李 耐 李志文

(大连海事大学 法学院，辽宁 大连 116026)

提要： 构建南海各国普遍接受且具有约束力的国际规则是区域搜救合作制度化的核心。然而，由于南海国家普遍对于主权维护具有较高敏感度、部分国家单方主张搜救责任区以及美国等域外国家干预南海安全治理等情况，搜救合作规则的构建前景并不乐观。在此背景下，海洋命运共同体以其所包含的利益共享、责任共担、安全共建的理念内核，有助于从政治和经济层面增进南海国家搜救合作意愿，营造更加平等包容的合作平台。鉴于南海搜救合作基础薄弱，区域搜救合作制度化适宜采取软法与硬法相结合的构建形式，以包容且审慎的态度广泛接纳多元参与主体，同时将搜救责任区划分、争议海域搜救、战时搜救等敏感却有现实需要的议题纳入。目前南海区域治理处于变革的关键期，我国应主动引导区域搜救合作规则构建，提升南海安全治理国际话语权。为此，需要广泛同南海国家签署搜救合作双边协议，不断丰富和完善现有合作机制，全面提升南海救援能力，从而更好地提供南海搜救国际公共产品。

为提升南海航行安全保障水平，特别是解决海上人命安全问题，南海国家自20世纪80年代就开始了海上搜寻与救助领域的合作探索。整体上，南海国家先后历经了达成搜救合作共识的初始阶段①，积极落实《南海各方行为宣言》(以下简称《宣言》)搜救合作倡议的摸索阶段②，以及全方位优化区域安全合作关系的升级阶段③。当前随着“南海行为准则”(以下简称“准则”)框架文本与单一磋商文本的相继达成，南海区域治理逐步进入以国际规则为驱动核心的新时期，区域搜救合作也向着构建各国普遍接受且具有约束力的国际规则体系的制度化方向迈进。南海区域搜救合作的制度化构建，是基于国家间平等协商，实现合作规范化、有序化的过程。然而现实中，南海搜救合作相较于其他国际海域起步晚，合作机制与项目建设并不完善，同时受到国家主权维护、南海海洋争端以及域外国家干预等因素影响，制度化的实现仍较为困难。为此，需要引入海洋命运共同体理念推动南海合作形态革新，增进南海国家搜救合作关系，推进以区域性搜救合作协议和国家间多双边搜救协议为主的国际规则制定，从而规范国家间的搜救合作行动，并提升南海海上人命安全保障实效。

一、南海区域搜救合作制度化建设面临的困境

南海区域搜救合作发展有着明显的阶段性，目前正在逐步实现由非正式向正式、从倡议引导到规则驱动的转变。在推进南海搜救合作制度化建设的进程中，目前仍然面临着四对需要破解的现实矛盾。

(一)多边协调与单边行动的矛盾

海洋自身的公共性和流动性导致海洋问题超越了国界限制，需要各国间加强合作、共商对策。为实现国际海上人命救援覆盖全球海域，国际海事组织(IMO)主导推行了“全球搜救计划”(Global Search and Rescue Plan)，将全球海域划分为若干海上搜救责任区。海上搜救责任区概念来源于1979年《国际海上搜寻与救助公约》(以下简称《国际搜救公约》)中的“搜救区域”(Search and Rescue Region，SRR)，是缔约国负责提供海上搜救服务的地理范围④。公约要求缔约国在其搜救责任区内对遇难人员提供无差别的搜救服务，且缔约国应当通过书面协议的方式、不重叠地划分搜救责任区。海上搜救责任区并非平均地分配给缔约国，而是考虑了缔约国的地理位置及其海上搜救的能力和意愿。海上搜救责任区不同于国家管辖海域，但二者之间可能会存在地理范围上的重叠，缔约国在其搜救责任区内也不当然地享有任何权利，而应主动承担海上搜救的义务。

1986年12月亚太地区海上搜救大会将南海搜救责任区划分给我国和新加坡⑤。但是近年来，南海海洋权益争端频繁，政治环境较为复杂，一些国家出于大国竞争下自我保护的本能，以及追求海洋利益的需要，选择了单方主张南海搜救责任区。从20世纪末开始越南、菲律宾、印度尼西亚、马来西亚、文莱等南海国家，纷纷基于该国专属经济区、大陆架、群岛水域的管辖权单方面主张了超越其领海范围的海上搜救责任区，并与1986年的划分结果产生了大范围的重叠。南海国家单方主张搜救责任区不仅违背了《国际搜救公约》要求各国协商划分搜救责任区的规定，而且造成了南海搜救责任区分布混乱无序，影响到了区域搜救合作行动的实际开展，不利于区域搜救合作规则的形成以及稳定合作关系的建立。

(二)人权保护与主权维护的矛盾

20世纪中期以来随着国际人权理论的形成和发展，引发了人权保护与主权维护优先关系的激烈探讨[1]。海上搜救行动本身是不涉及任何政治因素的纯粹的人命救援行为，在人本主义理念渗透于现代国际法治的当下，海上搜救国际规则普遍通过制度设计，将个体生命权的保护置于重要位置，强调人命救助的优先性和无差别性，在充分尊重国家主权的基础上突出了人权的优先保障地位。南海国家不同程度加入了海上搜救相关国际公约⑥，公约中人权保护优先的法律原则与规则必然会对南海区域搜救合作规则制定产生一定的教化作用，促使其尽可能地朝向为海上生命救援提供便利的方向发展。实际上，在现代海上搜救国际法框架下形成的一些区域性搜救多边协议和国家间双边搜救协议已经在人权保护和主权维护的选择上表现出了向前者倾斜的趋势⑦。

