欧爱民,贺 丽

(湘潭大学 法学院， 湖南 湘潭 411105)

改革开放四十余年来，不管是当代中国法治建设还是国家治理，都是以党内法规和国家法律两套规范体系作为依托来组织和运行的。[1]19与西方国家法律一元体系不同，中国还存在一套内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规体系。截至2021年7月1日，现行有效的党内法规共3615部。其中，中央党内法规211部、部委党内法规163部、地方党内法规3241部。[2]可见，中国法治体系的发展与成熟，逐渐突破了传统“国家法律中心主义”的观念束缚，构建出党内法规、国家法律“各行其道、并行不悖、相辅相成、共襄法治”的“一体双轨”格局。[3]1因此，秉持国家法律中心主义而构建的传统法概念，并以此形成的法治理论体系已难以评价、指引中国法治建设，甚至还会引发一些观念上的误区。因此，以肯认党内法规的法属性为突破口，对传统法概念进行重构，具有重要理论价值与现实意义。

一、传统法概念框架下党内法规法属性的定位难题

如果说建设中国特色社会主义法治体系是我们党提出的最具原创性、时代性的概念和理论之一，那么将党内法规体系纳入这一法治体系则是这种原创性的经典体现。[4]48但当前中国学界拘泥于传统法概念的分析框架，要么适用过度拉伸的软法论，将党内法规等同于社会规则，要么视党内法规为国家法律，无法揭示中国之治的制度密码，形成党内法规法属性的定位难题，造成法概念与中国法治实际的脱节，传统法概念亟需重构。

(一)软法说：过度拉伸的概念扩张

在传统法学教科书中，通常都将法与国家联系起来。“法是由国家制定或认可的、以国家强制力保证执行的行为规范的总和”。“法离不开国家。……没有国家就不可能有法”。[5]48在上述“国家—控制法范式”的法理论框架下，法特指国家法律的认识深入人心，包括党内法规在内的其他规范体系自然难以纳入普通民众的“法眼”。党的十八届四中全会将党内法规纳入中国特色社会主义法治体系，有学者开始移植域外软法说论证党内法规的法属性，并一度成为通说。该理论以是否依靠国家强制力保障实施为标准，将法分为“硬法”和“软法”。凡是不依靠国家强制力保障实施的行为规范均可称为“软法”。据此，刘长秋认为党不是国家机关，党内法规不能使用国家机关强制力保障实施，因此其属于软法。[6]133姜明安认为剖析党内法规的一般特征，其基本定位应该属于社会法和软法，而非国家法和硬法。[7]113秦前红认为党内法规虽然不同于一般的社会法，但仍属于“软法”范畴，只是党内法规对国家法律原则和内容影响深远，体现出其他社会规范不具有的“硬度”，是“坚硬的软法”。[8]51

笔者认为，软法说通过法概念的扩张性解释，将所有社会规范纳入法范畴，过度的概念拉伸造成了党内法规与社会规范的概念混同，虽然解决了党内法规的法名谓问题，但模糊了党内法规与社会规范的应有边界，值得商榷。主要理由有二：一是党内法规与软法的制度理念截然不同。软法强调放松管控，增加自由度和灵活性，而党内法规秉持从严治党的制度理念，更注重硬、刚、惩。[9]18忽视党内法规的上述特性，不恰当将之纳入软法的范畴，无法厘清党内法规的法治属性，彰显其独特的制度优势。二是忽视了中西政党制度的根本性差异。在国家和社会的二维图谱中，西方政党虽然要与国家权力发生制度性的勾连，但其结构性坐标仍在市民社会中，只是市民社会的组成部分。因此，域外政党与社会组织无异，党内法规与社会规范可归为“同一”类型，将之纳入软法范畴无疑是正确的。而在中国，党被看作是国家的复本，[10]70形成了独具中国特色的“政党—政府—社会”三维图谱，党的结构性坐标则在国家体系中，属于公权力的组成部分。[11]89因此，规范公权力运行的党内法规与社会规范不可同日而语，将之纳入软法范畴，是在错误的地方应用了正确的理论。[9]17

(二)国家法律说：水土不服的概念固守

基于国家——社会的二分框架，软法说不当将党的结构性位置放在“社会”一端，从而得出党内法规是软法、社会法的错误结论。但另一方面，有些学者认为既然党和国家的关系如此紧密，基于党的结构性位置在“国家”一端的现实，在分析中国特色问题时，将政党作为一个相对独立的变量既没有必要，也没有意义。也就是说，在经验研究中可以将党和国家作为一个分析单位来处置。[12]120-126具体到中国特色社会主义法治领域，区分党内法规与国家法律没有实际意义，完全可以将两者融为一体。因此，党内法规不但是法，还应当是国家法律。例如王春业认为，我国是单一制国家，法治的统一性至关重要。如果存在两个或两个以上的规范体系，彼此之间的不协调现象将不可避免地与日俱增，势必破坏国家法治的统一。此外，从制定主体、所体现的意志及执行的强制力等方面而言，党内法规都具备法律规范所具有的特征，应将之纳入国家法律体系之中。为此，需要在《立法法》中增加关于党内法规的相关条款，应按照立法原则的要求，对党内法规的制定程序、备案审查、监督程序等内容进行重构。[13]61还有学者基于党内法规的国家法律属性，主张将现行党内法规转变为国家法律。例如姚建宗等认为，“党对社会的领导权力和执政权力的行使活动应当纳入法律的调整范围之内，建议制定一部专门的‘政党法’或者‘政党活动法’，对包括执政党在内的我国所有政党的活动与行为作出规定”。[14]5

