韩荣和，黄进喜

(1.福建工程学院 法学院，福州 350118；2.福建省人大常委会 监察和司法工作委员会，福州 350001)

2020年1月，世界卫生组织将新冠肺炎疫情列为“国际关注的突发公共卫生事件”。在这次突发公共卫生事件中，相比于一些国家，我国新冠肺炎确诊病例及死亡病例较少，主要原因在于采取了各种有效的应急管理措施和办法。特别是在抗击新冠肺炎疫情过程中，我国于2003年“非典”疫情后初步形成的突发公共卫生事件应急法治发挥了重要作用。突发公共卫生事件应急法治的价值不断凸显，主要体现在贯彻落实国家决策部署、维护社会安全稳定、保障公民基本权利和推进法治体系建设等方面。但在新冠肺炎疫情防控中，我国突发公共卫生事件应急法治仍然面临应急法律体系不健全、应急执法尺度不统一、应急司法服务不精准、应急法治宣传不到位等困境。围绕疫情防控暴露出的短板和不足，应当着力推进突发公共卫生事件“依法防控、依法治理”体系建设，以增强法律的完整性、可操作性和统一性。不断完善应急法律规范体系，提升应急行政执法能力，转变应急司法服务理念，加强应急法治宣传教育，构建科学高效有序的应急法治体系。

一、突发公共卫生事件应急法治的价值

一般意义上，法治即依法律而治，是一种常态下的社会治理范式。构建突发公共卫生应急法治体系既是我国对世界公共卫生法治理论的贡献，也是我国进一步走向国际法治和全球治理中心的重要体现[1]。习近平总书记在中共中央政治局第十九次集体学习时强调：“应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。”在抗击新冠肺炎疫情过程中，我国突发公共卫生事件应急法治的价值主要体现在：从首要价值全面贯彻落实国家决策部署，到宏观价值维护社会安全稳定和微观价值保障公民基本权利，进而实现目标价值——推进法治体系建设。

(一)贯彻落实国家决策部署

突发公共卫生事件应急法治的首要价值是全面落实国家应急管理决策部署。一方面，应急法治是法治政府建设的重要内容。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》提出，坚持运用法治思维和法治方式应对突发事件，着力实现越是工作重要、事情紧急越要坚持依法行政，严格依法实施应急举措，在处置重大突发事件中推进法治政府建设。可见，法治政府建设的行政逻辑之一是运用法治思维和法治方式应对突发事件，同时在处置突发事件中不断推动法治政府建设。另一方面，应急法治是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。国家治理是指运用国家制度管理改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面社会事务。国家治理可以从治理体系和治理能力两个方面理解：治理体系是指各领域体制机制、法律法规安排，侧重于指静态的制度；治理能力是指管理社会的能力，强调动态的管理。国家治理体系和国家治理能力是相辅相成的有机整体，只有具备完善的国家治理体系，才能不断提高国家治理能力；也只有不断提高国家治理能力，才能充分发挥国家治理体系的效能。应急法治是国家治理重大突发事件的重要手段及法律机制，其从体系建设及能力提升方面促进国家治理能力现代化。

(二)维护社会安全稳定

应急法治的宏观价值体现为维护社会安全稳定。因为在突发公共卫生事件发生过程中，容易出现或引发各种社会矛盾。如果不对社会矛盾进行提前防范或社会矛盾出现后进行及时化解，就会产生更多社会矛盾，甚至会出现社会割裂或动荡，从而影响或减损防控疫情、抗击灾害的效果，危及国家和社会安全稳定。在处理突发公共卫生事件中，将社会矛盾的防范和化解纳入国家应急治理范畴，并通过法治化路径，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系以及更加完善的治理模式，对于有效防范和化解社会矛盾、抗击重大风险以及维护社会安全稳定具有十分重要的现实意义。另外，应急法治强调引导社会力量参与应急治理，通过建立应急治理联合体，建立更加稳定的社会安全共同体。应急法治内容不仅包括行政应急权力的行使及约束，还包括有关组织和个人等社会力量的主动配合。应急法治可以推动建立“社区+物业+自治委员会”“干部+党员+群众”“网格员+志愿者+群众”等联动机制，进而形成“应急治理共同体”。

