杨安华，周 雪

(湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭 411105)

印度是全球国土面积第七大的国家，也是世界上受自然灾害侵袭最严重的国家之一，近年来全球10%的灾害发生在印度。[1]饱受灾害肆虐考验的印度，在与各类灾害长期斗争的过程中，总结出了可贵的灾害治理经验和教训，并通过法律政策等手段建立了一套比较完备的灾害治理制度。[2]100-104近年来，印度政府不仅越来越重视自身的灾害治理能力建设，同时也开始将市场与社会力量纳入国家灾害治理体系，努力打造具有抗逆力的国家(1)抗逆力(Resilience)，又称复原力、弹性、韧性等。其核心要素包括暴露在困境中、能够抵消困境影响的资源或者优势的出现、展示积极的适应结果三方面(参见汪辉等：《恢复力、弹性或韧性?——社会—生态系统及其相关研究领域中Resilience一词翻译之辨析》，《国际城市规划》2017年第4期)。本文所说的国家抗逆力，主要指一个国家的灾害承受能力和灾后恢复能力。。印度在“十二五”(2012—2017年)规划中，对各行业在打造具有抗逆力的国家中提出了明确要求。印度毗邻中国，但我国学术界对其灾害治理关注不够。同为发展中大国和灾害大国的中印两国，在灾害治理方面相互了解，取长补短，有助于推动两国灾害治理能力的提高。而在PPP已经上升为我国国家战略，应急管理受到空前重视的当今，从公私伙伴关系(PPP)的角度探讨印度私营部门(2)本文所说的私营部门指的是所有私有的与不是由政府经营的营利性企业。为了表达的简洁，有时候也用“企业”代替“私营部门”。在国家抗逆力建设中的作用，无论是对完善中国应急管理体系与提升应急管理能力，还是对目前正在实施推广的PPP政策，都具有一定的现实意义。

一、印度灾害管理范式的转变与PPP模式的形成

独特的地理位置和地理特征导致印度频繁发生地震、飓风、洪灾、旱灾、山体滑坡与雪崩等各类灾害。近年来孟加拉饥荒、拉图尔地震、奥里萨邦飓风、博帕尔化学灾害、安得拉飓风、古吉拉特地震、孟买大爆炸、北阿坎德特大洪灾等灾害接连发生，印度人民饱受灾害折磨，苦不堪言。在几乎所有类型的灾害中，印度的死亡人数和受影响的人数排名最高。而由于贫穷和基础设施匮乏，印度无法对灾害造成的经济损失做出完整统计。[3]5-21

1876—1878年的大饥荒了1880年印度《救助委员会章程》的确立与《饥荒救助法》的实施，但受经济发展等多方面因素制约，长期以来，印度仅以非常有限的资源用于灾害救援、恢复和重建工作，灾害管理制度很不健全。[4]1-4直到古吉拉特邦政府于2001年大地震发生后在印度首次出台《古吉拉特灾害管理法(2003)》之前，印度中央或邦政府层面均未制定任何综合性灾害管理法律。

从2000年开始，也就是经历了1999年的奥里萨飓风与2001年的古吉拉特大地震之后，印度才重视灾害管理工作，并开始将防灾减灾纳入国民经济发展战略。《印度灾害报告》确定了关于灾害信息及其质量有效性和获取途径的关键事项，以及防灾、备灾、响应、重建与干预政策。[5]印度“十五”规划(2002—2007年)第一次有了以灾害管理为标题的具体章节，强调发展过程中防灾减灾的缺失将无法实现可持续发展，防灾减灾应成为发展战略不可或缺的一部分。印度“十一五”(2007—2012年)规划进一步指出：“发展需要关注防灾、备灾和减灾。因此印度需优先发展灾害管理，再也不能局限于灾后救济和重建，同时需要确立灾前的预防、准备与减灾规划，以使灾害对经济社会发展的冲击最小化。”[6]207-221印度“十一五”规划旨在通过促进培育安全文化，将防灾减灾融入发展过程，以实现经济社会的更好发展。推动这一范式转变的主要事件是印度国家灾害管理局的建立和《灾害管理法(2005)》的出台。2005年颁布实施的《灾害管理法(2005)》明确规定了灾害管理的主体应该包括政府、NGO和私营部门等所有利益相关者，同时规定了社区在灾害管理中的重要地位，“所有社区需要行动起来以实现此目标”[7]，并开始意识到明确各利益相关者责任的重要性。

