杨书房（常熟理工学院商学院，江苏常熟 215500）

许开轶（南京师范大学公共管理学院，江苏南京 210097）

当前，气候问题俨然已经成为影响国际社会各国政治、经济、外交的重要议题，中国把握全球治理新趋势，针对全球气候治理涌现的新挑战及时作出战略部署，力争在2030 年前实现碳达峰、2060 年前实现碳中和，带动各国减排目标提前实现。这一承诺的作出，必将给国内生产生活带来一场系统性变革，相比其他国家，我国实现碳达峰、碳中和目标面临时间短、任务重的挑战，涉及的领域众多、人员广泛，将深刻影响我国社会发展进程与人民生活方式，因此既是一场挑战，又是一次机遇，这一进程势必倒逼国内的能源转型、发展方式转变。

一、碳中和承诺：全球气候治理新格局的引领构建

作为全球治理的重要一环——气候变化议题，近年来其重要性与政治性不断强化，乃至上升到国家战略和国际安全的位置。作为最大的发展中国家，中国的碳中和承诺将有力推动全球气候治理与国际合作。

（一）气候治理格局变化与中国方案

气候治理已经成为当前国际政治不可避免的核心命题，通过签署《巴黎协定》，各主要经济体与碳排放国确定了“共同而有区别的责任”。各责任主体都必须基于生态整体性而承担共同的责任，与此同时，发达国家与发展中国家因为发展阶段不同、技术能力不同，发达国家应当承担更多的责任，发展中国家同时也承担相应的责任。“在实现低碳甚或脱碳发展的世界（愿景）中，低排放能力日益成为重要的权力和影响力来源，通过专业、知识、政策、技术和经济手段等促进脱碳的能力，低排放能力强的行为体可能从中收获经济利益并带动世界经济发展，同时在应对气候变化中不断推进主要排放国之间的合作”［1］。全球气候问题的政治性、经济性与复杂性在不断加深。随着新兴经济体的崛起，其在全球气候治理过程中不断地发挥更多的塑造作用，气候治理格局也随之发生转变。气候治理主体多元化为气候治理机制由单边过渡到多边提供了更多机遇，低碳交易的逐步推广正在深刻影响国家间、行业间财富的再分配。

从当前全球治理态势来看，《巴黎协定》签订后全球气候治理出现了一些新特征：一方面关于气候治理的认可度和参与度在得到显著提升的同时，也出现了治理碎片化、核心领导力赤字。新兴经济体的崛起正在推动全球气候治理传统领导结构朝着更加多元、普惠和高效转型，但是也存在引领气候治理的能力和抓手不足的问题。另一方面，气候治理实践愈加理性务实，从理念层面探讨关注共识转向对目标细节与可行实践的落实。“此外，目标是否有雄心、行动是否有力度都将成为影响缔约方在全球气候治理中话语权和影响力的重要因素”［2］。随着美国民主党重新上台并重返《巴黎协定》及对气候话语权的争夺，中国或将面临更加严峻的应对气候变化和气侯治理的考验。

中国提出碳达峰，碳中和的目标向其他国家传递了明确的信号，将为全球应对气候变化和绿色经济复苏注入新的活力。当全球气候变化治理规范步入新一轮调整，围绕以碳排放权力为核心的发展空间争夺愈加激烈。对于大部分经济体而言，低碳革命与绿色新政是一种事关国运的机遇，这已达成共识。“第二次工业革命基础设施和正在消亡的化石燃料文明密不可分，而第三次工业革命基础设施则旨在管理零排放的绿色后碳经济和社会，因此，当务之急就是确保各个部门和行业与第二次工业革命基础设施迅速脱钩，再与新兴的第三次工业革命基础设施重新整合”［3］。当前，全球已处在第四次工业革命的起点，以生态文明、清洁低碳技术和智能技术为主要特征的工业革命将会带来经济社会的全面变革。在此阶段中国需要积极加入以低碳经济为主要内容的全球新一轮产业革命竞争之中，谋求在国际格局转型期以及未来的竞争主动权。通过全方位低碳转型实现“绿色经济复苏”已势在必行。在未来“技术为王”的时代，具有技术竞争优势的国家将引领全球发展，实现碳达峰、碳中和目标将成为未来我国经济发展的助推器。“中国承诺”体现了中国负责任的大国担当，这一承诺的作出并不容易，我国人口多、基数大、产业众多，同时还面临地区、行业间发展相对不平衡问题，碳达峰、碳中和所带来的系统性改革，将给我国产业经济、人民生活带来一场巨大的适应性挑战，将深刻影响我国社会发展进程与人民生活水平提高，但与此同时，它也是一次机遇，这一进程既倒逼国内的能源转型、发展方式转变，也提供很多新兴的市场和机会。

