刘志 梁晨曦 彭年强

摘要：教育治理体系和治理能力在总体上对落实立德树人具有决定作用。聚焦到基础教育领域，在“以县为主”的教育管理体制下，需要将立德树人的工作融入区域推进教育治理体系改革发展的进程，要以现实问题为导向，以制度体系建设作为健全立德树人落实机制的工作主线，把握多元治理格局、弹性法治思维、行政行为转变三大行动逻辑，建立教育治理体系中治理目标、治理主体、治理环节、治理结果四大要素的运作机制，推动教育治理方式的变革以及高质量育人成果的实现。

关键词：落实立德树人；治理体系；制度建设；行动逻辑；运作机制

中图分类号：G434 文献标识码：A

* 本文系国家社科基金“十三五”规划 2019年度教育学重大招标课题“立德树人的落实机制研究”（课题编号：VEA190002）阶段性成果。

坚持立德树人根本任务，建立完善的落实机制是当前推进教育现代化、全面提升教育质量的重要实践课题。党的十九届四中全会指出要坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，教育部将完善落实立德树人的体制机制作为推进教育治理体系和治理能力现代化的主要着力点。在我国，县级行政区域是基础教育具体落实立德树人工作的主阵地，在当前推进区域教育治理的过程中，需要将立德树人落实机制的科学建构融入县域现代化教育治理体系建设，以制度体系建设为主线，把握教育治理体系下县域落实立德树人的行动逻辑与运作机制。

落实立德树人工作贯穿于教育工作的各个环节，基础教育则是推进立德树人任务的主要着力点和关键阶段。从地方治理来看，由于我国基础教育实行“以县为主”的管理体制，县级政府作为区域基础教育治理和落实国家各项教育事业发展政策的关键主体，有着独特的治理生态，在区域性、时效性、针对性上拥有优势，同时也面临着县域教育治理过程中的一些特有困境。在教育治理过程中，县域落实立德树人工作具体有着怎样的地位和性质？面临着怎样的挑战和诉求？教育治理体系何以发挥作用、发挥着怎样的作用？是非常值得说明的问题。因此，从政府部门的主体角色出发，以教育治理体系的视角阐明其在落实立德树人过程中的价值，尤其是在区域落实立德树人根本任务过程中的价值，是探索健全立德树人落实机制规律和方法的理论前提。

（一）最后一公里：县域落实立德树人工作的特征判断

县域教育治理现代化是国家教育治理现代化的重要内容[1]。作为基础教育落实立德树人工作的末梢，县域治理解决的是落实机制中“最后一公里”的问题，向上对接具有统筹规划能力的省级或市级政府部门，向下直接联系到学校，是行政层面立德树人工作的落脚点。

从性质上来看，“以县为主”的治理体系形成了独特的治理生态，天然地区别于其他地域范围的教育治理体系。第一，区域性。我国区域间教育发展不均衡俨然已经成为反复探讨的老问题，立德树人工作在落实层面同样具有很大的地区差异性，因地制宜的工作有赖于区域行政部门的支持，“以县为主”的教育治理体系管辖区域较小，相对于上位统筹能力更高的部门来说，可操作性更强，更能真正做到关心教育、熟悉学校、挖掘资源、打造品牌。第二，时效性。落实立德树人是一个即时性的工作，时时处处要育人。在下达政策后需要迅速转化到学校，转化为课程，也需要即时的交流与反馈，县域教育行政部门的时效性足以应对学校办学的效率要求。第三，权责统一性。立德树人工作的难处在落实，“以县为主”的教育管理体制能够“问责到县”，便于实现权责统一，在权力运行的过程中盯紧各个环节，及时纠正偏差。

（二）分离与协同：体系视角凸显县域落实立德树人的工作痛点

从实践层面来看，县域立德树人落实问题的核心指向一个主题——教育治理过程的“分离与协同”，凸显了与实现教育治理现代化和落实立德树人工作的现实矛盾，缺乏科学完善的制度建设，桎梏了教育治理主体的张力、严重制约了立德树人工作的落实，不能从根本上提高育人的质量。