至此，印度的灾害应对政策范式已经从灾后应对与救助转向包含了预防、准备、响应与减灾在内的全过程灾害管理，即开始向现代灾害管理发展。不仅如此，在这一过程中，印度的应急模式也在发生重要变化——从以政府为单一主体的传统灾害管理模式向公私合作的现代灾害治理模式转变。这一转变又是伴随着印度PPP公共服务供给模式的建立而发生的。自20世纪90年代开始，为了加大公共产品和服务供给力度，提高公共服务供给效率，满足公众对基础设施、教育、医疗等公共服务的需求，印度政府锐意改革，建立了基于政府、企业和非政府组织之间契约性的公私合作伙伴关系(PPP)公共服务供给模式，并取得了引人注目的成效。印度在PPP项目规划、评估、支持、审批、监管和审计等实施全过程中，从中央到地方各级政府都成立了组织机构，建立了完善的PPP制度体系。(3)1991—2016年，印度经政府授权的PPP项目1589个，合同价值达101557.78亿卢比。参见[14]。

在这样的背景下，随着印度经济社会的发展，在与灾害的斗争中，印度政府逐步在中央、邦、县和乡(村)级政府建立了专门的灾害管理机构，灾害治理体系不断完善。[8]91-96印度政府部门开始改变传统的灾害应对范式，将私营部门、NGO等社会力量吸收到灾害管理体系中，培育综合灾害管理能力，并将重点转移到全面灾害管理。(4)印度人民对企业的认识也在变化。同很多国家一样，长期以来，在印度，企业也被区别地视为一个单独的实体活跃在另一社会范围之内。在过去的几十年里，这种观念经历了一个全面蜕变的过程。如今，企业的存在与社会的安全和民众的幸福紧密交织在一起，企业部门和社会彼此互补。参见[6]。印度私营部门的作用因此不断受到重视，“印度迫切需要加强企业参与灾害管理，以提升国家灾害应对能力”[9]37-63。另外，企业对自身角色的认识也在变化——企业的存在与社会的安全和幸福紧密联系在一起，企业和社会互相依赖，彼此共生共荣。如今，印度人民越来越意识到，企业已成为国家不可分割的一部分。一个有生命力的企业，不仅应该使自身得到更好的发展，也应该主动融入国家灾害治理体系，致力于更加全面的灾害管理，以推动国家整体灾害治理能力的提升。近年来，印度政府与包括企业在内的各种力量，已经表明了对灾害治理的承诺和决心——建立一个具有抗逆力的安全社会。[10]

当然，这一目标的确立也是受全球灾害治理的影响。在灾害治理方面，尽管政府和私营部门会存在“不同的利益、任务和目标”[11]39-56，但公、私部门有必要持续地参与经济社会的发展进程，参与减轻经济社会发展风险的灾害治理。相关研究表明，灾害治理中的多利益相关者之间会建立一种有效的合作网络以应对灾害带来的挑战的复杂性和动态性。[12]只有当公、私两大部门在协作和合作上达成一致时，才能满足对资源、志愿者、信息、专业知识和决策等方面的高要求。在灾害管理的各个阶段，政府的能力有限，而且私营部门为了降低脆弱性，往往会努力寻求新的发展伙伴，其中包括政府和NGO，这一发展趋势在印度变得越来越明显。从“十五”规划开始，印度已经将通过PPP方式打造国家抗逆力上升为国家战略。印度“十一五”规划进一步规定应优先发展灾害管理。

2014年在曼谷召开的关于减少灾害风险的亚洲部长级会议强调，必须加强私营部门在提升社区抗逆力中的作用，政府则应将重点放在政策制定与对私营部门的支持上，因为私营部门的参与程度将直接关系到灾害风险的减轻水平。很显然，印度政府对企业参与灾害治理的重视，顺应了国际形势的发展。

二、打造基于PPP的抗逆力国家：相关法律与政策

在全球范围内，联合国在对20世纪90年代国际减灾十年的观察中提出了灾害治理范式的转变，即灾害管理方式应该从重视救援和重建向重视防灾减灾转变。第二届世界减灾大会通过的《兵库行动框架(HFA)》主题就是“打造国家和社区抗逆力”，并将重点转移到加强国家和地方的立法上。2015年第三届世界减灾大会通过的《仙台减轻灾害风险框架(2015—2030)》重申需提高抗逆力，并将提高受灾地区的抗逆力作为未来的减灾目标。在印度，通过PPP打造具有抗逆力的国家是在印度大力推动公私伙伴关系模式提供公共服务的大背景下展开的。印度作为一个新兴发展中大国，自20世纪90年代以来，为了提高公共物品供给效率，满足公众对公共服务的需求，印度大胆尝试了PPP 公共服务提供模式，并且取得了良好成效。