（二）生态政府责任承诺与主动作为

“当今世界的生态权利义务分配处在严重不均衡的状态……就环境的格局来说，发达国家或地区常常将污染物以及重污染产业链转移到落后国家或地区使落后地区深受其害上述不公平状况既可能是通过市场等合法途径造成的也可能是以赤裸裸的强权造成的强势国家或群体甚至以生态保护为名禁止落后地区进行资源开发与产业发展”［4］40。作为国际社会行为体，为了维持其生命力的持久，在与其他国际行为体互动中必须承担一定的责任与义务，即国际责任，这是获得国际社会认可的基本前提。如何在兼顾国家社会经济发展、人民切身利益需求的同时，促进可持续发展，这是我国必须面对的生态责任问题。面对国际国内的双重责任，在全球化时代，如何开创以多样融合、灵活适用、协商合作、责任引领为主要特征的领导力至关重要，同时也是实践“构建人类命运共同体”这一理念的具体举措。

在全球化时代，需要辩证看待国家治理与全球治理二者的相互关系，从整体上审慎把握，在尊重二者独立性的同时，更要意识到二者的关联与互动，不能将其割裂开来。伴随国际气候治理机制的转型，中国在国际气候治理实践中的作用也在发生变化，其扮演的角色也历经转变。纵观整个国际气候治理的进程，中国在其中扮演的角色在不同的时代有着极大的差异。从《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》签订处于旁观者的时代，到积极参与《哥本哈根协议》的达成，再到碳达峰、碳中和的提出，中国经历了由全球气候治理的“旁观者”“参与者”向“引领者”的嬗变，清晰地呈现了中国参与国际气候治理实践的轨迹。

通过宣布碳达峰、碳中和的目标，以低碳践行引领政治性战略议程，带动各国的减排目标提前实现，中国发动了一场前所未有的从内到外的全球绿色革命，重构全球化时代政府领导力。从内部而言，碳达峰、碳中和不仅关系到国家战略布局，还涉及每一个市场主体和公民。随着系列政策的逐渐落地，它将关系到每个个体的工作、生产、生活，对中国影响深远。从外部而言，伴随碳达峰、碳中和的政策落实，中国主动与其他国家进行专业知识探讨、分享低碳技术、提供资金支持，以自身行动不断影响其他国家，共同探索适合人类发展的可持续道路，推动构建人类命运共同体。

二、系统性变革：碳中和目标下的政府转型挑战

工业化和城市化持续推进带来了较大的减排压力，核心技术缺乏与巨大资金缺口也将是面临的巨大挑战，要想实现碳中和，中国不仅需要远超发达国家的减排速度和力度，而且还可能面临较大的国际压力。

（一）国家维度：国际生态话语权的大国博弈

在人类发展过程中，围绕人类发展的核心命题总会产生不同的话语表达，在某种程度上而言人类的历史就是一场关于话语构建的争夺。全球气候治理就是这样一个关乎国运民生的核心命题，争夺气候治理的话语权已成为国际竞争的重要制高点。在单边气候治理机制时代，由于气候治理的政策创议权与制度供给权掌握在发达国家手里，发展中国家在制定气候治理协议中没有话语权，因而处于弱势地位的发展中国家不得不依附于发达国家创设的低碳经济制度体系，忍受更为隐蔽的剥削与压迫，由此达成的气候治理协议在发展中国家的现实需求面前，往往难以落地和产生实际的治理效果。在气候治理国际实践中，话语霸权不仅体现在利用气候治理的国际协议上，还体现在通过“低碳经济”话语输出的低碳技术上。在此框架下，无论是发达国家的技术转让，还是发达国家的率先行动，发展中国家的气候治理行动都极易陷入发达国家构筑的低碳发展制度体系之中。作为负责任的发展中大国，在全球环境治理中，中国未来将承担何种责任与义务一直是国际社会关注的焦点，也将成为中国在后续气候谈判与国际气候治理合作中需要解决的难题，而话语权的缺失则会加剧这一难题的破解难度。