当前学界对县域落实立德树人已经有了一定的讨论，也从治理的角度给出了一定的实践路径，但较少从体系的视角来探讨教育的治理问题，即使少数文章谈到教育治理体系，也仅是以教育治理的内容或结构呈现出来，而不是在体系视角下指导实践。在系统论视域下，教育治理体系不是各部分的简单相加，而是由散点到系统，呈现一个完整科学的制度设计和运行协调的組织体系，具有整体性和动态性。从整体性来看，教育治理体系的价值在于从顶层设计的层面统筹协调县域落实立德树人过程中的各环节，将县域立德树人落实机制常态化、制度化、规范化，实现资源整合、精准供给、协同共治。从动态性来看，教育治理体系的价值在于促进资源持续有效流动。县域教育治理的过程，实质上是资源分配和调整的过程。“体系”视角所带来的动态性能够维持县域教育治理过程中的资源张力、制度张力与工具张力，有效针对县域落实立德树人的根本问题，调整教育治理的目标、主体、决策、执行与监督等各个环节的互动与博弈。概言之，教育治理体系是从顶层设计的视角探讨治理问题、指导治理实践，对于落实立德树人来说，其整体性与动态性恰恰是回应诉求、直击痛点、应对挑战的天然特质。

教育治理体系建设为落实立德树人提供保障要素，而制度体系建设是教育治理体系建设的核心，要真正解决好落实立德树人这一重要任务，还要从制度建设出发，明确各主体权责，突破县域教育生态中的瓶颈问题。

（一）制度与规范：制度体系建设是教育治理体系的核心要素

教育治理体系是国家治理体系的重要组成部分，是一个系统、有机的整体，包括组织体系、制度体系、运行体系、保障体系等不同要素。其中，在教育治理体系中，制度体系是依据、根本，是决定教育治理体系的关键性要素[2]。教育治理制度体系，是指由一系列既相互独立又相互制约的教育体制与机制构成的一个系统。相对于顶层设计的教育治理体系来说，制度体系建设的主要任务是在各地、各校的具体应用和在地化实践，体现为路线图和时间表。制度体系解决的是“如何保障治理有效运转”的问题，直接决定着教育治理体系的成败[3]。作为一种制度安排，教育治理主要体现为政府及其他组织的权力分配关系、动力和利益结构，这是教育治理实践的基础。

严格的教育制度建设能够对教育工作者的认识、工作态度、工作方法产生一定的约束，良好的教育制度也能产生激励作用，这在一定程度上保障了政府干事、学校领导、一线教师等教育工作者的团队素质。在制度建设的不断深化中，政府职能的转变、学校权力的调整都能够提高办教育、办学的积极性，激发教育工作者的活力，为立德树人的落实工作做好人力保障。“唯分数、唯升学”的评价导向已是痼疾，不科学的政绩观、落实工作口号化等问题无一不阻碍着立德树人工作落在实处。制度建设能够进一步推进教育治理工作的深入，扭转不科学的评价导向，建立合理的第三方评价机制，为立德树人工作打造一个良好的教育生态环境，这才是难点和关键。

（二）高质量育人：制度体系建设为县域立德树人落实过程提供反馈回路

如果说教育治理体系为县域落实立德树人工作带来了常态化、制度化与规范化，那么在此基础之上，制度体系作为教育治理体系的核心，更是为县域落实立德树人的过程带来了有序化、动态化和可量化的深度影响。

县域落实立德树人工作要在已有实践基础上，以完善各项制度建设为主线，注重各项制度的匹配和衔接，充分发挥制度体系的动态反馈功能，帮助县域建立起“反馈—调节—修正（增强）”的运作机制。反馈回路源于电子学理论，是指由两个以上的因果链首尾相连形成的闭合回路。反馈回路有正反馈和负反馈两种类型，正反馈是增强回路，加入某个要素后，回路输出呈增长样态；负反馈与之相反，为调节回路，能够减少输出，保持事物的稳定性。落实立德树人的制度体系是在县域层面由政府主导建立的一系列具体制度组成，这些具体制度能否有效运转，能否与落实立德树人形成正向互动的结果，要依靠落实过程中的反馈回路来判断、调整以及提升。

