符 君

（南宁市邕宁区那楼镇乡村建设综合服务中心，广西 南宁 530205）

1 耕地“进出平衡”工作的由来

近2 a 来，党中央、国务院连续作出了坚决制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”的决策部署。但从第三次全国国土调查（以下简称三调）、2020年度国土变更调查和督察执法情况来看，违法违规建设占用耕地等问题依然十分突出，严重冲击耕地保护红线。例如，一些地方违规占用耕地开展植树造绿、挖湖造景，占用永久基本农田发展林果业和养殖业；一些工商资本大规模流转耕地并改变其用途，造成土地耕作层被破坏。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，切实落实《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等有关法律法规，严格耕地用途管制，自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局于2021年11月27日发布了《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166 号）。广东、湖北、广西、四川等省（自治区、直辖市）相关部门相继发布了耕地“进出平衡”工作相关政策文件、实施方案，并结合当地情况细化了工作流程，陆续深入开展耕地“进出平衡”工作。

2 做好耕地“进出平衡”工作的积极意义

2.1 确保国家耕地数量不减少、质量不降低

无论是制定《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规，还是出台一系列耕地保护政策，最终目的都是保障国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢地端在自己的手中。而对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度“进出平衡”，通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地，对于确保我国1.2 亿hm2耕地不减少、质量不降低，保障国家粮食安全具有积极意义。

2.2 有利于推进经济社会发展

耕地“进出平衡”既能确保我国耕地数量不降低、质量不下降，又能推动当地乡镇、村（社区）经济社会发展。例如，某村需要建设环坡农村道路，某村民在仅有的集体土地上（全部为一般耕地）建设养殖设施，由于选址具有特殊性和唯一性，不可避免地占用了一般耕地。此时，当地政府通过开展耕地“进出平衡”工作，环坡农村道路得以建设，优化了乡村交通基础设施，方便了人们的生产和生活；农户养殖设施得以建设，大幅度提高农户收入，带动当地养殖业发展［1］。综上，做好耕地“进出平衡”工作，将有利于推动经济社会发展。

2.3 优化农用地结构调整，提高农用地使用效率

大力开展农业生产结构调整，把农业发展切实转移到以提高质量和效益为中心的轨道上来，对于农业和农村经济在新的发展阶段继续保持旺盛活力具有重要意义。做好“耕地进出”平衡工作，将给农业生产结构调整创造宽松的环境。政府实施“耕地进出”平衡措施，按照“宜耕则耕”的原则，将坡度在25°以下不属于生态退耕范围、且原地类为耕地，但现已种植果树、植树造林的地块逐步退出，恢复其耕地属性，实现空间置换，合理优化布局；鼓励与永久基本农田相连的即可恢复、工程恢复的园地和林地以及拟退出的设施农业建设用地连片进行复耕，推动永久基本农田归并提质，实现集中连片、规模种植。综上，开展“耕地进出”平衡工作，能够引导各地因地制宜开展农业生产结构调整，保持农用地内部地类结构的动态平衡，拓宽补充耕地的渠道和方式，提高资源利用效率，促进农村经济可持续发展。

3 耕地“进出平衡”工作的重难点

3.1 耕地“进出平衡”工作的重点

3.1.1 区分耕地“进出平衡”和耕地“占补平衡”。耕地“进出平衡”，即各地根据本级政府承担的耕地保有量目标，梳理出每年国土变更调查成果中农用地内部结构的调整情况，特别是耕地流向其他农用地的情况，对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度“进出平衡”。其实质是乡镇政府、企业单位、农民及其他社会团体每年为了社会发展、生产生活需要在耕地上建设农村道路、养殖设施，或种果种林等，即将耕地变为设施农用地、园地、林地、农村道路，这造成了耕地面积减少和其他农用地面积增加，而各地为了实现耕地面积不减少、质量不降低的目标，又将符合条件的农用地复耕为耕地。例如，各地区将不能使用的废旧养殖场地、不宜放牧但土壤质量达标的牧草地调整为耕地，或将林地复耕为耕地。

耕地“占补平衡”，即各地永久性建设项目占用多少耕地，当地政府就应补充划入数量相等和质量相当的耕地的过程。例如，政府将未利用地（荒草地、裸地）、废弃工矿用地、不适合居住的危旧村庄通过实施土地综合整治、土地开垦等措施转变为耕地。

综上，耕地“进出平衡”是耕地与其他农用地内部结构的调整；耕地“占补平衡”是耕地转为永久性建设用地，其他建设用地、未利用地、其他农用地转为耕地的过程［2］。

3.1.2 明确耕地“进出平衡”的情形。各县（市、区）应根据国家和各地出台的耕地“进出平衡”相关政策文件，明确耕地“进出平衡”范围，再根据政府承担的耕地保有量目标和当地可以长期稳定利用的耕地面积，对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度“进出平衡”。其主要包括以下5 种情形：①占用一般耕地实施国土绿化（含绿化带）；②在一般耕地上建设农田防护林，且预计建成后达到国土调查分类标准变更为林地的；③工商企业等社会资本通过流转获得土地经营权将一般耕地转为林地、园地等其他农用地的；④占用一般耕地新增农村道路、畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层导致耕地地类改变的种植业设施等的；⑤新建水利水电工程中水库淹没区形成的水库水面等其他国家规定需要落实“进出平衡”的情形［3］。