正是在这样的背景下，PPP被用到了灾害治理领域，成为打造国家抗逆力的重要途径和平台。但要使政策得以落地，离不开法律与政策的支持。1986年博帕尔市毒气泄漏事件发生后，印度出台了《保护环境法》。此次事件之后，一些有关水、空气、火以及化学物品等相关事件的法律法规陆续出台。1999年的飓风、2001年的古吉拉特地震、2004年的印度洋海啸成为印度灾害管理立法的转折点。继《古吉拉特灾害管理法(2003)》后，印度于2005年、2009年先后在国家层面出台《灾害管理法(2005)》和《灾害管理指南》，开启了印度灾害治理的法治化征程，也为印度企业参与国家抗逆力建设奠定了重要基础。

(一)灾害管理法律法规与政策

印度高级权力委员会(HPC)确定了五大领域31种不同类型的灾害，分别是气候和天气的，以及与地质、化工、核能和生化事故相关的灾害。其中，只有十类灾害包含在国家救灾基金(NDRF)的范围内，可以从国家灾害应对基金中获取额外资助。印度2006年实施的《灾害管理法(2005)》第五章规定，鼓励私营部门通过社区培训等方式参与灾害管理工作。印度“十五”规划以一个专门章节论及灾害管理，除了指出必须把防灾减灾纳入国家发展规划之外，同时强调防灾减灾中政府、企业与NGO之间的跨部门合作。2009年的《灾害管理指南》以类似的态度承认国家和邦有关部门有必要利用企业部门的专业知识进行灾害应对，还强调要将灾害风险脆弱性评估(HRVA)作为企业业务持续计划(BCP)的一部分，而且有必要将媒体纳入社区意识、早期预警和灾害教育中来。印度《国家灾害管理指南》为私营部门参与灾害管理的活动提供了平台，明确规定了在飓风、海啸、水灾、旱灾、山体滑坡与雪崩、化学物、放射物与核物质等灾害管理中企业通过PPP途径发挥的作用。灾害管理规划和公共服务中心也提出实施PPP模式，以实现专业的与更好的管理。

为了减少失误，满足各利益相关者，需要制定详细的实施计划。而要支持执行指导方针，就需要大量灾害管理资金，因此，PPP为灾害管理服务提供了必要的资金支持。此外，印度“十二五”规划报告指出，将增加30%到50%的私人投资。这就突破了因资源不足和政府专业性缺乏带来的限制。从印度实施项目中PPP的数量可以看出，印度的PPP项目已经从2009年的1263个增加到2016年的1589个[13]6，数量不断增长。

另外，印度《社区灾害管理指南草案》规定，私营部门可以通过各种不同的方式参与灾害管理。其中消防服务可以用于当地社区，包括当地灾害管理规划、企业社会责任规划相关活动的咨询，同时规定私营部门应减少企业自身活动带来的灾害风险，向社会、政府及其他利益相关者提供技术支持。

(二)PPP政策与其他法律的交叉

除了上述灾害管理专门法律与政策之外，不少政府部门之间的灾害管理政策会有重叠与交叉，其中有的部门将灾害管理作为政策的一个组成部分。因此，有必要找出立法的交叉部分，将其整合为一体而加以综合实施。风险识别和风险转移已广泛应用于各项政策之中，但是缺乏必要的实施细则与整合。在印度的各种法律法规与政策中，协作和合作的条件是有弹性的，但不同部门的灾害管理政策会发生交叉，而臃肿并相互分割的官僚体系使之难以达成一种有效的合作方式，从而制约了理性结果的顺利实现。