反馈回路为落实立德树人提供了一种视角、眼光和思维方式，以联系的眼光看待立德树人落实机制的各个环节，为复杂的、现实的教育治理问题提供解决方案，厘清思路，找准起点与终点，查摆问题，及时修正，实现高质量育人。

制度建设作为教育治理体系的核心，同时也是立德树人落实的关键，其在落实立德树人工作中具有十分重要的价值、地位与作用。在明确这一点的前提下，可对制度建设提出进一步的要求，即把握其行动的逻辑与实施原则，同时针对落实立德树人的内涵、要求和目标制定具体的突破方案。在建立落实立德树人制度体系的前提下，明确以政府为主导的多元主体的权利职责是落实立德树人工作的必要条件，而要充分发挥制度体系的规范与保障功能和多元主体合作互补的协同作用，仍需要促进法治思维的完善和行政行为的转变，提升制度的执行力。这也是立德树人工作能否真正落实的关键步骤。

（一）多元治理格局

治理理论中的社会解释理论强调治理是一种具有开放、反思特性的沟通关系，侧重于各主体合作如何达成的伙伴关系[4]。习近平总书记强调：“办好教育事业，家庭、学校、政府、社会都有责任”[5]。立德树人工作的落实不只是政府和学校的任务，而需要家庭、学校、政府、社会的全方位协作，形成全社会关心、支持和主动参与立德树人工作的良好氛围，在这一过程中政府部门要采取措施推进实现协同育人的局面。一是要强化政府部門的主导责任，完善落实立德树人的制度清单，以提升政府部门的指挥力和协调力。专注做好政府部门该做的核心职能：服务、规划、政策制定、评价、督导等，真正实现政府作为引领者、服务者、协调者、监督者的整体角色[6]。二是要给学校减负、松绑，将自主权还给学校，政府部门尤其是教育行政部门进行职能转变的重要目的，是给教育其他相关主体让出发挥能动作用的空间。三是要将家庭教育纳入区域公共服务体系，引导家长树立正确的教育观念，发挥家长作为第一任教师的榜样作用，推动家庭教育在学生德性养成中的关键作用。四是要优化社会育人环境，培育社会优质教育资源，发挥社会公益的力量，积极树立社会先进典型，营造良好社会氛围，发挥社会学校系统支撑学生成长的积极作用。

（二）弹性法治思维

法治是教育治理现代化的重要标志和必然要求，要实现教育治理现代化，就必须与法治相结合，走法治之路。教育治理现代化的过程就是教育治理法治化的过程，就是依良法而善治的过程[7]。健全立德树人的落实机制要通过推进以制度建设为核心的县域教育治理体系的法治改革来实现。

然而，教育法律从动议到出台必然有滞后性，且多数法律条文不可能对所有教育治理问题作出过于细密的规定[8]。与此同时，真实的县域教育治理情境样态繁杂，因时、因地而异的特征尤其明显，立改废释的教育法律虽有无可比拟的改革力度，但也相对地缺乏灵活性与操作弹性。因此，不仅要重视法律基础，更要“硬法”“软法”一起抓，不可重“硬法”，轻“软法”。软法通过其自治性，平衡发展与法治的关系，既促进发展，又保障发展，以人为本，制约官员的政绩冲动[9]。因此，根据立德树人的工作要求和地方社会经济发展的实际情况，需要在县域层面加强系统的规章制度建设，科学构建和完善教育政策理念学习制度、政府部门联动制度、区域校内外课程融合制度、学校办学及教师激励制度、社区家庭与学校教育协同制度、教育质量评价和教育督导与问责制度等。这些制度是由地方政府作为主导部门所建立的落实立德树人的配套制度，涉及教育治理中的各主体、客体、方式和手段，在运用过程中需要做好匹配衔接、彼此呼应，以促进形成合力，发挥整体功能。