3.1.3 明确耕地转进地块实施的主体。各地县级人民政府应在尊重群众意愿、符合生态保护要求及“双评价”的前提下，根据耕地“进出平衡”相关政策规定，组织对选定的耕地转进地块实施复耕，主要包括以下2 种情形。一是如果复耕地块面积较大，工程实施规模较大，可以由县级人民政府组织县（区）自然资源部、农业农村局、林业和草原局等相关部门，并委托第三方施工单位对选定的耕地转进地块实施复耕。二是若复耕的地块面积小且较为零散，可以由县级人民政府组织乡镇人民政府对选定的耕地转进地块实施复耕。乡镇人民政府可与涉及耕地流出地块的农户进行商讨，由农户自行对选定的耕地转进地块实施复耕，也可以委托第三方施工单位对选定的耕地转进地块实施复耕［4］。

3.2 耕地“进出平衡”工作的难点

3.2.1 耕地“进出平衡”工作相关方案编制规范、数据标准尚未发布实施。目前，全国大部分地区还未发布耕地“进出平衡”方案的编制规范、数据标准，方案审批流程也未能细化，各地只能一边研究一边开展工作，不可避免地遇到各种问题。例如，在编制耕地“进出平衡”方案时，编制单位可能会遗漏方案实施的保障措施这一重要章节；数据库建设无标准可依，可能造成各方案编制单位建立的数据库属性字段不一致，对耕地“进出平衡”数据库形成“一张图”造成一定的影响；方案审批流程不够明晰，可能会出现错报审批对象或越级上报。上述问题在一定程度上都会拖延耕地“进出平衡”工作的开展进程。

3.2.2 耕地转进地块的选定效率较低。要想科学合理地选定耕地转进地块，要做好以下工作。一是要摸清当地“进出平衡”复耕耕地潜力。各县（市、区）应组织所辖乡镇充分运用三调、年度国土变更调查及“双评价”等成果，针对二调为耕地，但三调标注属性为即可恢复、工程恢复的林地、园地等其他农用地以及农业设施建设用地，在已开展耕地后各资源等潜力调查工作的基础上，通过最新遥感影像和实地踏勘进一步完善相关调查成果，摸清复耕耕地后备资源底数，并落实到具体地块。二是政府要根据转出耕地地块的面积、质量、位置，各地政府在复耕耕地后备资源数据库中选出较为合适的转进耕地地块作为比选方案。三是要组织自然资源部、农业农村局、当地乡镇政府及村委会等相关部门开展实地踏勘工作，重点论证转进地块的科学合理性，即要摸清选定转进耕地地块能够实施复耕的时间，判断实施复耕后耕地的质量等别、实施复耕的资金投入和工程实施难度，还要征求土地权利人的意见和建议等。鉴于耕地转进地块的选定流程复杂，加之乡镇相关业务部门专业技术人才缺乏、现有人员工作经验缺乏等，目前耕地转进地块的选定效率较低。

3.2.3 耕地转进地块复耕的周期较长。编制耕地“进出平衡”方案时，一般先由县（市、区）自然资源部委托第三方技术单位开展方案编制相关工作，包括前期收集资料、实地调研、科学合理选定耕地转进地块、编制方案、数据库建设等流程，然后需要组织相关部门和土地所有权人进行听证、论证，最后报县（市、区）人民政府审批。即耕地“进出平衡”方案从编制到审查批复至少需要2 个月时间。耕地“进出平衡”方案经审查批复后，相关部门方可对选定的耕地转进地块实施复耕。如果选定的耕地转进地块规模大、工程实施难度高，则政府相关部门需要通过招投标的方式委托第三方施工单位对选定的耕地转进地块实施复耕，从招投标到施工至少需要2 个月方可完成。如果选定的耕地转进地块规模较为零散、地块面积较小，政府相关部门需要通过协商让涉及耕地转出的农户自行复耕。但是有些农户开垦地块的积极性不高，一是他们认为开垦工作需要花费一定的人力、物力和财力；二是缺少开垦的器械和工具，也缺乏年轻劳动力。因此，政府相关部门对选定的耕地转进地块完成复耕的时间难以把控。如果选定的耕地转进地块还种有农作物，并且处于生长期，则短时间内也无法实施复耕工作，政府至少需要两三个月方可完成对转进地块的复耕工作。综上，从耕地“进出平衡”方案的编制到完成对选定的耕地转进地块的复耕工作至少需要4 个月。