然而，由于长期受到海域划界、岛礁权属等争端的困扰，特别是一些国家在争取国家独立的道路上经历过残酷的国内与国际斗争，南海国家普遍对于主权维护保持着极高的敏感度[2]。因此，面临重大海上事故时，南海国家在人权保护和主权维护的选择上存在不确定性。具体表现为，当船旗国依据属人管辖原则或是人道主义救援国出于人道救援目的申请进入他国领海等主权水域开展搜救时，沿海国可能会拒绝或干涉他国的救助行动，从而产生沿岸国主权维护与遇险人员生命权保护的冲突。马航MH370搜救事件中，中国向越南申请开放其领海进行搜救，虽然越南国防部作战局最终同意中国和美国的搜救船只进入，但仍然花费了较多时间。即便事后证明遇难飞机并非位于越南领海，但在当时的紧急情况下繁杂的申请程序仍可能贻误救援时机。而且越南政府是在国内舆论高压下作出同意中国船舶进入其领海搜救的决定[3]，这反映出南海国家在面临海难事故等紧急情况时，即便意识到人权保护的重要性，但出于对其主权权益损害的担忧仍不能快速做出决策，从而与海上人命救援所需的快速响应产生矛盾。

人权保护与主权维护的矛盾不仅仅存在于跨领海搜救合作之中，还包括争议海域搜救、争议岛礁周围水域搜救等多个方面。南海区域搜救合作的制度化要提升南海国家间的全方位合作关系，必然要涉及到更多的敏感性议题，若不能实现区域搜救合作的“去政治化”，促使南海国家在主权与人权保护优先性方面达成共识，则难以回归搜救合作的海上生命安全保障的本质，从而影响区域搜救合作的实效。

(三)内部合作与域外合作的矛盾

海上搜救是南海安全保障的重要组成，面对域外国家强势干涉南海事务的现实情况，推动区域搜救合作制度化必须要协调好“由谁维护南海安全”的问题。从“准则”磋商所取得的成效来看，当前区域安全平稳、分歧可控的局面是南海国家集体努力的结果，域外国家非但没有发挥正向的调和作用，反而其借由多边安全对话加大南海事务介入力度[4]30，在削弱南海国家维护本区域安全主导作用的同时，也不排除存在通过参与南海安全合作离间中国与其他国家间互信的意图[5]。南海区域搜救合作制度化属于南海海洋安全治理范畴，关系到区域安全合作规则构建等顶层设计，涉及南海搜救合作的核心理念、发展规划、实施手段等系统性要素的形成，直接决定了区域安全合作的发展走向，以及南海国家间的长久睦邻关系，理应由南海安全的切实利益攸关方，即南海国家共同协商制定。

然而现实中，对于“由谁维护南海安全”的问题却有着不同角度的理解。东盟国家一方面同中国加强合作共同推进南海海上安全治理，另一方面对域外国家参与南海安全事务持有积极的态度，通过构建开放性的安全合作机制，如东盟地区论坛(ARF)、东盟“10+X”、《东南亚友好合作条约》等，将域外国家纳入到了南海安全合作之中，期望在提升南海安全环境的同时抵冲中国在南海的影响力。而美国、日本、澳大利亚等域外国家也纷纷主张其在南海的合法权益，积极参与南海安全合作[6]。美国与菲律宾、越南、新加坡等南海国家广泛建立了防务安全和抵御非传统海上安全威胁层面的合作与援助关系，并借此加强在南海的军事存在和区域影响力。此外，海上搜救本身作为一种国际性事务，其合作的参与门槛较低，域外国家可以通过船旗国属人管辖、国际人道主义救援等多种合法手段参与到南海事故救援之中。在域外国家的多渠道参与下，已经使得包括海上搜救在内的南海安全合作呈现出国际化的趋势，这导致南海搜救合作制度化建设面临主体模式选择的困境，特别是对搜救合作规则建设造成了更多干扰因素。

(四)单一合作机制与复杂安全问题的矛盾

南海搜救合作开展的初衷是要为区域内人类的一切海洋活动提供安全保障，通过搜救合作使得无论海难或是海上空难事故发生在何处，遇难人员都能得到及时的救助。自中国与东盟国家签订《宣言》明确以合作方式提升区域搜救整体水平的基本方向以来，南海各国积极落实《宣言》倡议，构建了一系列区域搜救务实合作机制，包括建立各类以政府间磋商对话平台为主的协商沟通机制，以及联合演练、人员培训等各国搜救力量间的常态化交流机制等⑧，表达出深化南海区域搜救合作的良好意愿。但是，已有的南海区域搜救合作机制主要停留在日常沟通交流层面，内容较为单一，对于海上重大突发事件的共同应对鲜有涉猎，特别是联合搜救协调机制缺乏，这在马航MH370搜救事件中已经显露出不足⑨。此外，南海的非传统安全问题，比如海盗、海上恐怖主义、非法移民、非法走私、自然灾害、海上环境污染与船舶污染等不断出现[7]，导致海上搜救的内涵不断扩大、任务难度不断增加。将现有的碎片化的搜救合作机制加以完善和规范是南海区域搜救合作制度化的重要内容，然而现有的南海区域搜救合作机制尚不能充分应对复杂多样的海上安全问题，使得区域搜救合作制度化建设缺乏必要的物质条件。

