既没有采取行动救济灾民，也未对失职的地方官吏进行惩处，因此在灾后与郡守、知县等官一同受到惩罚。总之，在面对地方官员不按规矩办事、以中饱私囊为目的的行政，朝廷都进行了惩治，在惩治过程中警示其他官员，以达到救灾工作顺利进行的目的。

宋代灾后对官员的奖惩正如真宗所言：“为国之要，在乎赏当其功，罚当其罪。不任情于其间，则赏罚必当，惩劝必行，万方必理，和气必生，自然天地降祥，四方无事。”[8]25以此才能管控好官员。适当的奖惩措施一方面加强官员的救灾意识，另一方面也体现了在各层面上皇帝对官员都有绝对的权力。

四、北宋灾后救济中官员约束机制的特点及实效性分析

北宋在灾后救济过程中不断加强对官员行为的约束，一方面通过各种立法监督措施防止官员在救灾过程中作奸犯科，而另一方面又通过奖励的方式鼓励官员积极主动解决灾后问题，以惩罚措施警告官员。北宋在灾后救济中对官员的约束透露出许多鲜明的特点：其一，在救灾过程中所体现出的权力制衡，北宋以防弊之政作为国法，贯穿国家大大小小的事情中。统治者在面对拥有上报及下达作用的地方官员时需要对其权力进行约束，才能保证自己不会被欺瞒；在给予官员救灾赈灾权力的同时，为了防止其滥用权力，设置各种要求限制官员。中央的约束政策一方面确实是为了防止官员在救灾过程中不尽责，为了保证受灾地区社会的恢复、民众能得以存活；但另一方面其实也是为了加强中央对地方的管控，以防地方官员以及监司等官知法犯法。防弊之政重要的原则就是收权与分权，从救灾职责的设定上就可以看出这一点。以赈灾这一项职能来说，最基础的县令与太守有此职能，而上升到监司层面，中央规定他们也需要进行赈济，这就将一件事分给了数个部门共同进行。另外从监察中也能看出宋朝对权力的约束，每一层官员既是监察者又是被监察者，从每个方面每个层度都有约束监督的机构，这也是北宋赈济中对官员约束的一个特点。通过这个约束机制可以看到宋代中央对地方的控制。其二，在约束过程中，可以看到十分清晰的监察系统，这个监察系统从上到下、从下到上两条路都作了准备。从上到下来看，地方上每级官员的职责中都包括对下层官员进行监督管理；而中央也通过派遣官员等另外几种方式，对地方官员进行监督，防止地方官员勾结。而从下到上来看，下层都有举报上层的权利，百姓也有举报官员的权利。在这一过程中，通过两条线相互交织形成严密的监察制度。

对官员的约束力度在每个时期都有所不同，其实际效应也随之改变，大趋势主要分为前期和后期。在北宋前期，皇帝和大臣都十分重视灾后救济，因此对负责灾后救济官员的约束也更加严格。真宗时范镇言：“陛下每遇水旱之灾，必露立仰天......盖百吏不称职，使陛下忧勤于上而人民苦愁于下也。夫以国家用调责之三司，三司责之转运使，转运使责之州，州责之县，县责之民”[8]69，体现了灾害到来时上级对其下属问责严厉的情形。仁宗更是十分忧心灾伤之事，曰：“朝廷之政寄于郡县，郡县之政寄于守令，守宰之官最为亲民，民无灾伤尚当存恤。况有灾伤而不为管理，岂有心于恤民乎？”[2]卷1，18不仅对相关官员都进行了处罚，而且在言辞中也十分重视民众进而警示其他官员，要求官吏知晓朝廷对恤民的重视，在重视之下此类官员的惩罚往往落在实处；而到了北宋中后期，吏治开始腐败，“臣窃见近年官吏，讳言百姓灾伤等事，习成风俗。故虽朝廷遣使出外，亦多不以实闻，民情不获上通，王泽不获下究”[7]12189，朝廷所遣下察之官多以不实之词瞒上，更不用说下层的官吏了。从总体上看，北宋对官员的约束是贯穿整个时代的，并且在不断加强。但由于政策上的变化以及统治者重视程度的变化，导致约束的力度也随之不同，从早期的重视到后期多为隐瞒。但是依然起着一定的抑制作用，是灾后问题处理的重要保障。

五、结语

从北宋一朝来看，政府从职责规定、监督限制、律法约束三个主要方面对官员进行约束限制，规范官员的救灾行动，其目的一方面是为了保证灾后灾情快速解决，稳定民众的生产生活，增强百姓对国家的信任，稳定社会秩序，加强统治的稳定性。另一方面就是通过这样的约束来实现皇帝对官吏的严格监管，保证国家政令的施行。这与北宋日渐增强的中央集权有着紧密的关系，其所反应的是朝廷与地方官员的相互关系，也是统治者为了加强自身权力、实现对官员进一步权力制约的方式。在统治过程中收权与分权相配合，将救灾作为地方各级官员的职务之要，又给予中央官员廉访使等身份对灾害进行救助。加以各级官员的互相监督，使救灾过程中的约束机制无处不体现宋代根深蒂固的“防弊之政”的特点。