（三）行政行为转变

行为方式转变的前提是思维方式的转变。县域教育治理过程中思维方式的突破涉及以下几种行动逻辑的理解和运用。一是渗透治理理念，县域教育行政部门存在许多问题，如权责不明确、职能碎片化等，导致其习惯于传统的单一管理模式，依赖于行政级别制度及经验主义，具体在落实过程中，政府可以通过转变职能，明确服务型政府的角色，大力挖掘教育信息化等治理手段，综合运用法治、规划、政策、信息化等行政措施，加强自身治理能力。二是清朗工作内容，实际上，县域教育行政部门工作的侧重点多在于外部规模建设，较少通过现代化手段重塑管理流程，提升教育治理能力和服务水平。基础教育领域要想突破分数的指挥棒，就要力行改革，突破不科学的政绩观，对偏离“立德树人”理念原点的行政行为进行查摆与清理，从理念到实践由内而外地调整发展方向。三是贯通融合行动，在于对“点状”“割裂”“二元对立”“非此即彼”等思维方式的纠正，避免此类思维方式导致各种教育之力的相互抵消、相互排斥，无法形成“教育合力”[10]。融合的内容不是单一的，包括教育治理目标的融合、教育治理主体的融合、学校育人方式的融合，包括课程的融合、工具的融合等等。四是坚定底线，政府思维需要提升教育政策执行过程中的规范性与专业性，做到管理教育的人真正懂教育，强化与学校之间对于立德树人工作的价值认同与伦理认同。

县域教育治理的制度体系是否有效运转决定着立德树人工作落实的成效高低。健全县域落实立德树人的运作机制要以教育治理体系为统领，以立德树人目标为核心，在制度体系建设三大行动逻辑的指导下，建立起运行畅通、环节明确、互动有声、反馈顺利、回路清晰、调整灵活的动态运作系统。

教育治理是一个过程，教育治理方式的改革是一个不断迭代、不断修正的过程。有学者认为，区域教育治理体系是一个由治理目标、治理主体和治理环节等要素构成的完整系统。其中，治理环节包括决策、执行和监督[11]。该观点对于区域教育体系下的教育治理实践具有极大的推动作用和积极的指导意义，然而没有发挥出制度体系为区域教育治理带来的动态化优势。治理环节在监督体系处戛然而止，该流程是单线的、内部的、没有结果反馈的，不符合教育治理改革的初衷，不能真正影响政府行政行为的转变。因此，本文认为县域教育治理体系应包含治理目标、治理主体、治理环节、治理结果四大要素，以治理结果达成治理目标的程度为判断依据，反馈到治理环节，影响决策、执行与监督，整体形成畅通的运作闭环，如图1所示。

（一）以治理目标为导航，明确立德树人的价值引领

在理论上，贯彻落实立德树人的教育方针，完善教育治理体系建设，首先就是要解决认识政策理念的问题，要通过专题学习制度明确立德树人在整个教育事业发展和实际教育工作中的地位和作用，加强对政策方针理念的学习、解读和宣传[12]。这一学习制度的建立是为了更好的发挥价值引领的作用，涉及教育事业发展的各个主体，应从三方面予以落实：一是正确把握立德树人的内涵要求和辩证关系，要充分认识何为立德、何为树人、立什么德、树什么人的内涵[13]， 深刻理解习近平总书记强调的“以树人为核心，以立德为根本”的辩证关系[14]。二是要理解“人才培养是育人和育才相统一的过程，而育人是本”的育人理念[15]，树立正确的人才观和育人观。三是要充分认识到唯分数、唯升学的导向所带来的弊端，要克服功利主义、形式主义，树立人本价值的教育政绩观。在实践中，明确了应该立什么德、树什么人之后，县域教育行政部门应以充分挖掘当地资源为原则，打造“一县一品、一校一品、一班一品、一组一品、一事一品”的多元化发展样态，将建设目光从向外求助转向由内生发，充分利用县域教育资源，提高教育治理的质量与效率。