二、海洋命运共同体对推进南海区域搜救合作制度化构建的回应

2019年4月23日习近平主席出席中国人民解放军海军成立70周年多国海军活动时提出海洋命运共同体重要理念。海洋命运共同体是人类命运共同体理念在海洋领域的深入拓展[8]，致力于与周边国家进行广泛的海洋合作与海洋资源共治共享，构建共同繁荣、共同发展的海洋生态发展空间[9]。构建高质量的南海安全环境以及稳定的搜救合作关系是南海国家的共同夙愿，海洋命运共同体凭借其“利益共同体”“价值共同体”和“安全共同体”的三重内涵[10]，能够有效回应南海区域搜救合作制度化构建所需的动能答案、价值答案、方向答案。

(一)“利益共同体”持续提供南海区域搜救合作动力

海洋命运共同体强调加强各国间的海上互联互通和各领域务实合作，以促进蓝色经济发展，共同增进海洋福祉。通过构建开放平等的海洋合作平台，使各国依托平台以可持续的方式发展海洋经济、获取海洋利益是海洋命运共同体的重要内涵之一，也是促进国家合作的逻辑立足点。据此，海洋命运共同体下的“利益共同体”一方面是要追求能够将多方主体维系在同一个系统之中的同向利益；另一方面则强调要将国家的个体利益置于被海洋联通的整体利益之中进行考量。

第一，海上人命安全是南海国家最为根本的同向利益。受到国际人道主义精神的深刻影响，海上搜救的目标从原本的海事财产保护转为人命安全保护⑩，体现出以人为本的宗旨。而公民作为国家的基本组成要素，也是国家安全保障的基本单位，面对任何突发事件应着眼于每一位个体公民的安全，才能够保障更高层面的公共安全与整体社会稳定[11]。因此，当海难事故发生时，国家重视公民生命安全的意义不仅存在于人文关怀和经济保障层面，更在于维护政治稳定。海上搜救国际合作实则是一种国家间的互利行动，使得国家对本国公民的海上保护范围和保护力度最大化，从而自下而上地维护国家的整体稳定与安全。

第二，以合作促成国家利益与区域利益交融共生，破解南海搜救赤字难题。无论是国家指挥本国专业力量进行搜救，或是授权某些社会组织或个人搜救，海上搜救本质上都是国家主导下的行动，搜救行动产生的效果与成本也由国家承受。有学者从经济学的视角对此现象进行了解释，指出国家利用纳税人的钱来组织、协调海上搜救活动，从而减少海上人命安全风险，反过来纳税人通过购买和出售海上运输产品或是从海上获得的产品而获取利益，二者间形成一种利益平衡[12]68。现实中，国家所承担的海上搜救成本是相当高昂的[13]。近年来由于海上恐怖主义、海上非法移民等非传统安全问题逐渐凸显，以及出于娱乐目的的游轮出行安全问题逐年增加，导致国家组织海上搜救行动的直接性经济收益受到影响，利益平衡遭到破坏[12]72。这种国家内部性的经济投资博弈同样发生在南海，海上搜救产生的成本与收益落差也影响到了一些沿岸国家的搜救意愿，这一现象是功利主义下以实际利益为导向而左右国家决策的具体表现。“利益共同体”能够在一定程度上提供解决该问题的方案，其所倡导的个体与整体的利益关系可以从两个方面阐释：一是在理想化角度下，个体国家需要将自己的收益眼光放长远，不拘泥于眼前的经济投入和收益，以区域搜救合作为手段，推动形成长期稳定的南海安全合作气候，从而在政治、社会、经济、文化等多个方面寻求长远利益，也有学者将这种发展性的思维称为“超计算范式”[14]；二是在理性化角度下，南海区域搜救合作可以视作一种成本分摊机制，国家间通过协商与交流，避免在搜救领域的重复投入和重复建设，国家在投入有限成本的同时尽可能使得收益最大化，从而产生区域海上人命安全保障的“协同效应”。

(二)“价值共同体”尊重南海区域搜救合作中的主体个性

海洋命运共同体理念鼓励各国相互尊重、平等对待、共同承担起维护海上和平安宁的职责，其“价值共同体”的内涵在于，在海上事务合作中要以开放包容的态度看待各方主体的个体差异，珍视各个主体对于维护海上和平稳定所作出的努力，并共同承担相应责任与后果。在主权平等原则以及互惠原则上建立起的传统国际法存在一个潜在假设，即国家应当平等地承担国际义务与责任，但事实上由于各国在国民财富、资源禀赋、军事实力、面积人口等方面的差异相去甚远，过于苛求严格意义上国家责任平等不尽合理，并阻碍着国家承担国际责任与开展国际合作的主观意愿[15]。“价值共同体”则是对上述古典假设的合理修正，在维护国家主权平等的基础上追求实质性的公平，倡导不以一种普遍的标准来评判各国在某一问题上的能力强弱，要接受国际社会成员在解决各种重大问题方面的方式多样性，并承认其作出的贡献。现实中，南海国家在搜救能力方面展现出较大的差异，这是由法律规范、操作标准、经济投入、科技水平、文化理念等多个方面的原因造成的，这些因素导致了南海国家在处理海上搜救事件时呈现出个性化的方式，使得各国间的行动难以有效对接且相互协调。能力差异也是造成南海搜救合作实效性不足的原因之一[16]，需要通过长期的合作沟通来予以消弭，但不能因此简单否认沿岸国家在维护区域海上安全中发挥的重要作用。当前，南海区域合作面临着内部信任赤字、域外国家介入等多方面挑战，推进海上搜救区域合作制度化的关键仍在于增进国家互信、加强合作意愿。而海洋命运共同体理念所强调的平等包容的价值观，有助于打破阻碍区域合作的主观性壁垒。

