苏 琴

(国家林业和草原局西南调查规划院，云南 昆明 650031)

国家湿地公园属于自然公园，是经国家林草局批准设立、按照有关规定予以保护和管理的特定区域(国家林业局, 2017)。截至2017年底，我国已建立国家湿地公园898处(湿地中国, 2021)。位于城市建成区内的国家湿地公园数量众多、建设发展快，其辐射范围大、受益面广、生态服务功能显著。由于受制于当年申报设立时的技术手段，以及对湿地、湿地公园和空间规划认识的历史局限性，国家湿地公园在规划层面存在一些普遍问题，比如湿地公园范围与永久基本农田、城镇建设用地等交叉重叠，这些问题已严重制约城市建成区内国家湿地公园的升级发展。

2018年1月国家湿地公园对功能分区进行了修订，根据湿地公园功能需求划定了保育区；根据自然条件和管理需求，划分了恢复重建区和合理利用区，实行分区管理(国家林业局湿地保护管理中心, 2018)。2019年11月中办、国办发文要求国土空间规划统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田控制线、城镇开发边界三条控制线。在新形势、新要求下，湿地公园范围和功能区优化调整成为城市建成区内国家湿地公园的迫切需求，位于贵阳市中心城区的贵阳阿哈湖国家湿地公园，积极开展范围和功能区优化调整的探索。

1 阿哈湖国家湿地公园概况

贵阳阿哈湖国家湿地公园原规划总面积1 218 hm2，涉及贵阳市的花溪区、南明区、云岩区和经开区4个区，包括阿哈水库和坝下小车河城市湿地公园(图1)。阿哈水库是贵阳市城市饮用水源地之一，水质评价为Ⅲ类，实行严格的保护保育。小车河城市湿地公园实行免费开放政策，承载了城市休闲公园的主体功能，是贵阳市民假日休闲、湿地科普宣教的热门景点，提升了贵阳城市品位。

图1 湿地公园水系示意图Fig.1 Diagram of wetland park water system

2 规划问题分析

2.1 原规划范围边界与实际存在偏差

按照阿哈湖湿地公园原总体规划范围边界GIS数据进行现场踏查，发现湿地公园范围边界与现场实际地块情况存在偏差，主要问题是：村庄、城市住宅小区、市政道路的小部分被划入公园范围，其余大部分在公园范围外，涉及面较大，包括阿哈寨、金山村、竹林村、烂泥村、四方河村、太慈社区、车水路等，易引发社区管理矛盾，确界立标工作难以开展，导致周边社区的生活生产活动对湿地生态带来严重的人为干扰。由于原规划没有采用国土二调数据，没有对接花溪区、南明区、云岩区、经开区4个区的城市规划，受技术条件制约，导致边界线比较粗略，边界数据与现场实际情况误差较大。

2.2 原规划范围与永久基本农田控制线相冲突

阿哈湖湿地公园包括5条入库支流，经现场踏查和永久基本农田数据比对，发现原范围内存在大量的基本农田，主要分布于入库支流的湖汊沿岸。存在部分地块用地地类与现地实际情况不符的问题，比如湖汊沿岸的乔灌林地、湖心岛林地等，现地为林地，数据显示是永久基本农田。由于原规划没有对接永久基本农田数据，阿哈湖湿地公园范围与永久基本农田重叠，造成保护管理工作的冲突。

2.3 原规划范围与城市建成区重叠

阿哈湖湿地公园东部为坝下原小车河城市湿地公园，与城市建成区重叠，部分城市建设用地存在权属争议，主要涉及客装厂建设用地、国际城小区居住用地及绿地、市政道路车水路规划用地、兰草坝村庄宅基地。地块现状以居住建筑居多，还包括办公建筑、绿地、城市道路、停车场地等，都是阿哈湖湿地公园设立前取得的土地使用权。由于原小车河城市湿地公园属于城市公园，与阿哈水库整合申报设立国家湿地公园，在实际工作中发现上述用地权属争议。

2.4 原功能区规划不科学

(1)原规划将阿哈寨部分村庄划入保育区，阿哈寨位于阿哈湖的临水面山，紧邻水域，直接威胁水生态安全。

(2)原规划将湖汊沿岸的全部耕地、村庄建设用地纳入到湿地公园的恢复重建区。湖汊沿岸的耕地均为基本农田，已承包到户，是当地村民的重要收入来源，退耕困难、恢复重建的实施难度很大。