(三)保障公民基本权利

应急法治的微观价值是保障公民基本权利，即保障人民群众生命健康安全。习近平总书记指出：“生命重于泰山，疫情就是命令，防控就是责任。”有学者指出，针对新冠肺炎疫情，应急法治实为依法防控疫情，这不仅是对人的尊重、对生命的尊重、对健康的尊重，本质上也是对人民的敬畏、对大自然的敬畏[2]。中央全面依法治国委员会办公室在《为赢得疫情防控胜利提供法治保障和服务》一文中提出，生命健康权是公民基本的宪法权利，保护公民的生命健康权是国家实体的重要责任。以人民为本体现在突发公共卫生事件应对中, 就是要把确保人民群众生命安全和身体健康放在第一位[3]。2020年2月，《中央全面依法治国委员会关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情 切实保障人民群众生命健康安全的意见》出台，对保障人民群众生命健康安全从立法、司法、执法、守法、法治监督等方面作出系统安排。事实上，应急法治的微观价值要服从于宏观价值，亦即微观价值要受到一定限制。因此，应急法治在落实国家治理政策过程中，为维护社会安全稳定，有时会限制公民的权利。应急状态下的公民权利要受到适当限缩，以服从抗击疫情的大局，接受公权力机关的统一指挥，承担必要的容忍义务。应急状态下的法治呈现公权力扩张、部分私权利受限的特点,但是对私权利的限制必须坚持人道主义底线,不能突破保障基本人权的原则限制, 过分压缩私权利的行使空间[4]。可见，应急法治既有保障公民基本权利的价值内涵，同时也具有适度让位于维护社会安全稳定的价值外延，此处的“度”以保障公民基本人权为底限。

(四)推进法治体系建设

应急法治是我国法治体系的重要组成部分，特别是在重大疫情下，应急法治的价值更加凸显。应急法治通过建立并完善应急法律体系，从而进一步推进我国法治体系建设。党的十八大四中全会将建设中国特色社会主义法治体系作为全面依法治国的总目标，并将建设完备的法律规范体系作为首要环节。《中央全面依法治国委员会关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情 切实保障人民群众生命健康安全的意见》明确要求完善疫情防控相关立法，构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系。习近平总书记在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作时强调：“要着力完善公共卫生应急管理体系，强化公共卫生法治保障，改革完善疾病预防控制体系、重大疫情防控救治体系，健全重大疾病医疗保险和救助制度，健全统一的应急物资保障体系，提高应对突发重大突发公共卫生事件的能力和水平。”《人民日报》评论员在《提高应对重大突发公共卫生事件的能力和水平》一文中指出，要构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系，全面加强和完善公共卫生领域相关法律法规建设，强化公共卫生法治保障[5]。可见，应急法治体系既包括应急法律体系，也包括应急治理具体制度及措施，具体包括疾病预防控制体系、重大疫情防控救治体系、应急物资保障体系及重大疾病医疗保险和救助制度等。因此，必须围绕疫情防控这一重大公共卫生事件，抓重点、补短板、强弱项，构建更加完备的公共卫生应急管理法治体系。

二、突发公共卫生事件应急法治的困境

新冠肺炎疫情不仅是一场危机，更是一场考验。不仅是对人民群众生命财产和身体健康安全的考验，也是对突发公共卫生事件应急法治的考验，更是对国家治理体系和治理能力的重大考验。习近平总书记指出：“要在党中央集中统一领导下，始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，从立法、执法、司法、守法各环节发力，全面提高依法防控、依法治理能力，为疫情防控工作提供有力保障。”新冠肺炎疫情发生以来，我国突发公共卫生事件应急法治建设取得一定进展，如修改《动物防疫法》、制定《基本医疗卫生与健康促进法》、出台《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》等，但在立法、执法、司法和普法等方面仍然面临一定的困境，如应急法律体系不健全、应急执法尺度不统一、应急司法服务不精准、应急法治宣传不到位等。