(三)“安全共同体”拓展南海区域搜救合作内涵

2014年5月在亚洲相互协作与信任措施会议第四次峰会上，习近平主席提出树立“共同、综合、合作、可持续”的亚洲新安全观，在亚洲整体安全形势日益复杂、传统与非传统安全威胁交织的现实背景下，倡导各国应当承认安全的普遍性，摒弃自身“绝对安全”的幻想，以包容合作的态度共同构建亚洲安全环境[17]。亚洲新安全观在海洋命运共同体中得以延续，其包涵的“安全共同体”指出各国正在被难以预料的海洋安全风险裹胁，在当前复合依赖型的海洋国际关系中，任何国家都不能脱离系统的影响而保证自己的安全。

南海海域安全形势复杂，除了在南海国家之间以及南海国家与域外国家间存在大量政治博弈、军事对抗等传统海上安全威胁外，海上非法武装劫掠、海上恐怖主义、海洋自然灾害、海上非法移民以及海洋生态环境保护等非传统安全问题也日益凸显。海上搜救的本质虽然是海上人命救助，但随着人类海洋交往深入和客观安全环境变化，现代海上搜救的任务范畴扩大到了灾难救助、海上武装冲突救援等领域，甚至由于海上溢油与海盗风险的提高，海上搜救也衍生出海上环境救助和海上安保的功能[18]。“安全共同体”下海上搜救不单纯是对南海航行安全的保障，而是所有海上安全问题的“兜底”性保障措施，不应当孤立地看待南海区域搜救合作所发挥的作用，搜救合作不应是一项专门领域，而是一切海上安全合作的基础。

三、海洋命运共同体下南海区域搜救合作制度化构建的多重维度

南海区域搜救合作制度化构建的关键在于推动制定对南海各国具有约束力的搜救国际规则，以保障合作开展的有序、规范和高效。基于海洋命运共同体“共商、共建、共享”的合作逻辑，南海区域搜救合作的制度化应从形式构建、主体构建、内涵构建三个方面展开探讨。

(一)形式维度：推动构建南海区域搜救合作规则体系

构建国际规则体系是现代全球海洋治理的基本方式与核心要素。国际社会处于“无政府状态”之中，通过建立普遍接受且具有约束力的规则体系能够规范国家、非国家行为体的本能逐利行为，明确各方行为体的权利、义务和责任，提供和平化解海洋争端的路径方法，从而形成相对稳定的海洋秩序[19]。目前南海区域治理存在明显的规则驱动不足的问题，自20世纪90年代以来在东盟国家的主导下南海区域治理得到了一定程度的发展，在打击海盗等海上安全领域建立了一些磋商机制并签署了多双边合作协议，但整体上南海区域治理仍然大量缺乏制度和规则供给，特别是在海上联合搜救、生态环境保护等方面[20]。在东盟国家主导南海治理的能力不足的现实背景下，需要我国携手东盟国家引导南海事务议题设置，共同维护南海秩序，推动重点领域的规则构建。由于海上搜救具有政治低敏感属性，也使其更适合成为推动南海区域治理优化的先行区。

其一，采取“软硬结合”的区域搜救合作规范模式。所谓的“软”即是以“宣言”“倡议”等形式存在的软法性规定，对于各国并不具有当然的约束力；“硬”则指南海国家间正式签订的多双边搜救条约，通过刚性的实体规则明确各方的权利义务。“软硬结合”的模式是南海区域搜救合作规则结构的现实状态，反映出一定的合理性。一方面相较于其他国际海域，南海的区域搜救合作发展起步较晚，国家间合作关系并不稳定，在一些关键的合作事项上尚未达成共识；另一方面由于经济投入、科技发展等多方面影响，南海国家间的搜救能力差异较大，使得南海各国在短时间内很难达成整体性区域搜救合作规则。“软硬结合”规范模式下，软法更易于被南海国家所接受，提供更为包容的合作环境，从而在整体上点明区域搜救合作发展的方向，并逐步搭建区域合作的整体规范框架。同时，在此框架下，国家间可依据需要自由地签署搜救合作多双边协议，借助刚性规则针对性地解决具体的海上安全问题。

其二，促进区域性的多边搜救协议建立。以“准则”为代表，南海国家正在积极探索构建区域性规则的可能性，并期待达成南海区域性搜救合作协议对各类合作机制予以规范和明确。实际上，制定区域性的搜救合作协议已经是一种成熟的搜救合作制度化做法，例如黑海国家于1998年签订了《黑海沿岸国家海上搜救合作协定》，北极国家亦于2011年签署《北极航空和海上搜寻与救助合作协议》。虽然黑海和北极是两种截然不同的区域搜救合作制度化模式，但在区域性协议的指导和规范下，黑海和北极国家从地理上协商划分了各自的搜救范围，明确了搜救范围划分与国家边界划分相互独立，安排了各国在搜救范围内的权利义务以及跨区域合作相关事项，甚至预留了域外国家的合作参与空间[21]。上述海域制定区域性多边搜救协议的国际实践对于南海有着借鉴意义，一是基于刚性规则形成了稳定的区域搜救合作秩序，特别是妥善解决了争议海域和跨领海搜救等敏感问题；二是实现海上搜救活动的“去政治化”，使其从国家海洋划界等具有政治性争议的问题中剥离出来；三是为沿岸国家提供了合作处置海上重大事故的权威行动指南，提高了搜救行动有效性。目前在直接制定南海区域性多边搜救协议还不具备成熟条件的情况下，可借助“准则”磋商吸纳海上搜救的相关议题，从低敏感事项入手，逐步打造南海国家共同认可的区域性搜救协议。