在实践中，各区域已有一些立德树人落实过程中关于价值引领的探索并形成了案例。从经验中看，案例的共性在于价值引领的落地即是文化引领，路径是多元的，但目的是一致的，异曲同工之处在于无论是区域层面还是学校层面，各组织都将文化探索或理论探索作为实践的前提。在文化引领的思路下，各组织独树一帜，总体来看主要有以下几个抓手，一是办学理念，探索校本文化。如松阳县第一中学秉承 “人道求和·学道求精”的办学理念，以“和合”价值为导向贯穿于学校的教育教学工作当中。二是专业导航，寻求理论引领。如济南信息工程学校在习近平总书记提出的“三全育人”理念的指导下，坚持“立德树人，深耕内涵，彰显特色，服务发展”的办学理念，打造独具特色的“信步德育、三全育人”体系与机制建设。三是资源挖掘，发挥地方优势。如山东省莒南县教体局挖掘当地红色资源，将爱国主义精神厚植于“红色教育”课程化，沂蒙精神润校园的实践探索中，以对青少年进行政治启蒙和价值观塑造，打造出“一校一品”的红色教育品牌。四是模式创新，融入革新内容。如上海市普陀区中山北路第一小学通过数字化微视频的开发运用，将德育与信息技术有效结合，系统性地进行“情景导行，明理导行，自主导行”系列研究。五是问题引领，锚准现实因素。如上海师范大学附属外国语中学以“养机场”手机管理模式为例，引导学生自主管理手机、合理使用手机。有文化为导航、多样手段为抓手，就基本形成了可供参考的操作性经验。

（二）以治理主体为依托，确立协同共治的制度体系

在教育治理体系下，各行为主体利用各自优势和权利共同参与教育领域不同问题的决策与实践而形成多元治理格局，而落实立德树人工作是整体性问题，既需强调多元主体的合作参与，又需凸显政府在推进立德树人机制有效运转的核心价值，因此需要厘清政府部门和其他主体的权利职责，明确政府的主导作用和元治理角色[16]，正确认识政府部门在推动学校自主办学、促进多元主体间实现协同落实立德树人中的重要作用，形成政府与学校、社会、市场、家庭等主体之间服务性、有限管理手段与合作互补模式并存的机制运转新生态。由此可见，促进各主体角色与实践要求的一致性与职责融合成为提升立德树人落实成效的关键要素。具体来说，需要政府部门围绕区域德育工作一体化、德智体美劳五育融合发展、教师激励与专业提升、充分调动社会资源的力量和运用信息技术手段整合优化区域教育发展平台等主要方面为切实提高育人质量进行制度设计，完善运作机制，提升执行能力。在这一过程中，关键是要通过明确职责、简政放权，将属于学校的具体办学权还给学校，激发学校的办学活力并鼓励社会组织和市场力量参与办学。

在协同共治的制度体系建设中，多方参与的治理思维贯穿于各个层面。一是在区域范圍内的横向协同，由政府、家庭、学校、社会组成了基本的参与要素，并且根据该区域具体情况灵活组合，包括但不限于家校协同、政社协同、全面协同等形式，部分地区在具体项目需求的引领下，挖掘了更为具体的参与要素，如医疗机构、志愿组织等参与方。二是在单位范围内的纵向协同，政府、家庭、学校各个单元内部也融合了多方参与的理念。例如，以学校为单位的大中小衔接，东北师大附中进行了“小初高社会主义核心价值观教育的一体化模式”的探索。以政府为单位不同行政范围的结合，北京中央民族大学附属中学丰台实验学校在家校村镇“四位一体”育人实践探索中进行验证。

（三）以治理环节为内核，形成融合治理的崭新格局

在县域落实立德树人的实际治理环节中，各区域面临着立德树人主体权责不够明确，合理机制不够完善，资源配置不尽合理，资源整合不够有效，资源开发不成体系的顽疾。在多元治理的格局下，各治理主体应贯彻融合意识，实现德、智、体、美、劳五育的全面发展。而立德树人落实机制的融合不仅仅是五育的融合，更是从目的到手段多方面的融合。一是行政功能的优化整合，如内蒙古兴安盟科右前旗教师发展中心以优化学科课堂教学为着力点，由落实教师素养提升机制、执行课堂教学提升计划、推进课程建设改革行动、开展阶段性经验分享活动四个阶段组成行动链条，稳步推进实施，建立常规研训机制，压实压细各个环节。二是学校内外的资源融合，如杭州市富阳区拟定富阳区小学劳动教育清单，制定校园劳动、农场劳动、家务劳动和社会志愿服务四大劳动内容清单制度。三是课程教学的项目融合。以项目化的形式，学科、教材为载体在课堂教学中进行实践探索。如上海市朱行中学以轻启“跨界”之旅，共探“融合”之智为主题，架构了实践育人的综合实践课程体系，构建了具身学习实践样式，通过课程开发与实践，将劳动教育深度结合学科育德、跨学科融合育人、实践育人，使学生感悟充满新知识、新技术、新工艺、新方法的新时代劳动。