(一)应急法律体系不健全

自“非典”和汶川地震后，我国不断强化突发事件应急法治建设，在制度层面形成包括《突发事件应对法》《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》《国家突发公共卫生事件应急预案》为主体的法律和政策框架。但突发公共卫生事件应急法律体系不健全问题仍然存在，具体表现在以下三个方面：一是紧急状态法缺失。紧急状态法既可以适用于紧急状态，也可以适用于突发事件，是突发公共卫生事件应急法律体系中具有全局性、基础性和统领性的法律制度。目前，美国、英国、意大利、日本、俄罗斯、加拿大等国家已经制定紧急状态法，但我国尚未启动这项立法工作，导致紧急状态下政府权力配置与公民权利保护、常态法治与应急法治之间矛盾解决缺乏重要依据。二是直接立法位阶较低。目前，针对性、操作性、运用面较强的应对突发公共卫生事件直接立法主要为《突发公共卫生事件应急条例》《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》等，但其作为行政法规或者部门规章在法律体系中的位阶较低，在社会协同、公众参与应急管理时往往难以有效发挥作用[6]。三是部分法律规范质量不高。如《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》均有条文涉及各级政府职责分工的问题，但是缺乏协调联动机制，而且应对突发情况时地方政府的权限不够[7]；再如《传染病防治法》《突发事件应对法》均有征用财产和补偿的规定，但关于征用程序、补偿标准却没有进一步明确，导致法律规范体系性不够。

(二)应急执法尺度不统一

突发公共卫生事件应急法律和政策的落实主要通过应急执法行为实现，但我国部分地方政府及其有关部门在实施应急执法行为时仍然存在尺度不统一的问题。主要体现在以下两个方面：一方面，信息上报与信息披露在时间上不统一。根据《突发事件应对法》规定，地方政府在突发事件“即将发生或者发生的可能性增大时”可以发布预警。但从实践看，除台风预警外，很少有地方政府行使这个权力。信息上报与信息披露的及时性是疫情防控的基础和屏障。在新冠肺炎疫情早期，由于信息上报与信息披露时间掌控上经验不足，致使一些地方错过防控疫情绝佳时机，一定程度上影响疫情防控效果，也极大地影响执法效率。另一方面，行政隔离措施不统一。在“非典”和新冠肺炎疫情期间，隔离治疗、隔离医学观察、隔离控制以及居家隔离是常用的疫情防控措施，但在隔离措施适用中引发的矛盾纠纷也较多，究其原因在于我国《行政强制法》没有对行政隔离作出统一规定。在执法实践中，隔离对象的范围没有统一，有的限于传染病病人、病原携带者和疑似病人，有的则扩大到密切接触者，而且不同对象的认定标准也不统一，容易导致执行中的随意性[8]；同种情形的隔离时间不统一，各级政府对来自同一风险地区人员的隔离时间有不同规定，甚至不同级别政府之间、政府与单位之间、政府与社区之间的规定都不统一，以致于新冠肺炎疫情期间不少地方出现隔离时间层层加码的问题。

(三)应急司法服务不精准

在突发公共卫生事件中，容易因权利冲突引发诸多社会矛盾，如信息发布权与公民言论自由、知情权与隐私权、防控限制措施与公民人身自由、应急物资稀缺与借机谋利等方面都存在冲突。受“被动司法”传统理念的影响，我国司法机关遵循“不告不理”的原则，导致司法机关在处置以上突发事件所引发的社会矛盾中，尚未形成精准有效的解决机制。如在新冠肺炎疫情发生初期，由于对网上诉讼服务理念、设施和技术重视不够，一些法院案件没有得到及时处理，对公民权利的维护以及民营企业的复工复产带来不利影响。同时，对于政府的行政应急行为而言，尽管在一定范围和程度上会影响公民的合法权益，但受到行政诉讼受案范围的限制，该行为很难受到司法审查，原因在于目前行政诉讼受案范围尚局限于常态下的具体行政行为[9]。2022年1月初，河南省某市人民法院、人民检察院、公安局、司法局联合发布疫情防控措施，加强对人员车辆的管控，明确“足不出户”“车不上路”“店不经营”以及违反公告追究法律责任等。该公告出台后便受到质疑：一是上述机关是否有权力发布这类性质公告，是否应由当地人民政府作为发布主体；二是规定违反公告将被追究行政责任和刑事责任是否合法，是否有法律制度依据。事实上，发布行政应急措施行为很难启动司法机关的直接审查，只有在行政诉讼中依靠规范性文件附带审查制度才能解决这一问题。可见，在突发公共卫生事件背景下，应急司法服务的精准性还需要进一步提高，以加强对应急社会矛盾的处置和应急行政行为的司法监督。