(二)主体维度：多元化参与的南海区域搜救合作

南海区域搜救合作的主体多元化既包括了纵向层面的多种类搜救力量参与，也包括横向层面的南海国家和域外国家的跨区域搜救协作。

第一，形成以国家专业搜救力量为核心多种搜救力量协作的合作结构。海上搜救是国家主导下的行动，国家应当依据相关国际公约建立专门的海上搜救专业队伍，如海岸警卫队或负责搜救的海事部门，并作为一国提供海上搜救服务的主要力量。由于海上搜救行动对于效率有着非常严苛的要求，仅仅依靠国家专业力量有时难以保证对于海上突发事件的快速响应，因此需要建立以国家专业搜救力量为主导的多元主体参与的灵活搜救体制，包括对于商船、渔船、民间志愿者、非政府组织、军舰等主体的吸收。事实上，广泛动员多元化主体参与海上搜救，已经是一种普遍的国际社会实践。南海区域搜救合作机制目前主要关注于协调各国专业搜救力量，近年来也逐渐拓展到军民联合搜救。由此逐步形成政府专业力量、军队力量、社会民间力量三位一体的救助合作力量结构，将会是南海区域搜救合作发展的必然走向。

第二，辩证看待域外国家的搜救合作参与。南海作为国际地缘政治地图中的重要部分，在经济、政治、军事等多个方面牵扯到世界多个国家的利益。虽然以美、日、澳、印、英为代表的域外国家频频介入南海事务并不单纯为了维护本国利益，但也难以简单地借由域外国家身份将这些国家排除于南海事务之外[4]35。长久以来，东盟同一些域外国家已经建立起了亚太地区政治与安全合作机制，南海区域海上安全治理已呈现出明显的国际化趋势，需要辩证看待域外国家在维护区域海上安全方面的作用，特别是在海上搜救领域。一方面尊重域外国家依法参与南海搜救事务的权利，包括依据属人管辖原则对在南海遇难的本国船舶的救援、基于国际人道主义实施的救援以及根据与东盟国家签署的合作协议的救援参与等；另一方面也需要划清域外国家的参与“红线”，将其行动限制在国际公约赋予的权限之内，使其仅涉足海上搜救实际操作层面，而非常态化的合作机制设计等核心议题层面。

(三)内涵维度：扩展南海区域搜救合作纵深

规范合作机制是南海区域搜救合作制度化的重要内容，虽然目前南海国家间已形成了一定规模的搜救合作机制，但所涵盖的内容并不充分，特别是在涉及到国家主权和海洋权益等敏感问题方面，需要对南海区域搜救合作内容予以充分拓展。

第一，协调南海搜救责任区的有序分布。南海区域搜救合作发展进程中始终未能关注搜救责任区协调划分的问题，其原因在于一些国家对于搜救责任区存在认识误区，将搜救责任区视作能够主张权利的管辖海域，把在搜救责任区内实施的搜救协调行动视为管理行动或是执法行动。海上搜救责任区从本质上来说是一种功能性的海洋区域划分制度，而非国家管辖海域划分制度。然而，由于《国际搜救公约》没有明确缔约国在其海上搜救责任区的实质性权利和义务，使得搜救责任区的法律地位难以独立[22]，容易与国家管辖海域混为一谈。实际上，缔约国在其搜救责任区内并不当然地享有管理和处置海上事故的权利，反而要主动承担提供搜救服务的国际义务。要实现南海区域搜救合作的可持续发展，必须要正视海上搜救责任区的划分问题，通过区域搜救合作规则明确搜救责任区的法律地位，避免与国际管辖海域的混淆。同时，建立以协商方式解决搜救责任区划分的机制，严格遵循《国际搜救公约》对于搜救责任区划分的程序性规定，遵守公约规定的协商、报告、公示等程序，使各国主张的搜救责任区顺利融入全球搜救网络并得到认可。同时要明确，在南海搜救责任区划分问题解决前，各国应充分尊重1986年亚太地区海上搜救大会决议形成的划分结果。

第二，围绕争议海域搜救合作问题开展协商对话。出于南海岛礁主权及其海域管辖权争议，以及海域资源开发争议等原因，南海国家间存在大面积的专属经济区主张重叠的争议海域，南海国家进入争议海域或他国主张的管辖海域开展海上搜救行动时都面临矛盾激化的风险。此外，现代海难事故中动用军队力量进行搜救已成为各国普遍做法，当一国军舰进入争议海域开展搜救活动时，上述问题的敏感度又会被放大。对此，南海各国应当就争议海域搜救合作进行协商，突出海上人命保障的根本目标，强调在海上突发事件中人权保护的优先性，弱化其海上搜救行动政治性，回归人命救援的本质，给予他国在争议海域仅以搜救目的开展行动的包容，并建立相应的监督机制。