“气候变化全球治理规范危机和改革的根源就是发达国家既不愿接受新的约束性减排指标，也不愿向发展中国家转移资金和技术帮助其自主减排。为解决这一难题，发展中国家必须针锋相对。一方面，通过自身努力获取低碳经济优势，在经济发展的同时真正实现温室气体的自主减排；另一方面，努力宣传自己民族文化中关于环境伦理的哲学思想”［5］。进入21 世纪，伴随中国国力迅速增长以及参与全球性事务的增多，中国对全球治理的认知发生了深刻变化。既要警惕霸权主义对国家主权的威胁，也要认识到全球合作治理的必要性，不断通过各种渠道传递自身生态理念和深度参与各项全球治理。“中国作为最大的发展中国家，一直主张维护联合国宪章宗旨和原则，深入分析全球治理演变规律，顺应互联互通潮流”［6］，特别是以联合国为代表的多边机制被中国视为参与全球治理的主要平台。近年来，在全球生态治理、安全保障、卫生防护等多个领域，中国积极参与并提出了“构建人类命运共同体”“共商共建共享”的全球治理观，既为建设新型大国关系提供精神引领，也为全球治理提供新的思路。一直以来，“中国环境威胁论”“中国环境破坏论”的渲染，忽略了中国为全球环境治理所作出的牺牲与贡献。一方面，西方媒体出于遏制中国崛起的企图，刻意忽略关于中国的态度主张与战略行为；另一方面，在既往的低碳实践中，中国低碳理念与实践运行的对外话语输出不足，没有通过有效渠道主动让世界了解中国的生态理念与低碳方案。

（二）政府维度：政策体系整合的配置协调

“在‘复合世界’中，对全球治理的需求会依旧强劲，但我们可以预见，全球治理的结构和全球治理中的施动性会变得更加碎片化”［7］。在国际层面，多边主义正成为一个复杂的拼接物，其构成要素包括众多分立而又重叠的全球多边及区域性的制度和网络、私人部门倡议以及公司伙伴关系等。在全球治理议题下，如何与相关部门保持有效沟通合作，提升自身在全球秩序构建中的代表性与参与度至关重要。

在国际层面，不同社会经济发展阶段、不同生活区域、不同生存状态的国家，在气候变化过程中往往面临不同的生存境遇，这也决定了他们在气候治理过程中存在差异较大的利益诉求。这种治理诉求的差异也导致了在气候治理共识上难以凝聚，必然会遭遇集体行动的困境。历次以联合国为主导的气候大会签订的气候协议促进了共识的达成，但缺乏有效的法律效力。从《联合国气候变化框架公约》到《巴黎协定》，都不足以在法律上对相关缔约国形成强约束，往往只能诉诸对各缔约国的道德约束，在各国强大的物质利益诉求面前，对各国的道德约束也只能败下阵来。

在国内层面，中国作为最大的发展中国家，需要解决发展权与环境权的问题，实现十几亿人口的生存性发展。无论是构成我国“强起来”的物质基础的工业设施，还是解决人们衣食住行的基本需求，都需要消耗大量的能源，这些都迫切需要进行能源结构调整、经济发展转型。由于实现碳达峰、碳中和这一目标涉及众多的行业、部门，面临产业、能源结构调整以及资金、技术等难题的破解，因而需要政府做好顶层设计、统筹协调。正如《生态治理现代化》所言，“应形成多元协同共治的政府生态现代化治理格局，其特征主要表现在治理主体结构的调整上需要在政府主导下多元共治创新政府、市场、社会共治的生态治理体系结构现代化取向的重大转变”［4］238，也有学者认为，“为应对日益严峻的生态环境问题而开展的政府生态职能的重构实践，需要不断强化政府公共生态治理（生态行政）的有效性与针对性”［8］。从宏观环境而言，工业化和城市化的推进不可避免地带来碳排放的增加，从微观市场而言，碳金融才刚刚起步，因此，如何结合当前行业特点制定合理的碳排放指标，有选择地借鉴国际先进经验完善碳交易流程都还在不断探索完善之中，这也对我国政府应对新趋势新情况的学习能力、判断能力提出了艰巨挑战。