4 做好耕地“进出平衡”工作的建议

4.1 出台耕地“进出平衡”工作方案编制规程

为按时、按质、按量完成耕地“进出平衡”工作，各地应抓紧时间研究出台耕地“进出平衡”工作方案编制规程，编制规程主要包括以下5 个方面。一是工作由来。论述该项目实施的背景和目的。二是引用标准。编制耕地“进出平衡”方案规程应参考政策性文件和标准文件等。三是预备工作。预备工作包括组建工作小组和技术小组、制订工作方案和技术方案、开展前期资料收集工作等。四是方案编制的内容。主要包括任务来由及符合编制“进出平衡”方案的条件、项目建设的基本情况、项目选址情况及合理性分析、项目用地规模情况及合理性分析、项目建设的合法合规性、项目土地利用现状、项目建设的必要性、耕地“进出平衡”方案、耕地“进出平衡”方案实施保障措施、结论及附件等。五是明确数据库建设标准。政府应建设矢量数据库，其属性应包括项目（地块）名称、项目面积、行政区、标识码、要素代码、转进耕地面积和转出耕地面积等。

4.2 细化审批流程

《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》规定，由县级人民政府组织编制耕地“进出平衡”方案并组织实施，但未具体明确方案的审批流程。参考以往土地利用总体规划修改（调整）方案审批流程，笔者建议耕地“进出平衡”方案审批按照以下流程实施：技术单位编制完成耕地“进出平衡”方案初稿后，报县（市、区）自然资源主管部门进行初审；县（市、区）自然资源主管部门初审通过后，发文征求县（区）林业和草原局、农业农村局、生态环境局、发改委和乡镇人民政府意见；县（市、区）自然资源主管部门组织县（市、区）林业和草原局、农业农村局、生态环境局、发展和改革委员会、乡镇人民政府和转进转出地块权属人或相关代表，并邀请土地方面的专家对耕地“进出平衡”方案进行评审，召开听证、论证会，形成听证会会议纪要和论证会意见；耕地“进出平衡”方案经听证、论证审查通过后，由县（市、区）自然资源部上报县（市、区）人民政府批复。只有做好以上工作，各地在编制耕地“进出平衡”方案时，才可少走弯路，按时、按质、按量完成耕地“进出平衡”方案的编制与审批工作、数据库建设工作［5］。

4.3 做好地块选定工作

乡镇政府作为基层单位，对当地土地地类布局、面积、变化动向十分了解，能够第一时间对接当地农民；农民也十分相信当地乡镇政府，支持乡镇政府的工作。因此，为了提高选定耕地转进地块工作的效率，笔者建议县（市、区）人民政府直接安排乡镇政府牵头选定耕地转进地块，县（市、区）相关部门配合做好以下工作。

4.3.1 提供基础数据。县（市、区）自然资源主管部门尽快向乡镇政府相关业务部门提供最新的全国国土调查、年度国土变更调查、“双评价”、基本农田、生态保护红线、城镇开发边界和最新遥感影像等资料，并重点标注二调为耕地，但三调标注属性为即可恢复、工程恢复的林地、园地等其他农用地，以及农业设施建设用地可通过全国国土调查云平台或自然资源部专用内网提供相关数据。乡镇政府相关业务部门取得相关数据后，可第一时间进行实地踏勘，科学合理、快速地选定耕地转进地块。

4.3.2 切实提高耕地转进地块选定工作效率。一是乡镇政府相关工作人员应积极参加自治区、市、县级业务主管部门组织的业务培训，主动学习耕地“进出平衡”政策文件，尽早将理论运用于实践。二是乡镇相关业务部门在开展耕地转进地块选定工作时，遇到难以解决的问题要及时汇总并向上级业务主管部门反馈，寻求上级主管部门的帮助。三是各乡镇应主动学习其他地区的成功经验，如到有成功案例的乡镇学习调研，听取相关工作汇报等。四是乡镇相关业务部门要加强培养出一支经验丰富、战斗力强、善于解决问题的专业技术人才队伍。

4.4 提前开展复耕工作

为有效缩短耕地“进出平衡”工作周期，提高工作效率，笔者建议方案编制单位第一时间收集工作所需数据资料，根据要求科学合理选定耕地转进地块，征求自然资源部、农业农村部、林业和草原局的意见，经土地所有权人同意并经县区人民政府批准后，提前对耕地转进地块实施复耕工作。相关部门需要第一时间对耕地转进地块介入管理，告知土地权利人不得再种植除粮食以外的农作物，设立耕地转进地块标志，尽快组织施工单位入场或尽快组织农民开展耕地转进地块复耕工作［5］。

5 结语

国家出台耕地“进出平衡”政策的最终目的是保护好我国耕地红线，确保我国耕地面积不减少、质量不降低，保障我国粮食安全。耕地“进出平衡”是对“占补平衡”的拓展与补充，是对土地用途管制制度的进一步深化和细化，是保护耕地的创新之举。开展耕地“进出平衡”工作，还能推进当地乡镇、村（社区）经济社会发展，优化农用地结构调整，提高农用地使用效率。因此，做好耕地“进出平衡”工作十分必要且十分迫切。为切实做好耕地“进出平衡”工作，一是各地相关部门应学习上级部门出台的相关政策文件，全面了解开展耕地“进出平衡”工作的重点和难点；二是上级部门应尽快研究出台耕地“进出平衡”方案编制规程和数据库建库标准；三是各相关业务部门要各司其职、相互配合，只有这样，方能科学合理、按质按量地完成耕地“进出平衡”工作，切实保护好耕地。