(3)原规划将公园东部的居住建筑及市政道路划入管理服务区。村民、市民的交通出行与公园管理的矛盾冲突，影响城市基础设施建设。

(4)原功能区规划不适应《国家湿地公园管理办法(修订版)》关于功能分区的要求(张齐立， 2020)，不能有效指导阿哈湖湿地公园按照新办法、新要求开展保护管理工作。

3 调整方案探讨

3.1 明确调整目标

以“提升湿地生态系统质量和稳定性”为原则，保护阿哈湖库塘湿地生态系统结构和功能的完整性，维护湿地生态过程，防止湿地退化。形成符合“三区三线”、科学适度有序的生态空间布局(中共中央办公厅, 2019)，保障湿地资源的可持续利用，促进湿地生态效益发挥最大化。

3.2 创新调整方法

3.2.1 坚持多规融合的理念，统一空间布局2017年国家启动开展了9个省级空间规划试点，推进“多规合一”，贵州省位列其中。在阿哈湖湿地公园范围和功能区调整过程中，应坚持多规融合的理念(顾朝林, 2015)。首先，根据《全国主体功能区规划》确定阿哈湖湿地公园所在贵阳市为国家层面的重点开发区域，明确其主体功能，根据《全国生态功能区划(修编版)》确定阿哈湖湿地公园所在区域为西南喀斯特土壤保持重要区，明确其生态区位。其次，对接贵阳市“十三五”规划、涉及4区的城市规划、国土土地利用规划、生态环境保护规划、阿哈湖水源保护地规划、水污染治理规划、林业保护规划、交通规划和文旅发展规划等规划，重点对接阿哈湖水源地保护区规划，叠加相关规划数据，统一空间布局，避免“三区三线”冲突，避免与水源地保护区功能分区相冲突。

3.2.2 探索建立循环机制及标准技术流程阿哈湖湿地公园位于贵阳市中心城区，与“三区三线”有重叠、交叉，矛盾地块复杂多样(图2)，涉及相关利益部门和群体众多，规划调整技术要求高、反馈流程多、协调难度大。因此，必须坚持生态文明理念，坚持“阿哈湖湿地公园是自然保护地体系中的自然公园”这一基本属性，对阿哈湖湿地实行“全面保护、科学修复、合理利用、持续发展”的方针。探索建立调整方案评估、反馈、协调的循环机制，首先，要求各部门相关规划数据叠加后加以精细化甄别、比对、分析、统计；其次，横向衔接涉及4区相关部门，开展多部门校核、反馈、调整和评估，国土资源部门是重点对接部门；同时，与周边相关利益群体和企业开展咨询、访谈、调查和协调工作；纵向主要针对省市两级主管部门，向贵阳市林业局、贵阳市政府和贵州省林业局积极汇报。通过建立多轮次循环的标准技术流程，完善调整方案，保障方案的科学性、合理性、适宜性(图3)。

图2 矛盾地块梳理示意图Fig.2 Diagram of sorting out contradictory plots

图3 技术路线示意图Fig.3 Diagram of technical route

3.2.3 应用新技术，完善规划体系 首先应以国土空间规划要求建立基础数据库，包含矢量数据、遥感影像数据、地形图高程模型数据、地理实体数据、三维模型数据、新型测绘产品数据等地理信息(自然资源部办公厅, 2019)。运用3S技术、航天航空遥感RS、地理信息系统GIS与计算机辅助设计CAD集成使用等新技术，全球定位系统GPS定位复核、无人机视频辅助甄别，建立基础数据库，为构建智慧湿地综合平台及调整、规划、管理、监测工作提供技术基础。

调整成果应适应湿地公园升级发展新阶段、高水平管理新要求以及数字化新生态要求(何为等, 2021)，完善规划成果内容体系，丰富规划成果形式，包括文本、图件、表格、GIS数据包、视频照片、历年卫星影像资料等。其中，GIS数据包是核心内容，涵盖相关部门涉及阿哈湖湿地公园的全部信息，包括空间数据和属性数据。

3.3 统一技术要求

(1) GIS数据统一采用2000国家大地坐标系，与国土三调数据格式相统一。

(2)以高分辨率的卫星影像图为底图，以国土三调数据为准，叠加永久基本农田数据、林业二调数据、公益林数据、湿地二调数据、有争议的城市建设用地数据、农村宅基地数据，综合分析比对，梳理矛盾地块。

(3)调整后实际湿地总面积不得减少；调出阿哈湖湿地公园设立前的城市建设用地，调出保育区和恢复重建区的村庄和永久基本农田，调入无权属争议的面山林地；避免湿地公园范围内开天窗。