1.企业社会责任(CSR)政策

企业社会责任是促进企业参与灾害活动，督促企业在灾害治理中发挥积极作用的重要力量。2014年印度企业事务部的通知中对企业社会责任政策做了界定：企业社会责任是“由《公司法》附表7提出的，但不包括在公司内开展的正常业务活动的相关活动”。此处涉及的法律即为2013年出台的新《公司法》，是实施执行该政策的基础。《公司法》附表6规定了农业、运输、水管理、电信、工业、商业和社会发展与维护等九个领域的社会责任活动。其中灾害管理、古迹图标保存和应急服务被视为其他活动的子领域。根据《公司法》方面附表第7条，可以向国家或邦的救济基金会捐款，并采取确保环境的可持续性行动。前述印度《国家灾害管理指南》将山体滑坡的风险管理等工作视为企业社会责任的一部分。CSR政策的明确为企业参与灾害治理提供了依据。2004年印度洋海啸发生后，CII主席借助企业社会责任，呼吁企业在救援和恢复重建中慷慨捐助，对灾害响应产生了积极影响。

2.其他相关政策

其他相关政策主要有以下两个：一是《印度政府PPP政策草案(2011)》。该草案试图将灾害管理作为确保项目风险最优配置政策的组成部分，以使之运行更加有效。该草案指出，与地面条件、地质等因素有关的风险最好转交给私营部门处理。同时规定需通过可行性分析，以识别项目各个阶段存在的潜在风险。二是《沿海监管区管理公告(2011)》等相关政策。该公告尝试通过绘制危险地区示意图整合灾害管理从而改进预警预报工作。PPP作为项目实施的重要组成部分，确保能对那些受损的及存在其他安全隐患的不安全建筑物进行加固或重建。

除此之外，印度储备银行已于2005年向所有主要的国有和私营银行下发了《操作风险管理指南》，要求银行加强灾害风险管理并积极参与灾害管理。印度储备银行还要求所有银行向渔民提供用以修缮渔船的贷款，并通过全面保险以应对包括自然灾害在内的所有风险。这是降低银行财务风险的有效策略，并将其作为船主重要的非结构性减灾策略。与此相类似，孟买证券交易所通过印度证券交易委员会(SEBI)向前100强的公司发出通知，要求遵循《企业责任报告》(BRR)中有关如何降低长期盈利风险的规定。

在地方，北阿坎德邦和喜马偕尔邦出台了“新产业政策”。该项政策通过为享受这一政策的公司提供免税和资金补助的方式鼓励中小企业、地方非政府组织和地方学术团体进行联盟。因为它们在提高当地群众生计能力方面发挥着重要作用，有助于提升当地社区的抗逆力。应该对这些公司和组织在建设抗逆力方面所做的努力提供支持。

截至2015年，印度十五个邦建立了专门的公私合作组织，并已在最近发生过重大灾害的邦制定了各自的PPP指南，其中包括泰米尔纳德邦、中央邦、安得拉邦、奥里萨邦等[9]37-63。古吉拉特邦和马哈拉施特拉邦也正在修改PPP指南草案。PPP指南明确了15个邦的潜在风险，其中灾害风险被归类到不可抗力风险之下。这一界定将灾害事件限定于战争、地震或洪水，其特点是不可预料的自然或非自然灾害，这些风险会带来项目成本的增加与收入的降低。

三、公私合作中的私营部门作用：三次灾害的实践

近年来，快速的人口增长和城市化给印度政府带来了诸多方面的压力，这将导致在提供公共服务的过程中，一旦发生灾害就更容易崩溃。城市政府当局缺乏自主权，且资源有限，需要鼓励地方政府从市场和私营部门获取资源，管理印度城市日益增加的灾害风险。在这种情况下，由政府、企业和非政府组织(NGO)组成的公私伙伴关系恰好可以填补这一空缺。而法律法规与相关政策的建立与完善为印度私营部门通过PPP方式打造具有抗逆力国家而参与灾害治理提供了条件和保障。在这一政策环境下，印度越来越多的企业开始参与灾害治理，在灾害治理中发挥的作用逐步凸显。下文以近年来印度三次严重的自然灾害——1999年奥里萨飓风、2001年古吉拉特地震和2013年北阿坎德洪水为例，分析印度企业通过PPP途径参与抗逆力建设的实践与成功做法。

(一)三次灾害的基本情况

出于代表性和资料的可获得性考虑，我们选取了1999年奥里萨飓风、2001年古吉拉特地震和2013年北阿坎德洪水三次严重灾害作为考察对象，分析印度PPP抗逆力发展中企业的参与和作用。表1是三次自然灾害的基本情况。