（三）社会维度：生态治理行动的协同困境

《生态治理现代化》在论述政府生态治理中的地位时认为，“政府理应在生态治理中占据主导地位，但单靠政府力量是难以有效应对的，要有效解决生态问题公民参与不可或缺。但在实然层面上，公民参与出现了原子化倾向，其所表现出的自利性、松散性和零散性与生态治理要求公民自觉、有序和全民参与相抵牾，这掣肘了生态治理的效力，致使生态治理陷入困局”［4］156。低碳经济势必带来包括行业碳排放额度分配、碳排放交易标准制定等一系列的变革，这也势必会影响到个人的家庭生活的日常选择，需要全社会的集体协同。气候治理困境的原因在于多元利益博弈困境，而这一问题的有效解决则需要通过协同治理，寻求多元利益平衡，即公共利益最大化。“协同治理通过各子系统之间的关系协调、结构耦合，实现公共事务治理过程中的多元利益整合。同时，法律为协同治理机制运行提供制度性支撑，并且法治的价值诉求为协同治理确立了价值基础。所以能够避免多元主体因谋求个体利益而陷入囚徒困境，并且能够弥补多元主体形成共识的秩序缺失。促进多元利益整合机制上的效果提升”［9］。

这一治理模式的实现需要各部门政策衔接协调，协同推动减碳目标的实现是对政府生态治理现代化能力的考验，正如《生态治理现代化》中所论述的：“社会主体的生态认识有不同的层次，有低层次的感觉、心理等感性认识，也有高层次的理性认识。”［4］127各部门的协同不仅需要自上而下地宣传普及，还需要有效的政策安排让企业、社会、家庭、个人自发联动起来。生态协同发展应当是理论建构与日常实践相统一。加强低碳生活的普及教育，在人与自然和谐发展的生态文明观基础上，建立生态化生产方式和健康生活方式相结合的经济发展新模式，改变人们对经济发展必然要对环境产生负外部性的旧范式，树立经济发展要与自然物质循环协调的新范式，为低碳协同奠定经济发展的基础。在制度建设上，需要继续推广绿色GDP 国民经济核算体系，健全规划环评制度，税收调节、生态补偿、碳排放交易等低碳经济政策，寻求通过市场机制，让不同利益需求的群体能够寻求解决之道。在日常实践中，当前对于大部分企业和社会公众而言，对于减碳的认知还停留在政策宣传层次，难以深刻感知自身行为与减碳之间的关联。尽管政府相关部门已经制定较为详尽的政策文本，但执行效果仍存在较多不确定性。

三、高质量发展：碳中和目标下的政府绿色转型

碳中和既是生态文明现代化建设的一场大考，也蕴含极大的发展机会，是一项艰巨而又系统的工程，需要从国际话语权的构建、生态制度性集体行动的形成、跨部门战略协同的组织等方面予以关注。

（一）认同提升：国际生态话语权的当代构建

中国作为最大的发展中国家，基于对本国人民、对全人类利益高度负责的态度，统筹经济发展与生态文明，积极采取措施推行低碳经济、低碳生活，主动应对气候变化，在自觉参与全球气候治理的实践中不断总结中国智慧与中国方案。从万隆会议上提出的“求同存异”原则在国际上深入人心，到改革开放后的独立自主和平外交政策，再到新时代“构建人类命运共同体”的全新理念，中国正在逐步形成“共商共建共享”的全球治理观，并在实践中不断通过政策体系构建、全民共同参与来践行这一理念。张劲松在《生态治理现代化》一书中论述道，“话语权的构建，不仅要通过国际博弈策略的提升与宣传手段的丰富，还在于通过自身气候政策的完善向公众予以展示；中国应对气候变化做出了巨大的努力，改变弱话语权的现状，也应如此”［4］306。