第三，推动南海搜救合作的平战结合发展。南海局势虽暂时趋于稳定，但沿岸国家对南海资源争夺越演越烈，美国不断利用“航行自由”与联合军演等方式宣誓自己的南海存在，同时南海国家在反海盗、打击海上恐怖主义方面的行动越发频繁，使得南海地区始终存在发生战争或者非战争类海上武装冲突的风险。海上搜救行动本身存在“平”与“战”两面，1910年在布鲁塞尔召开的第三届海洋法外交会议上签订的《统一海上救助若干法律规则的国际公约》第11条第(1)款规定，“船长有义务在不严重危及其船只、船员和乘客的情况下，向所有人提供援助，即使是在海上发现有失踪危险的敌人”，该条款中“敌人”的表述表明，海上人命救援的义务也适用于武装冲突的情况。《统一海上救助若干法律规则的国际公约》后的海上救助国际公约虽然删除了这一表述，但并不意味着海上人命救助的国际义务会因战争或类似情形而阻断[23]。鉴于南海所面临的严峻的传统与非传统海上安全威胁，南海国家有必要适当建立武装冲突下的海上搜救合作相关机制，以保障区域搜救合作的长效与稳定。

四、南海区域搜救合作制度化构建中的中国视角

在南海区域搜救合作发展历程中，我国积极搭建合作平台、落实合作项目，扮演着“维护者”的角色。长期以来我国始终将打开海上搜救对外开放局面，不断加强搜救国际合作作为国家海上交通事业发展的重要规划。当前我国需要加大南海区域搜救合作的参与力度，弥补东盟国家在南海合作推动能力上的欠缺，争做南海区域搜救合作的“引领者”。

(一)积极发展蓝色伙伴关系，推动双边搜救合作协议的签署

目前南海国家间的搜救合作关系已经步入新的阶段，建立沿岸国家普遍接受的区域性规则，将长期以来形成的相对碎片化的合作共识与机制加以规范，将是南海区域搜救合作现阶段的发展方向。我国可将海洋命运共同体理念和“一带一路”倡议作为车之两轮，从理念贡献和物质贡献两方面促进形成以规则为核心的南海安全治理新局面。一方面，秉持海洋命运共同体理念，倡导构建“命运与共、安全与共、发展与共”的蓝色伙伴关系，以保障人类海洋活动安全为角度，深度发掘南海国家“经济-科研-文化-政治”立体化利益公约数，以海上人命救助为基点，弘扬“个体-社会-国家-区域”的多位一体的安全观；另一方面，持续推进“一带一路”项目共建，带动南海国家经济持续发展。后疫情时代世界经济发展持续低迷，需要“一带一路”经济引擎的持续带动。立足经济层面的互惠互利不仅能够带动南海国家经济建设，而且产生的“溢出效应”能够强化国家间的人文交流与政治互信[24]，从而激发出更为澎湃的区域搜救合作动力[25]。

南海的政治矛盾和海洋争端要远比其他海域复杂，实现区域海上搜救合作的制度化必将经历更为漫长的酝酿过程，特别是南海搜救规则的制定必定会经历重重困难。对于我国来说，要在与南海沿岸国家广泛建立蓝色伙伴关系的基础上，尽可能地同相关国家签订双边搜救合作协议，尽力争取更为广泛的国际认同，通过编织南海搜救双边协议网络，以点及面地推动南海区域搜救合作整体性规则的建立。

实训实验室是本科生、研究生为了解和熟悉本行业领域未来工作环境和工作内容的实践场所。其特点是集中使用、分批轮训。这类实验室往往按行业标准设计和管理，相对较为规范，一般安排适当的安全培训，主要的安全防控点是操作规范性和人身安全。

(二)保护已有合作成果，推动南海区域搜救合作机制的丰富与完善

现有的南海区域搜救合作整体向好发展但合作程度较浅，多停留在人员培训、技术交流、装备共通、搜救演练等初级层面，对于一些能够切实影响到南海人命救援实效的问题还有待涉足。“马航MH370”事故救援实践已经暴露出南海国家合作不力的问题，所以我国在推动南海搜救合作机制完善的过程中应注重提升救援行动的有效性。

其一，完善联合搜救任务遂行机制。联合搜救任务遂行机制是对两个或两个以上国家共同执行海上搜救任务的行动保障机制，通过制度安排使组织动员、指挥协调、信息沟通、行动执行等搜救任务遂行流程更为通畅。目前南海国家已就多国联合搜救设置了演练科目并开展过多次实战演练，但还需要在以下方面加强机制建设和完善：一是设立常态化的南海海上搜救联络机构，作为区域联合搜救的初步决策和信息交换中心，强化联合搜救响应能力；二是建设联合搜救海上信息共享平台，用以规范国家间搜救信息沟通的联络方式和交流内容，标准化搜救信息的通报；三是联合搜救应急预案规划机制，使各国在交换本国应急预案的同时，共同制定联合搜救应急预案，以做好共同应对各类海上突发事件的准备。

其二，建立搜救责任区重叠协调机制。海洋划界争端是影响国家间互信的一个核心因素，也是掣肘海上搜救合作的症结所在，而现有的南海搜救责任区重叠区域往往也是争议海域。对此，可专门就重叠区域内的搜救行动制定合作预案，促进重叠区域内的国家共同承担海上搜救国际责任，为将来重叠搜救责任区的解决奠定基础。