(4)范围边界(含功能区界)应尽量沿着用地斑块边界、明显地物地界或自然地理界限，进行优化调整，方便下一步勘界定标工作的实施。

(5)执行《湿地总体规划导则》要求，功能区划由5个功能区调整为3个功能区，调整后保育区、恢复重建区的面积之和应大于湿地公园总面积的60%，且调整后保育区、恢复重建区的湿地面积之和应大于湿地公园湿地总面积的60%。

3.4 形成科学合理的调整方案

阿哈湖湿地公园原规划总面积为1 218.00 hm2，技术纠偏后实际湿地面积为437.93 hm2，湿地率为35.95%。以国土三调成果为准，结合现场实际情况，经相关各部门多轮次的调整、评估、反馈、协调，最终形成科学合理的调整方案：调出阿哈湖湿地公园设立申报前的村庄宅基地、基本农田、设立前城市建设用地，调入具有保护价值的、用地权属无争议的、水库面山的国有林地；调出面积达233.77 hm2，其中基本农田占比达到63.4%，村庄宅基地占比17.17%。调整后湿地公园范围内不得开天窗，零星基本农田摘帽退出；总面积由1 218 hm2降至1 024.71 hm2；湿地总面积不变，保持437.93 hm2，湿地率由35.95%增至42.74%。功能区调整为保育区、恢复重建区和合理利用区3个功能区，保育区、恢复重建区的面积占比由原来的79.8%上调为80.37%，合理利用区面积占比由原来的16.26%上调为19.63%(图4)。

图4 范围调整方案示意图Fig.4 Diagram of boundary adjustment plan

4 结论与建议

贵阳阿哈湖国家湿地公园的调整方案优化了范围和功能区布局，有利于保障水生态安全，提升湿地生态系统的质量和稳定性；有助于化解争议区域的管理矛盾和冲突，增强湿地公园管理与发展的前瞻性、针对性及可持续性(夏奉梅等, 2020)；有利于扩大生态溢出效益，促进贵阳阿哈湖国家湿地公园的升级发展。

建设以国家公园为主体的自然保护地体系，对国家湿地公园的建设发展提出新要求、高要求。通过阿哈湖湿地公园的调整实践，建立标准技术流程的调整方法，为新时期城市建成区内国家湿地公园的科学合理调整提供可借鉴的方案，促进区域社会经济的可持续健康发展。

城市建成区内的国家湿地公园用地类型复杂多样，涉及的相关利益部门和社会群体众多，利益平衡与协调更加复杂。总结阿哈湖湿地公园调整工作经验，对城市建成区内的国家湿地公园调整提出以下建议：

4.1 遵循区位理论，坚持生态区位重要性为底线

评估国家湿地公园的生态区位重要性，奠定调整工作的底线要求。贵州是长江上游唯一的国家生态文明试验区，阿哈湖湿地公园是贵阳市全面对标全国生态文明示范城市的重要生态节点，生态区位非常重要。根据当前空间规划区位理论(全国城市规划执业制度管理委员会, 2011)，湿地公园位于西南喀斯特土壤保持重要区，属于生态区位、生态空间，调整工作的首要任务是保障其生态系统结构的稳定性和完整性，调整方案应坚持“湿地保护面积不减少、保护强度不降低、保护性质不改变”的总体要求，调整后应有利于增强保护管理力度、扩大生态服务功能效益、拓展生态服务辐射面、提升城市综合品质。

4.2 遵循可持续发展理论，坚持城市公园的基本属性

城市建成区内的国家湿地公园具备城市公园的基本属性 ；是满足城市居民的休闲需求，提供休息、游览、锻炼、交往以及举办科普宣教、湿地文化活动的重要场所；是城市生态系统、城市景观的重要组成部分。调整工作不能片面强调其自然保护地的生态属性，应更加重视其城市公园的公共属性。城市建成区内的国家湿地公园，可以集中反映所在城市的生态效益、社会效益、经济效益、文化底蕴和精神气质的融合发展水平，是城市可持续发展的重要节点。调整方案应充分考虑其作为城市公园的公共属性和功能，根据实际情况科学增加合理利用区域，为其预留城市公共建设性质的发展空间。结合新时代“公园城市”建设理念(李景阳等, 2021)，通过科学合理的调整，大力增强城市建成区内国家湿地公园的城市服务水平，促进其朝着高品位、多元化的现代城市生态公园的方向发展。