在全球气候治理实践中，中国已经从一开始的旁观者转型为现在的贡献者与参与者，随着中国在气候治理中的角色愈加重要，应当主动创设气候治理国际议题，积极参与有关气候变化的各项活动，参与高水平技术分享与话语传播，主动参与与气候相关的国际新规则、新标准的制定，不断传递中国的低碳理念与生态智慧。通过开展各种低碳减排为主题的高峰论坛、学术交流，促进行业内的交流互动，带头践行国际气候治理合作，促进国际气候治理的有序推进，为世界更好实现可持续发展注入中国力量。“新发展格局下，中国作为负责任的大国，不仅要解决好自身的生态安全、环境保护、绿色发展等问题，还应为国际社会提供中国方案，贡献中国智慧”［10］，我们要利用多种渠道发声，讲好中国低碳故事。通过各种国际会议平台，积极参与各项国际低碳会议论坛，宣传中国的低碳政策与代表性做法，让外界了解中国的低碳实践。同时，对我国走出去的企业和个人，要强化其低碳行为与环保意识，使之成为低碳行为走出去的名片。

（二）机制协调：生态制度性集体行动的形成探索

身处于时代洪流之中，个体意识的转变往往需要整个社会的思想氛围、行为倡导来实现。实现碳达峰、碳中和同样需要从整体制度上进行总体设计、总体安排。“生态型责任政府要求从‘主权在民’的契约理念出发，进而制度和法律层面的设计与安排，最终通过操作流程的完善配备来实现责任政府的有效建构，但是在针对每一个具体国家时，我们又必须从各国的实际情况出发，结合该国的政治、经济、文化做出科学、合理的设计”［11］。在这个面向碳中和目标的新的竞技场上，各国如同站在不同赛道上开展激烈的竞赛，中国已然决定走出一条负责任的、可持续的、具有中国特色的低碳发展之路。碳达峰、碳中和这一进程的推动必须转变发展方式、能源系统，甚至是个人的生活方式，这一转变涉及的部门众多，是一项系统而复杂的宏伟工程，需要多个相关部门协力推进，因此需要有相应的有效机制，以明确在这一进程中各相关部门的权责分工、推进速度和配合策略等。

碳达峰、碳中和需要构建与之配套的多种政策工具协同发力的政策体系。统筹安排各项政策法规与推进流程倒逼国内能源转型与人民生活方式转变。政策法规与制度安排要发挥各自优势，形成生态制度性集体行动。立法是基础，而在碳达峰、碳中和方面，中国在法律层面的支撑还较为薄弱。目前，作为重要市场手段的《碳排放权交易管理暂行条例》的出台正在推进之中，全国碳市场建设作为制度创新，在涉及监测、核算、评价、管理的各项标准上还存在一些不足、欠缺，甚至是空白，虽然有很多年的试点基础，但对于全社会来说还是新鲜事物，仍然存在许多的不确定性。中国碳达峰标准体系的建设，需要落实立法等相关基础性工作。目前，国家仍然是低碳建设最核心的力量，规范化可预期的制度体系是保障低碳建设长期稳定发展的基础，对此需要尽快构建完善低碳减排责任考核制度，推动企业温室气体排放各项指标纳入管理平台之中，以实现科学检测、科学考核。

（三）意志整合：跨部门战略协同的组织安排

目前，中国碳达峰工作已达成基本共识，即需要激发全社会共同参与的热情，将降碳减污协同作为重要抓手，落实在行业、地区、相关各个实施主体上，实现跨部门战略协同。提升社会参与度，形成全社会气候治理的合力。对于政府，从顶层设计上需要统筹安排各方参与力量，在实践操作领域要宣传引导、严格执行各项政令；对于企业，稳步健全绿色排放相关法律监管条例，推动绿色金融创新发展，同时为企业的转型创造良好的政策环境，引导企业发现并拥抱新赛道；对于公众，宣传推广绿色低碳生活行为准则，使之成为一种新风尚。通过建立公众参与绿色积分激励等制度，建立起公众与低碳行为之间的强关联性。

长期以来根植于文化系统中并起到软约束作用的行业规范、行为倡导、村规民约等也应发挥作用。面对全球气候变化，我们已经难以从原有经济政治框架内解决问题，整体制度体系需要考虑减排的因素进行重新调整、整合。如果没有相适应的整合的、有效的制度支撑，低碳建设也难以得到持续发展。实现低碳整合必然会损失一部分地区、一部分人的短期利益，甚至会带来新的利益冲突，因此需要加强对全体公民的教育。通过生态教育、低碳普及这一自发接受的过程，全体社会成员自觉接受并内化成自己的内心准则，进而成为日常自觉遵守的行为规范。促使全体成员达成共识，有利于新制度的建立，有利于新政策的贯彻执行。