其三，拓展多元化的海上搜救合作应用机制。回应客观需求变化，海上搜救任务内涵得以扩充，南海区域搜救合作机制内容也需要顺势拓展。鉴于南海军事对峙摩擦、海上恐怖主义、海盗问题等引发海上武装冲突的诱因存在，南海搜救合作内容需要向海上安保方面倾斜，包括武装冲突下的人命救援问题。除此之外，南海也是重要的国际原油运输通道，发生海上溢油事故的风险较高，要求南海国家在应当在搜救合作的框架下，重点关注海上油污的防扩散和清除问题，以及对涉及油污污染的船舶、海上平台等进行救援展开探讨和安排。

其四，转化突发事件应对创新机制。海上搜救属于海上突发事件应对的范畴。虽然在处置手段上存在一定的特殊性，但仍然需要突发事件应对的相关理论和制度予以引导和规范。2020年新冠疫情之后我国突发事件应对机制得到进一步完善，涌现了一批创新性举措，包括形成了细化的突发事件分级的应急管理制度；注重事前预防、预警的应急处置原则；依据突发事件生命周期配置应急主体职能的科学化应急举措；广泛吸收各类非政府公共组织、盈利企业和个人参与的应急管理体制；以及应用大数据、互联网+等现代科技的智能化应急手段等。将公共卫生领域的创新应急机制转化适用到海上搜救领域，有助于我国海上突发事件应对处置能力的提高。除此之外，借由南海搜救合作契机，将优质的海上突发事件应急资源同其他南海国家进行交流，不仅能够整体提升南海事故应对处置水平，而且能够增进国家间互惠互信。

(三)扩大中国搜救国际影响力，把握南海安全合作话语权

国际话语权并不指国家“说话”的权利，而是“说话”的有效性和权威性[26]。南海安全合作话语权则表示国家在南海安全合作方面拥有设置议题、供给理念、引导行动、制定规则和标准的能力。海上安全是易于推动南海国家达成合作的领域，而海上搜救则是区域安全合作中最有力的抓手，若能把握南海安全合作话语权，则能提高我国在南海区域权力结构中的地位，推动国家在南海的战略部署。因此，我国需要深化海上搜救对外开放的格局，扩大在南海的搜救影响力。

第一，练好搜救“内功”，提升我国南海搜救能力。国家实力是提升国际话语权的积极因素，我国要在搜救领域提升话语权，就必须拥有强劲可靠的搜救能力作为保障。能够快速响应并有效处置发生在南海的一切海上突发事件，将是我国在区域搜救合作问题上享有话语权的底气所在。然而，南海海域辽阔、水域狭长，几次重大海上事故搜救实践表明，我国还不具备充足的远距离搜救能力，需要通过加快推进南海海上救援基地建设、深潜设备远程快速投送能力建设来弥补短板[27]，从而提高我国南海纵深搜救能力。

第二，逐步完善我国海上搜救法律体系。国内法与国际法彼此并非割裂，而是相互促进、相互吸收。我国海上搜救法律体系的建设和完善对内有助于加强国内海上交通法治，对外则会为南海区域搜救规则构建提供有益参考和制度供给。2021年我国新修订的《海上交通安全法》正式实施，标志着我国海上搜救法律体系的整体框架构建完成。目前我国形成了以《海上交通安全法》为核心，各领域单行立法为主干，各省市地方立法为基础的三位阶海上搜救法律体系。依据交通运输部救捞系统“十四五”发展规划，目前应当着力推动《海上人命搜寻救助条例》《内河交通安全管理条例》《沉船打捞清除管理条例》等单行搜救法律法规的修订和立法进程，进一步健全我国海上搜救法律体系。

第三，积极提供南海搜救国际公共产品。国际公共产品是一种具有国际性、外部性的可供各国消费且收益的公益品，具有非排他性和非竞争性的特点，其成本和获益超越单一国家边界、跨越不同世代、超越不同人群[28]。南海搜救国际公共产品包括搜救服务、搜救技术、搜救装备、搜救规则与标准等，南海搜救国际公共产品的消费者既包括在南海航行往来的各国船舶与人员，也包括与我国开展搜救合作的各个国家及其搜救队伍。美国著名学者金德尔伯格指出，世界权力的转移会引发国际领导力的缺失，从而产生国际公共产品的供给缺失[29]。在此逻辑下，大国应当对于提供国际公共产品负有更多的责任。国际公共物品和国际话语权有着某种程度上的联系，国际话语权一定程度上是推动产生某些国际公共物品的条件，而提供国际公共物品反过来则是对国际话语权的积蓄。南海国家中，我国是相对意义上的海洋大国，在南海区域搜救合作中的地位也相对凸显，意味着我国应当在一定限度下更多地承担提供搜救国际公共产品的责任，惠及所有南海地区航行者及其国家的同时，稳定树立“负责任发展中大国”的形象，同时提升南海区域搜救合作制度化建设中的领导力。

结 语

“准则”的加速磋商表明了南海各国正在尝试建立以规则为驱动核心的南海区域治理方式。海上搜救是海上安全保障的基础性手段，凭借其公益属性、人道主义属性也易于成为推进构建南海区域性规则的抓手。受到南海国家政治博弈、国家间海洋争端、域外国家干预等诸多因素的影响，南海区域搜救合作进入发展瓶颈期，不仅需要国家间不断提取利益公约数以增强合作动机，更需要的是创造合作新平台和发掘合作新维度。在“一带一路”成为一种国际合作新形态的基础上[30]，海洋命运共同体理念能够一脉相承地促进国际合作范式革新。在南海区域海洋治理演变的关键时期，海上搜救合作的制度化能够作为一个切入点，推动建立一个能够使得南海各国享有安全感的新时期海洋秩序。