表1 三次灾害的基本情况

这三次灾害的主要共同点表现在两个方面：一是都是印度历史上最为严重的灾害之一，造成了大量的人员伤亡和经济损失；二是印度企业都在灾害救援和恢复重建中发挥了积极作用。三次灾害的应对与灾后恢复重建体现了印度通过PPP途径打造具有抗逆力国家，也见证了印度企业灾害参与能力。

(二)印度企业的灾害参与及对提升国家抗逆力的支持

基于对不断发生的自然灾害所形成的巨大挑战的认识，印度私营企业与各种行业协会的灾害参与越来越普遍，并被视为灾害治理计划成功不可或缺的一环。如今，企业的贡献有目共睹，特别是1999年奥里萨邦发生具有毁灭性的飓风和2001年古吉拉特邦地震之后。一些工业和企业组织，印度企业联合会(CII)、印度工商联合会(FICCI)、医生商会等行业协会，以及区域生产商和商贸组织等，均在第一线为灾民提供了大量应急物资。

按照刘镇长的意见，我第二天就到厂里向刘国良传达了王副县长的指示。刘厂长认为，建门楼是企业行为，上级不必小题大做，对信中反映的问题不以为然，更没有把我这个既年轻又不懂管理的副镇长放在眼里。企业老板有一个共性，你依着他，他对你很尊重，你为难他，他会不把你当回事。用他的话说，那是过喜事打瞌睡——是回事却不当回事。

1.以多种方式参与紧急救援

在灾害管理中，印度企业的作用主要是应对灾害性事件，同时也会参与人道主义紧急状况的响应和救济。在三次灾害参与过程中，印度企业开始走出灾后捐款捐物的传统模式，参与方式逐步多样化。

1999年奥里萨飓风发生后，奥里萨的社会力量救灾工作空前活跃，不少企业利用自身优势积极投入灾害救援中，如印度私营无线电运营商(HAM)发挥了重要作用。飓风发生后，通信严重瘫痪。HAM迅速启动应急预案，紧急抢修，使通信很快得以恢复，为紧急救援提供了极大便利。此次灾害救援的重要事件之一是奥里萨减灾救灾指挥中心的成立，该指挥中心不是由当地政府部门组建，而是由企业协同其他30余家国际和当地的民间组织共同组建的一个紧急救灾网络，与政府共享各种救灾信息。另外，在此之前成立的奥里萨民间救灾网络“奥里萨发展行动论坛”在救灾方面也功不可没。企业协同NGO在受灾地区上百个村庄中开办了社区小食堂，为灾民提供食物和水。此后，他们又致力于当地灾后恢复工作，如向乡村道路清障、校舍重建、清洁水源、处理尸体等工作人员提供了大量食品，提高了紧急救援和灾后恢复的效率。

2001年古吉拉特地震发生后，不同类型和不同层次的企业参与了地震救援和恢复重建工作(见图1)。在紧急救援方面，大量企业，包括国际、国家与邦级企业直接参与救援。其中国际层面的企业/跨国公司主要通过非政府组织或者基金会参与地震救援。国家与邦级企业的参与形式主要是给普通基金会捐款捐物，而当地企业因缺乏足够的资金，则主要是在第一时间直接参与灾害救援。

图1 古吉拉特地震中印度企业PPP灾害参与的作用机制

2013年6月北阿坎德山区发生特大洪水后，印度企业积极参与。首先，大量企业在现金和物资方面慷慨捐助。其次，不少企业利用自身专业与技术优势，积极参与灾害救援。如无线电运营商有效地为政府和救援官员建立本地通信网络，并为受影响社区提供非商业通信。谷歌开发了人员搜寻系统，这是一个开放网络应用程序，为受灾害影响的幸存者、家庭和亲人提供一个注册表和留言板，发布和搜索有关对方下落的信息，用来向受害者和他们的家人收集信息。

2.以多种途径参与恢复重建

在奥里萨飓风的恢复重建中，不少企业与NGO参与了学校、飓风庇护所等建筑物的重建。如利用企业捐款，印度铝业有限公司与印度总理国家救济基金计划一起在受灾地区创办了197所小学和飓风收容所，加速了灾后重建的进程。为了提高企业灾害参与的效率、创新性和灵活性，在重建过程中出台了《奥里萨PPP指南(2007)》，以便以最佳成本提供更好的基础设施和服务。2013年10月12日费林飓风发生后，“奥里萨—费林灾害响应论坛”成立。这是一个由企业和民间组织组建的支持减轻灾害风险的联盟，不仅在费林飓风应对中发挥了积极有效的作用，而且成为两个地区协同治理灾害的可持续平台。