(四)应急法治宣传不到位

法治宣传是我国法治建设的重要组成部分，其重在法治观念的启蒙、法治知识的普及和法治精神的培养。《法治中国建设规划(2020—2025年)》明确规定，要加强突发事件应对法治宣传教育和法律服务。针对突发公共卫生事件，应急法治宣传教育作用主要体现在以下两个方面：一是发挥引导作用，通过法治宣传引导国家机关、企事业单位、公民等各类主体运用法治思维和法治方式处理矛盾和冲突；二是发挥保障性作用，通过法治宣传使各类主体明确权利、义务和责任，从而减少发生违法犯罪行为，以维护良好的社会秩序。可以说，应急法治的末端是法治宣传，法治宣传是否到位直接影响应急法治的政治效果、法律效果和社会效果。因此，在突发公共卫生事件发生时，要加大对《刑法》《治安管理处罚法》《传染病防治法》《突发事件应对法》《野生动物保护法》《动物防疫法》等法律的宣传。遗憾的是，我国在应急法治宣传教育方面还未出台国家层面的专门法律制度，全国也仅有黑龙江、福建、山东、辽宁等10个省份制定了法治宣传教育条例，而且这些条例大都没有对突发事件中法治宣传教育作出专门规定。实践中，应急法治宣传不到位还体现为没有形成比较成熟的应急法治宣传工作机制，缺乏经费、人员、平台、技术方面保障，法治宣传工作存在部署不细、联动不够、途径狭窄、内容单一等问题，很难让受众对宪法及其他法律法规知识有系统的了解。尤其是新冠肺炎疫情期间，部分政府在通告中强调追究法律责任，导致公民产生恐慌情绪，甚至对疫情信息“以讹传讹”，对疫情防控工作造成不利影响。

三、突发公共卫生事件法治体系的构建

两年来，多种变异新冠病毒相继出现给世界各国疫情防控增加许多不确定因素，而且不断出现的疫情反弹更增加疫情防控的负担。面对愈加复杂严峻的疫情防控形势，我们应当用法治思维和法治方式解决疫情防控中的突出问题，建立更加完善的突发公共卫生事件应急法治体系，做到“依法防控”“依法管制”。按照习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上的要求，越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作[10]。

(一)完善应急法律规范体系

有学者指出，在法治社会，系统应对重大突发公共卫生事件带来的失序状态，修复国家治理体系存在的漏洞和短板，最有效的途径无疑是革新现有法律，重建适应性法律秩序，通过法律规范体系的变革恢复正常的社会生活秩序[11]。其一，修改现有的法律制度。加快评估和修改《突发事件应对法》《传染病防治法》《野生动物保护法》《动物防疫法》等法律法规，进一步完善各类突发事件预测、预警、预防、应对处置、恢复重建、社会动员、媒体沟通、队伍建设和应急保障等方面的法律制度及配套规定。其二，制定紧急状态法。在疫情防控中，部分管制措施已经限制公民的人身自由等基本权利，超出《突发事件应对法》要求范围，由此引发一些矛盾和冲突。为解决这一问题，全国20余省市人大常委会相继进行疫情防控应急立法，其中包括授权政府采取临时管制措施、增设公民管制义务等，但这属于应急性的临时立法，且立法位阶不高，不能在法律层面得到确认和规制，从而受到合法性质疑。因此，应当尽快制定紧急状态法，构建更加完善的重大突发公共卫生事件防控应急法律体系。在立法内容上，一方面赋予政府应对突发事件应急管制权，使其能够运用手中权力及时化解矛盾和冲突；另一方面，在一定范围内限制政府应对突发事件应急管制权，防止政府管制权失控。同时，设立紧急采购制度。由于我国没有应急采购法律法规和部门规章，导致新冠肺炎疫情期间很多公共采购机构面临法律依据不足、采购方式无所适从、供应商数据库缺失、响应速度慢等问题，所以应当建立应对重大疫情等突发公共卫生事件紧急采购制度。其三，完善应急预案规范体系。大量较低位阶的规范性文件，特别是应急预案本质上是各种应急法律规范的具体执行方案[12]。目前的国家和省级预案创制补充大量法律规范，弥补了立法缺陷，事实上已使预案本身异化为应急法律体系的一部分[13]。应急预案等规范性文件构成应急法律体系中位阶最低、数量最多、执行力最强的重要组成部分，并且应急预案等规范性文件可能会迎来法律化的升级过程。因此，完善应急预案规范体系，实际上是构建系统完备的应急法律规范体系的基础，一方面应当从拓宽应急法律规范性文件向应急法律制度转化，另一方面应当完善应急法律规范体系的内部要素。