注 释：

①1991年7月在印尼万隆召开的“处理南海地区潜在冲突研讨会”上，中国同东盟国家就南海搜寻与救助合作达成共识，并发表了《处理南海潜在冲突研讨会联合声明》，成为南海搜救区域合作的早期依据。(参见王兰英：《防止冲突 共同开发——王英凡谈南海问题研讨会》，《瞭望周刊》1991年第31期。)

②2002年中国同东盟国家签订《南海各方行为宣言》，强调中国与东盟各国在全面和永久解决争议之前，可在搜寻与救助方面进行探讨和合作。《宣言》作为软法并不具备强制性法律效力，但沿岸国家仍以此为引导，积极落实《宣言》倡议。2007年中国-东盟海上磋商机制第三次会议在青岛召开，各国海事主管当局代表就海上应急反应和海上搜救问题进行了商谈；2011年7月落实《宣言》高官会议在巴厘岛举行，各方就中国提出的成立航行安全与搜救专门技术委员会等一系列合作倡议达成一致意见；2012 年中国与东盟领导人签署的《落实中国-东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划(2012-2015) 》，强调在海上搜救、海上遇险人员的人道待遇等领域加强对话与合作；2014年“马航事件”发生后，东盟国家发表《关于加强海空搜救协调与合作声明》鼓励各国建立国家海上搜救协调中心，共同构建协助搜救与信息共享框架。

③2016年以来南海区域政治环境有所缓和，南海海上搜救合作发展明显加快。2016年第19次中国-东盟领导人会议审议通过了《中国与东盟国家应对海上紧急事态外交高官热线平台指导方针》，各国外交高官之间能够直接就区域海上紧急事态进行沟通协调；2017年5月落实《宣言》第14次高官会又审议通过了《建立三个技术委员会步骤非文件》其中包括了航行安全与搜救技术合作委员会；2016年中国同东盟国家就在南海适用《海上意外相遇规则》达成共识，并针对该规则于2018年开展了多边海上联合军事演习，标志着中国同东盟在海上防务与安全领域合作关系全方位提升，南海区域合作逐步朝向敏感领域迈进。

④《国际海上搜寻与救助公约》第一条第4款“搜救区域：与某个搜救协调中心相关联的、并在其中提供搜救服务的划定明确范围的区域。”

⑤1986年亚太地区海上搜救大会决议明确，南海10°N以北，越南领海以东，菲律宾领海以西是我国(中国内地和中国香港)的海上搜救责任区；12°N以南12°E以西，周边国家领海以外是新加坡的海上搜救责任区；10°N以北，12°N以南，120°E以西，越南领海以东水域为我国和新加坡的重叠区域。

⑥南海国家及其他邻近东盟国家中，中国、新加坡、越南、 菲律宾、泰国、印度尼西亚、马来西亚、柬埔寨八个国家是1974年 《国际海上人命安全公约》的缔约国，泰国与菲律宾没有加入该公约1978年议定书，泰国、菲律宾、印度尼西亚没有加入该公约1988年议定书；菲律宾、文莱、马来西亚没有加入1979年《国际海上搜寻与救助公约》。

⑦2011年《北极航空和海上搜寻与救助合作协议》第8章规定，要求缔约国要尽可能快速地同意其他缔约国进入其领海搜救的请求；2004年印度尼西亚和澳大利亚的海上搜救双边协议对跨领海搜救作出了更为便利的安排，协议第4.2条指出：“鉴于这些行动的紧急救生性质，我们将提供一切可能的援助，使搜救任务得以成功执行。由于要对搜救事件作出快速反应，一方的飞机或船只进入另一方的领空或领海的正常外交许可程序将不作要求。”

⑧2004 年中国海事局与菲律宾海岸警卫队在马尼拉首次举行了中菲联合搜救沙盘演习；2007年1月，中国参加了新加坡举办的东盟地区论坛首届海上安全演习；2012年中越首次举行了海上搜救应急通信联合演习；2015年中国军队参与东盟地区论坛第四次联合救灾演习；2016年于广州举办中国-东盟国家联合海上搜救沙盘推演；2017年中国-东盟国家海上联合搜救实船演练等；2017年中国-东盟国家海上搜救协调员培训班在上海举办。

⑨在“马航MH370”救援行动中，由于缺乏有力的联合搜救协调机制，尽管有14个国家的搜救力量先后参与救援，但在搜救过程中却主次不分、沟通不畅，各国的搜救工作难以相互配合，影响了联合搜救实效。(参见赵衍龙，港媒：《搜救失联马航客机 南海合作新契机》，《环球网》，https://oversea.huanqiu.com/article/9CaKrnJECiK?w=280，2022年5月24日访问。)

⑩国家向遇险船舶提供援助并非是现代国际义务，其在《查士丁尼法典》《汉谟拉比法典》和《特拉尼海洋条例》等古代海事法律中就有所体现，但早期的海事法律更多强调的是对海事财产的保护，而不是保护海员。(参见Chircop A， Moreira W， Kindred H and Gold E，“Canadian Maritime Law”， Irwin Law Inc，2016， p.195．)