在古吉拉特地震灾后恢复重建中，不同类型和不同层次的企业参与了恢复重建工作。国际、国家和邦级企业主要是通过企业社会责任参与长期的恢复过程。国际层面的企业可以通过非政府组织或者基金会参与恢复重建(见图1)。2001年5月，由CII倡导，大量企业参与创立的“灾害管理委员会”是此次地震的一大重要成果。该机构将大量企业动员为灾后重建的重要力量，使之在地震恢复重建中发挥了积极作用。2001年地震恢复重建后期，又组建了古吉拉特邦灾害管理局(GSDMA)，该机构的成立进一步促进了政府与企业建立减轻灾害风险的伙伴关系。古吉拉特还通过发展教育支持知识型产业发展，为灾害管理提供教育方面的支持。《古吉拉特化学灾害响应计划》提出设立五个区域性灾害响应中心，并以PPP模式组建了4个小型灾害响应中心。

与应急管理和研究院(EMRI)联合成立的应急救护车服务则是一项专注于医疗行业的举措，它是一种公私合作而以非营利为目的的服务提供模式。政府负责运营成本、印度基建业巨头GVK集团负责资金管理、创新与合作，以及研究和培训知识转移并提供质量保证，并由马恒达集团(5)马恒达集团(Mahindra Satyam)是一家价值160亿美元的跨国集团，总部位于印度孟买，在100多个国家雇有155000多名员工。该公司致力于通过支持移动、推动农村繁荣、提升城市生活方式和提高业务效率的解决方案让人们取得进步。参见该公司网站http://www.mahindra.com。负责技术转让。包括医疗、警察和消防部门在内的综合应急响应服务(IERS)开通了一个统一的免费电话专线“108”。IERS还配备了用于应对医疗紧急事件的救护车。后来，该模式已被用于印度其他地区(安得拉邦、古吉拉特邦、中央邦等17个邦)。

农村泥工培训和认证是一个由水泥行业提供支持的以防灾为主的恢复重建项目，其目标是提高建造抗震建筑物工人的技能。除此之外，该项目还为从事建筑行业和培训的非政府组织、承包公司和政府组织人员提供培训。自治机构SEEDS泥工协会(SMA)的成立即为该方案实施的成果之一，已经成为2004年安达曼和尼科巴群岛海啸、2005年巴基斯坦的克什米尔和柯西河洪水重建过程的一部分，在灾害治理中发挥了积极作用。

在北阿坎德洪水灾害重建中，企业的重要作用是参与基础设施建设，以防范类似大洪灾的再次发生。当然，企业也在积极与政府合作减少灾害风险的其他活动，如灾害培训和教育等。印度斯坦建筑公司(HCC)既参与了北阿坎德洪灾救援工作，在恢复重建阶段通过扩大与联合国机构的合作，如通过支持覆盖全国的“印度灾害资源网”(网址：www.idrn.gov.in)建设，进一步加深在减少灾害风险中的参与程度。(6)印度斯坦建筑公司是国际减灾战略(UNISDR)减灾私营部门伙伴关系的活跃成员(DRR-PSP)，在灾害应对、培训和教育过程中，一直支持救灾资源网(DRN)的运行。参见该公司2014年度报告。

图1勾勒了印度企业通过PPP参与抗逆力的作用机制。在这三次灾害中，PPP构成了企业参与灾害治理并发挥作用的基本框架。在这一框架中，尽管不同层次的企业通过不同的方式参与灾害治理，其参与水平和参与能力不尽相同，与政府、NGO等其他利益相关者的关系路径也不完全一样，它们对灾害治理的贡献有大有小，但均对印度抗逆力的提升发挥了积极作用。如今，印度的私营部门已成为包括中央与邦政府层面所有灾害管理机构救灾物资的重要来源，如在交通车辆、消防车、国家救灾部队(NDRF)的装备、船、帐篷、食物、药品、收容所、通信设备、飞机等诸方面均发挥着重要作用，提升了国家整体灾害治理能力。[16]这也是近年来印度政府改变灾害应对的传统模式，努力打造具有抗逆力国家获得的回报。

