256100 山东省淄博市沂源县委党校 赵爱华

宅基地制度改革是我国农村土地制度改革三项试点之一，搞好农村宅基地管理，对于节约集体用地、保持耕地总量动态平衡、促进农村社会稳定和经济可持续发展、推进乡村振兴，具有重要意义。作为山东省17个农村宅基地制度改革试点县（市）之一的淄博市沂源县，在改革试点工作推进过程中，以当地实际情况和村民真实意愿为基础，按照规划，采用多种模式对空闲宅基地进行了有效盘活，使村民收益增加，土地利用效率有所提高，其中的诸多探索与实践值得借鉴。

一、沂源县空闲宅基地基本状况

沂源县位于山东省中部山区，人口57.6万人，耕地面积45.67万亩，人均可耕地面积仅有0.79亩，大大低于全国1.38亩的人均水平。而沂源县633个行政村，村庄占地面积高达18.27万亩，而且村庄布局分散，空闲宅基地多，一定程度上浪费了土地资源。

目前沂源县农村村庄总体上表现为规模小、数量多，村内结构疏松、布局混乱，占用耕地较多。因为集体经济不发达，村庄建设中难以集中基础设施和公益事业建设，不能形成集聚效应。多数村庄建设缺少科学合理的总体规划，村庄的数量、规模、平面布局、空间结构、功能组合都缺乏科学性，村庄建设难以合理控制和正确引导，更不具有任何约束力和内控力。

从全县范围看，空闲宅基地分布广、数量多、面积大。随着经济的发展，村民富裕了，扩建了大量新房，却还保留了旧房，存在很多一户多宅现象。随着城市化发展，大量农村人口涌入中心城区，还有一部分农村人口外出打工，造成偏远山区村庄存在大量的空闲宅基地，而且土地建设利用粗放、规划不合理，并有蔓延趋势。

从村庄个体看，空闲宅基地主要集中在村庄内部的老村内，大多破败不堪，而且分布零散，拆旧复垦的可行性不大。

从村民思想看，传统观念仍然很强。有村民认为老宅是老辈人遗留下来的，老砖瓦、老物件不能动，否则影响家族的运道和兴旺，新宅是自己辛苦盖起来的，都是自己的。有村民认为落叶总要归根，所以即使到城镇购买新房居住，也不愿处置乡下老宅子。这些就导致大量的一户多宅和房屋闲置现象出现。

二、宅基地空闲带来的问题

1.土地资源被浪费。农村很多宅基地空闲，以及一些新建住宅缺乏规划，选址随意，乱占耕地，部分土地资源被浪费。在调查的多个村庄中，东里镇的龙王峪村，闲置一年以上的宅基地109套，按照每套宅基地面积200平方米计算，就浪费了30多亩土地。

2.村容村貌凌乱。空闲宅基地的废弃房屋由于无人居住，缺乏修缮，有些已经倒塌。不少村民将老房院用于圈养禽畜或堆放柴草，致使村内垃圾成堆、污水横流、杂草丛生、蝇蚊乱飞、粪便成堆，“脏、乱、差”的环境严重影响村民的居住和健康。

3.对农村安全构成隐患。旧房子大多为土木砖石结构，火灾隐患大。老宅长期空闲，大都年久失修，多数成了危房，极易发生墙体倒塌事故。

4.影响美丽乡村建设进程。空闲宅基地多，村民居住点分散杂乱，村落分布面积过大，村庄外延拉得过长，基本公共服务、水电路配套设施、村庄面貌改观等项目实施难度大、成本高，制约了农村经济的进一步发展，阻碍了美丽乡村建设进程。

5.引发村民间的矛盾纠纷。农村宅基地涉及的遗产继承、买卖转让、界址不清、设计不合理等问题是导致农村邻里亲朋间发生矛盾的重要根源，严重影响了农村社会的和谐稳定。

三、沂源县空闲宅基地有效利用的典型

为系统地、逐步地解决沂源县农村空闲宅基地问题，几年来，沂源县积极通过开展土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩和城中村改造等工作，完成了东里镇梅家坡、下柳沟几处土地综合整治，鲁村镇刘家坡田园综合体、西高庄等项目建设工作正在进行中，出现了几处空闲宅基地有效利用的典型。

1.东里镇梅家坡，实施整村搬迁，建设新型社区。东里镇梅家坡村原址在唐山半山腰，全村95户、310人。村庄交通不便，村民和村集体经济较贫弱，有近30户村民搬离村宅，宅基地长期空闲。2011年，梅加坡村党支部紧抓新农村建设机遇，实施旧村改造工程，于2012年6月完成整村搬迁，是全县第一个整村搬迁村。新村搬到山脚下，地势平坦，交通便利，占地23亩，全村95户村民都住上了宽敞整洁的两层小楼，彻底解决了群众行路难、老人看病难、孩子入托上学难等问题。旧村整治后，成了一片林果良田，增加耕地80亩。