(二)提升应急行政执法能力

在疫情防控过程中，应当提升应急行政执法能力。其一，完善信息上报和信息披露制度。从以下两个方面进行制度设计：一方面，赋予地方政府更大的自主权。只有赋予地方政府更多更大的自主权，才能使地方政府根据地方具体实际作出准确判断，从而解决具体实际问题，达到权责统一。另一方面，赋予公民更大的言论自由权。在我国传统治理模式下，一些地方政府或部门总是害怕公众知道真实情况后会影响社会安定，导致失去提前警示公众的机会。疫情防控信息应当及时向社会披露，以便社会公众及时把握疫情情况和有效防控；同时，允许公民对疫情防控信息进行传播，以畅通和扩大信息传播渠道。其二，完善突发公共卫生事件行政隔离制度。根据现行《行政强制法》规定，行政强制措施种类包括：限制公民人身自由，查封场所、设施或者财物，扣押财物，冻结存款、汇款，其他行政强制措施。行政隔离措施属于限制公民人身自由的一种措施，并不是一种单独的强制措施，而《行政强制法》没有针对行政隔离的相关规定，所以极易产生纷争。因此，在疫情防控中，行政隔离措施可以作为一种常用防控措施以及一种单独的行政强制措施，且明确规定隔离的权限与分工、适用范围、条件、方式、程序、最低保障、救济机制以及隔离费用承担等内容。正如学者指出的那样，从应急法治的特性出发，在保障行政效率前提下应建立严格的行政隔离程序，同时建立合理的行政隔离费用承担机制，以财政承担为主、被隔离人员承担为辅[14]。其三，推进公正、精准的执法。在具体执法过程中，不能简单套用、机械执行相关法律法规，还要结合公共安全和应急管理方面实际情况，综合考虑适用法律情境进行有效执法，从而提高法治的威慑力。同时，要防止过度执法，不能超越法律限度侵犯公民权益，从而违背法律的初衷。要提高执法者的法律素养，正确运用“自由裁量权”，进行精准执法。

(三)转变应急司法服务理念

为提升应急法治的司法服务质量，要转变应急司法服务理念，在应急事项上从“被动司法”向“主动司法”转变，在理论研究上从“司法克制主义”向“司法能动主义”转变。“司法能动主义”要求司法机关在面对现代社会的积极行政时，不能固守传统的刻板、机械的严格规则主义的牢圄，而应该增加其能动性[15]。同时，扩大司法审查范围，增强司法审查力度。司法机关要严格按照《传染病防治法》《突发事件应对法》《野生动物保护法》《动物防疫法》等疫情防控和应急处置法律法规，充分运用司法资源及手段，及时办理各类案件，有效化解矛盾纠纷。尤其是针对突发事件发生后容易出现的物资紧缺问题，要依法惩治防疫物资囤积居奇、制假售假、哄抬价格、哄抢截留等行为，畅通物资供应渠道。在行政应急行为司法审查上，应当奉行“司法能动主义”，贯彻坚持“人民主体地位”的应急法治原则，扩大受案范围，降低准入门槛，为人民群众提供充分的权利救济途径。

(四)加强应急法治宣传教育

加强应急法治宣传教育除规定常态化工作机制外，还需要明确重大公共卫生事件发生后的法治宣传教育应对之策。其一，实行“谁执法谁普法”普法宣传责任制，加强舆情跟踪研判，加强网络媒体管控，推动落实主体责任、主管责任、监管责任。其二，将应急知识及相关法律法规的普及宣传融入法治实践全过程，并列入法治宣传教育内容中。应急知识及相关法律法规普及工作是突发公共卫生事件防控工作的重中之重，不仅要增强公务人员应急法治的宣传意识，而且要加强对普通民众应急法律的宣传与培训。其三，划清和界定舆论宣传的合法与非法界线，列出舆论宣传“负面清单”，并确定突发公共卫生事件网络舆情法律判断标准，为公民言论提供自由的空间。