四、印度公私部门合作提升国家抗逆力对中国的启示

为了进一步提升灾害治理能力，近年来我国开始重视社会力量在灾害治理中的重要作用，《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》等重要文件规定，应“积极引入市场力量参与灾害治理，培育和提高市场主体参与灾害治理的能力”。党的十九大报告更是提出了新时代打造共建共治共享社会治理格局，满足人民日益增强的安全感、幸福感的国家战略。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出了“统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国”目标，强调把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程，防范和化解影响我国现代化进程的各种风险，筑牢国家安全屏障，这都要求充分发挥企业的重要作用。印度在灾害治理实践中积累的经验，尤其是企业通过PPP途径参与打造国家抗逆力方面取得的经验，对新时代我国进一步吸收企业等社会力量参与灾害治理提供了一定的参考价值，主要表现为以下几个方面：

1.企业已经成为灾害治理和国家抗逆力建设的重要力量。历史上，政府部门一直是灾害治理的唯一主体，但近年来的灾害治理实践突破了这一传统，政府、社会与市场(企业)共同发挥作用成为灾害治理的重要趋势[17]141-152。随着美国“9·11”事件和卡特里娜飓风、日本“3·11”地震、中国汶川大地震和芦山地震的发生，企业在灾害治理中的作用越来越凸显。在与灾害长期斗争中，印度也开始走出政府唱独角戏的传统灾害管理模式，尝试建立起一套包括企业等各利益相关者在内的灾害治理模式，以打造具有抗逆力的国家。

2.PPP成为有效整合社会力量参与灾害治理的重要平台。在经历了最近几次重大灾害之后，印度政府启用了私营部门与民间组织参与灾害治理的新模式，政府的努力得到了个人、组织、企业和社会的大力支持，印度政府及包括企业部门在内的利益相关者，已经申明了各自的承诺和决心，要实现建立一个抗逆而安全国家的目标。虽然任重道远，但是路线图已经明确。在建立抗逆与安全的国家进程中，所有个人和部门都将不遗余力，尽管今后可以还会不断发生各种灾害，但所有灾害带来的挑战将被转变为进一步完善灾害风险管理制度建设的机会。[18]PPP已经成为灾害治理过程中的一种替代性方案，帮助政府拓展项目，同时成为一种有效平台，推动政府与企业在灾害治理中共同发挥作用。

3.通过PPP途径提升国家抗逆力离不开政府的责任和作用。通过PPP途径发挥企业在提升国家抗逆力中的作用并不意味着政府责任的减轻，相反，政府必须在政治、法律和社会多方面发挥作用，积极引导企业参与灾害治理，并为之创造良好条件。[19]印度正是通过法律制度建设激活了企业的灾害参与功能。奥里萨飓风和古吉拉特地震的发生直接推动了联邦层面《灾害管理法(2005)》等系列法律法规的出台，明确了灾害管理中政府、市场和NGO等利益相关者的职责，明确了企业通过PPP途径参与灾害恢复重建的责任，确立了印度PPP发展的基调和方向。这些法律法规与政策旨在构建印度公平、透明的PPP管理机制，充分运用社会资本的先进技术、知识和资源，通过签署边际责任清晰、权利义务明确的PPP合同，同时维护社会公众和PPP项目公司在灾害治理中的利益，为企业参与国家抗逆力建设创造良好条件。灾害治理中PPP 模式的建立，以及对私营部门作用的强调，是为了使企业与NGO等社会力量在某些领域发挥作用，而不是取代或免除政府建立一个健全的公共系统的责任。[20]387-394

4. 提升灾害参与水平需要企业不断加强自身灾害参与能力建设。灾害参与能力的提升也离不开企业自身的努力。印度企业能够在灾害参与过程中不断提高自身能力。上述分析可见，在奥里萨飓风应对和重建中，印度企业的灾害参与水平偏弱，但经历了古吉拉特地震后，印度企业的灾害参与水平明显提高。如在古吉拉特地震重建过程中，近5000家直接合作成员企业，与来自280多个国家和地区行业协会的合作成员联合成立了“灾害管理委员会”，目标是提供减少灾害风险的建议和帮助。“灾害管理委员会”在古吉拉特地震灾害恢复重建中发挥了十分重要的作用，弥补了政府部门在资源与技术等诸多方面的不足。另外，企业参与古吉拉特地震灾害管理的一大亮点在于，通过发挥核心竞争力积极参与灾害救援与重建，即不少企业将其专业技能用于灾害救援与灾后重建。[21]