梅家坡村的整村搬迁、拆旧返耕，宅基地占地面积减少，耕地面积增加，提高土地利用率，为农村经济的发展提供更多的用地保障。整村搬迁后，农民的居住环境显著改善，住房宽敞了，配套设施齐全了，彻底改变了农村“脏乱差”的状况；邻里、干群关系明显改善，因宅基地引发的矛盾纠纷从根本上得到化解，促进了农村社会的和谐稳定，有利于农村的精神文明建设。以前搬离旧宅的农民又回来了，村民老张说：“现在村里条件好了，住的是楼房，用光伏发电，家家都有太阳能热水器和沼气池，我们就回来了。”

2.鲁村镇刘家坡，有偿回收空闲宅基地，打造乡村民宿。鲁村镇刘家坡村位于沂源县最西部的山区，全村96户，人口267人，耕地面积530亩。村后是山，村前是石头，自然条件匮乏，很难发展高效种植产业。村民大多常年外出打工，部分村民迁出村子，村内空闲庭院30多套，闲置石头房子50多间。2018年，村两委抓住“乡村振兴战略”和“新旧动能转换”的契机，利用有偿收回村集体的部分空闲宅基地，并鼓励村民以空闲庭院、闲置石屋等形式入股，依托投资和专业设计公司，对旧宅修葺整治，用艺术活化乡村，发展民宿经济，开展沂河源田园综合体项目建设，让艺术与原生态乡村融合，乡村旅游和经济发展融合。现已收回空闲宅基地31套，修复改造民宿7处。

刘家坡村通过田园综合体项目开发，农村原汁原味的原生态乡土文化得到保护，空闲宅基地得到整治和利用，村民居住环境改善，充分合理利用了土地资源，很好地推动了美丽乡村建设和乡村振兴战略实施。目前，村里资源变资产、资金变股金、村民变股东，实现了村集体和村民收入的“双增收”，原来贫穷落后的小山村村民的满足感和幸福感得到大大提高。村庄对山水林田路的改造正在进行，所需的大量劳动力，优先录用本村村民，吸引了很多在外打工的村民回村。在进村调研时，笔者和干活的村民聊起来，他们高兴地说：“现在可以在家门口打工了，还能为村里发展尽一份力，以后村子越来越好，就不用出去打工了。”

3.南鲁山镇，空闲农房建设“小微扶贫站”。南鲁山镇凭借桔梗产业优势，利用村庄的闲置农房、闲置仓库、庭院闲场，脱贫攻坚期间建起了65个桔梗加工“小微扶贫站”，覆盖全镇41个村，就近吸纳1100多名贫困户进站务工。把闲置的房屋改造成“小微扶贫站”，既解决了扶贫站占地多、建设投资大的问题，又等于把“企业”建在了群众家门口，实现了贫困村民务工挣钱与照顾家人“两不误”的愿望，尤其是解决了60周岁以上贫困老人、贫困残疾人增收的难题。更重要的是，盘活了闲置的民房，让闲置资源成了助力脱贫攻坚的资本。

四、空闲宅基地有效利用的思考

1.科学搞好新一轮村庄布局规划。科学规划是解决空闲宅基地问题的关键。在充分研究农村城镇化发展规律和趋势的基础上，找准沂源县城镇化发展的平衡点，以发展的眼光和超前性思维精细谋划、精心设点、合理布局。综合考虑以下要素：城市开发边界、生态保护红线、污水垃圾场影响范围、全县受地质灾害影响的村庄名单、已在名录的历史文化名村、沂源县美丽乡村名单和交通、医疗、教育等基础设施，以及各村近5年来人口结构和数量的变化、各村空闲宅基地和新增宅基地具体情况，确定哪些村该留，哪些村是独立发展村，哪些村将作为新的中心村，制定详细的沂源县村庄布局规划，根据规划选择不同的空闲宅基地利用方式。