（四）以治理结果为依据，构建回路畅通的循证系统

系统科学的评价对教育的发展具有重要导向作用，在县域内科学评价体系的确立和实行有利于推动立德树人工作的有效落实。当前在落实立德树人过程中的案例经验主要集中在对学生、教师等群体的评价，包括改进结果评价、过程性评价、综合素质评价、增值性评价等方面，并取得了可喜的经验。然而，当前的评价体系还不够完整，一方面是对治理主体的涵盖不够全面，缺乏多方的交互验证与督导体系；另一方面是对治理结果的论证不够明确，还未系统融入治理环节，使治理体系首尾贯通。评价不仅是作为行动的指挥棒，也要作为衡量目标达成度的刻度尺。

在教育治理体系四大要素的运作机制中，形成了两个反馈回路：一是调节回路，是基于治理环节的内部自查系统；二是增强回路，是基于治理结果的外部循证系统。在调节回路中，治理环节内部的决策体系、执行体系、监督体系形成了由政府主导、学校落实、社会监督并反馈回决策体系的自查系统。但由于监督的作用有限，只能在操作层面约束政府的行政行为，解决县域教育行政部门在落实立德树人过程中面对的政策失真、权责死角、政绩观不科学等问题。而增强回路是以科学、客观的治理结果为依据，如果治理成果能实现治理目标，则凝练经验、树立品牌、辐射推广；如果治理成果不甚理想，则查摆问题、及时反馈、调整决策。以此形成循证系统，依据证据进行实践。也只有科学、客观的治理结果，才能以充分的理由和足够的质料使政府在决策层面做出调整。

因此，在地方教育行政部门应采取以下措施：一是构建立德树人工作的科学评价标准体系，防止县域落实工作碎片化。重点评价学校办学质量是否落实立德树人的理念目标和学生的综合素质是否得到全面发展。二是在自我评估基础上引入第三方机构开展区域教育质量监测与评估，优化教育管理，促进精准施策。三是加强区域教育专项督导，根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》的要求，对政府部门和学校落实立德树人的工作进行专项督导，推动实施“长牙齿”的督导问责制度，提升整体效能[17]。

参考文献：

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[17] 刘志.县域教育行政部门落实立德树人工作的角色、瓶颈与路径——基于教育政策执行的视角[J].中国电化教育，2020，（7）：38-44.

作者简介：

刘志：讲师，博士，研究方向为教育宏观政策分析、社会与情感教育、智能教育社会治理。

梁晨曦：在读硕士，研究方向为教育学原理。

彭年强：讲师，硕士，研究方向为学生思想政治教育。

Action Logic and Operation Mechanism of Fostering Virtue Through Education Under the County-level Educational Governance System

Liu Zhi1，2， Liang Chenxi3， Peng Nianqiang4

（1.Institute of AI Education，SH. East China Normal University， Shanghai 200062； 2.School of Computer Science and Technology， East China Normal University， Shanghai 200062； 3.Department of Education， East China Normal University， Shanghai 200062； 4.Tin Ka Ping Moral Education Research Center， Zhejiang Normal University， Jinhua 3210042， Zhejiang）

Abstract： Educational governance system and governance ability play a decisive role in the implementation of fostering virtue through education. Focusing on the field of basic education， under the county-level education management system， it is necessary to integrate the work of fostering virtue through education into the region， promote the reform and development of education governance system， take practical problems as the guidance， take the construction of system as the main line of improving the implementation mechanism of fostering virtue through education， and grasp the three Action logics of diversified governance pattern， thinking orientation of rule-law and transformation of administrative behavior establish the operation mechanism of the four elements of governance objectives， governance subjects， governance links and governance results in the educational governance system， and promote the reform of educational governance methods and the realization of high-quality educational achievements.

Keywords： fostering virtue through education； governance system； system construction； logic of action； operation mechanism

責任编辑：赵云建