2.强化农村宅基地的管理和法规宣传。坚决执行“一户一宅”政策。宅基地空闲严重的村庄可以实行宅基地新增指标“冻结”政策，限制村庄外延扩张。村民申请新宅基地必须把旧宅基地交回村集体，鼓励村民新修房屋后拆除旧房或利用旧房翻建新房，健全合理补偿机制，对旧宅适当补偿。针对已经出现的“一户多宅”和超标准占地问题，建立住宅退出机制，利用经济手段逐步促使农户自愿交还多余住宅。以每户不超过200平方米为标准，超出此标准的，征收宅基地有偿使用费，多占多交；低于此标准的，给予奖励。坚决杜绝户口外迁村民回村盖房，如已经建有房屋，鼓励有偿交回村集体或多缴纳宅基地有偿使用费。分户或户口外迁子女不能继承老人遗留宅基地，也没有房屋重建权，可以保留5年的房屋居住权。通过这些有偿转让、有偿调剂、有偿收回等方式，使农村空闲宅基地能够更好地得到利用，为乡村振兴发展提供更广阔的空间。在城镇有稳定就业并自愿退出宅基地进城居住的村民，原有农村待遇不变，享受政府住房、教育等优惠政策，允许其15年内自愿选择是否回村建房。

真正树立“以人为本”的观念，重视村民的利益诉求，加大对《土地管理法》《农村宅基地管理办法》等法律法规的宣传，让村民知道土地是集体所有的公共财产，而非私有、祖传财产，一户只能拥有一处宅基地，沂源县宅基地面积最多不超过200平方米，建房还应符合村镇土地利用总体规划等，使土地法规深入人心、家喻户晓，增强农民的法律意识，在全社会形成自觉节约用地、依法用地的良好氛围。

3.制定明确的改造空闲宅基地的措施和标准。在空闲宅基地的有效利用中，要制定科学合理的相关政策措施，明确宅基地面积和超出面积的有偿使用费标准，鼓励村民流转和退出多余宅基地，制定宅基地的评估、补偿等标准，做到家喻户晓、意见统一，同时确保操作程序公开透明、公平公正。

4.因地制宜，选择不同的改造方式。

①合村并居。打破“村多、村小、村散”的格局，将几个临近自然村整合起来，建立农村社区，采用宅基地有偿退出机制，引导村民搬至新社区，拆除原有房屋。

②局部或整村迁建。对村内集中连片空闲宅基地，拆除整理成本低，利于整体开发规划，应优选复垦方案，因地制宜，宜耕则耕、宜林则林、宜菜则菜，有效提升农村土地资源利用率。为解决迁建资金问题，可以与经济发达地区结对子，用好增减挂钩政策，做好土地占补平衡，共享土地增值收益。

③转让、置换方式，化零为整。在经济补偿和相互协商的基础上，通过转让或置换的方式，使宅基地在本村集体组织成员中流转，引导村民向中心区集聚，让零散的空闲宅基地集中连片，便于规划改造。

严格落实农村宅基地“三权分置”，在宅基地所有权属于村集体、资格权属于集体经济组织成员的基础上，适度放活宅基地的使用权。鼓励偏远村庄的村民摆脱本村的耕地和宅基地的束缚，逐步向条件好的中心村集聚。原村庄逐渐空闲，可因地制宜，可耕则耕、可林则林。

④保留特色。富有历史传统、特色风貌的村庄和建筑，在保护中发展，在发展中保护，引入团队挖掘历史背景，集中设计打造，发展乡村旅游、历史展览和乡村民宿、农家乐等，组建吃、住、游乡村休闲游合作社。

⑤提升改造。结合新农村建设，对空闲宅基地进行重新规划，合理利用，建立老年活动中心、养老中心、村图书室等，为提升农村精神文化水平提供配套设施，从而活跃农村群众文化生活。鼓励危房改造户选择居住空闲宅基地，既能解决贫困户的住房问题，改善生活生产条件，又能使村内的空闲宅基地得到充分利用。修缮空闲宅基地，在院内植草种花、安装休闲桌椅或健身器材，把空闲庭院整修为村民休憩娱乐场所，为打造美丽乡村添一处景致。

⑥盘活空闲宅基地。在区位好的地方，比如城乡、镇村结合部、风景区或交通便利的几条国道省道附近村庄，空闲宅基地可用于发展二、三产业，改造成企业生产加工车间、农产品冷链加工仓储、特色乡村酒店等，从而实现较大收益。山水相间、风景秀丽的乡村适合休闲养老，可以对空闲宅基地重新装修改造，建设养老宅院。

对空闲宅基地进行全面整治，是一个长期而复杂的社会工程，必须要根据各村的特点制定符合本村的整治办法，不能照搬照抄，将其他村成功改造的案例原封不动地嫁接到自己村。要充分尊重农民的意愿，科学规划，分步实施，把近期建设和长远目标结合起来，防止简单化和“一刀切”，既要遏制农村空闲宅基地不断扩大的趋势，更要通过多种途径让空闲宅基地合理利用起来，减少农村土地资源的浪费。