笔者认为，国家法律说虽然敏锐观察到党内法规与国家法律的公权力属性，但将两者融为一体的观点在理论上是不成立的，在实践上是有害的，存在严重的水土不服问题：一是分析框架的机械套用。长期以来，中国学界均套用西方国家—社会二分法，讨论民主化、市民社会、公民权利、社会治理、政府机关改革、法治建设等议题。但正如费正清指出：“中国是不能仅用西方术语的转移来理解的，它是一种与众不同的生灵。它的政治必从内部发生和发展去理解。”[15]14-15黄文艺认为：“当代中国最强大、最重要的政治权力，不是立法权、行政权、军事权或司法权，而是党的领导权和执政权。”[16]78为此，需要立足于中国特有的权力结构，将政党要素带进来，建构起一个“政党—政府—社会”三维框架。在此一全新的分析框架中，即使存在党对政府(广义上)全面渗透的基本事实，但并不足以在逻辑上和概念上构成将党纳入政府(广义上)范畴的理由，因为无论是探索“党政分开”，还是强调“党政融合”，党依然保持组织上、功能上的相对独立性。[11]96基于此，规范党组织活动的党内法规与规范政府行为的国家法律虽然存在“水乳交融”的紧密关系，但整体上仍处于“各行其道、并行不悖”的并行关系，将党内法规融入国家法律行不通。二是会造成“以下规制上”的立法困境。根据我国《宪法》确定的党的领导原则，中国共产党领导国家立法机关。因此，处于被领导地位的国家立法机关不宜制定国家法律来规范处于领导地位的党的领导行为。因为立法是一个“以上规下”的活动，而由国家法律来规制党的领导，无疑会产生“以下规制上”的观感，有违立法逻辑、立法常识。[17]142三是不利于从严治党的推进。“治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度”，而这个“法度”主要是指党内法规，为此，党纪必须严于国法。一般而言，基于“义务的道德”，国家法律只要求公民做一个普通人、理性人，对守法者的要求采用“公民标准”，亦即“理性人标准”；而党内法规基于“愿望的道德”，对党员的要求采用“党员标准”，也可以叫做“先锋队标准”或“道德人标准”或“高尚人标准”。[18]40例如中央八项规定精神、反对“四风”等相关要求，对普通公民来说是一个道德教养问题，只是一种倡导，但对党员干部来说却是一种刚性约束，违反就要受到相应惩处。此外，党内法规秉承思想建党与制度治党相结合原则，将党员的思想信仰纳入调整范围，显然不符合国家法律所奉行的“思想——行为二分”理念。因此，如果将党内法规纳入国家法律体系，许多切实可行的管党治党措施难以被法律体系所兼容，要么会造成国家法律体系内部的结构性矛盾，要么会削弱从严治党的制度基础。四是不利于中国法治优势的发挥。国家法律是治国之重器，不可能朝令夕改，但在面对无限多样、不断变换的社会关系，特别是前瞻性、突发性的国家治理难题时，往往显示出系统性滞后。党内法规可发挥“于法周延、于事简便”的效率优势，及时出台相关制度，满足法治实践的现实需求，从而体现出中国特色社会主义法治体系的灵活性。此外，在制定国家法律条件不成熟的情况下，党内法规还可发挥试错成本可控性的优势，在特定法治领域先行先试，既能及时有效弥补国家法律的空白和缝隙，也可为日后国家立法提供丰富的“原材料”和积累经验。基于上述理由，将党内法规纳入国家法律范畴，不仅有违中国特有的法治国情，还会妨碍中国法治独特优势的发挥！

综上，软法说虽然看到了传统法概念的不足，并试图通过法概念的扩张将党内法规纳入法范畴，其思路是正确的，但过度拉伸的法概念，实际造成了党内法规等同于行业规范、村规民约等社会规范的效果，无法体现党内法规在中国特色社会主义法治体系的应有地位与独特功能。国家法律说虽然具有鲜明的中国意识，深刻认识到党内法规所蕴含的中国之治制度密码，但仍局限于西方的国家—社会两分法，不但与现行“一体双轨”法治体系不相符合，还会妨碍中国法治固有优势的发挥。因此，如果继续拘泥于传统法概念，势必会造成党内法规法属性的定位难题，也无法将党内法规纳入中国特色社会主义法治体系，从而形成法概念与中国法治实践的脱节现象。为此，亟需立足“政党在国家中”的中国本土实际，紧扣“党内法规与国家法律共襄法治”的中国法治新时代语境，对中国特色社会主义法概念进行某种程度的修正和重构。

二、中国特色社会主义法概念重构的必要性

即使在同一个学科，在严格的、确切意义上和宽泛的、含糊的意义上，同一词的含义也会有相当大的差别。[10]68为了避免无谓的概念争议，必须首先申明概念定义的基本立场。一般意义而言，“要选择何种要素以定义抽象概念，其主要取决于该学术概念所追求的目的”。[19]318本文认为，重构传统法概念的目的，是将法的名谓赋予国家法律和党内法规，并使其与公司章程、村规民约等社会规范区别开来，亦即将党内法规与国家法律纳入正式法、狭义法的范围，而将其他制度规范归入广义法。毫无疑问，上述理论预设蕴含着“中国之治”的内在机理与现实必然性。

首先，是夯实中国“一体双轨”权力结构的法治基础的必然。孟德斯鸠在《论法的精神》一书中开宗明义：“从最广泛的意义上来说，法是由事物的性质产生出来的必然关系”。[20]15“研究法的精神，必须首先研究法律同每一种政体的性质和原则的关系，因为政体原则对法律有最大的影响。”[20]18根据我国《宪法》第一条的规定，我国国体是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。工人阶级的领导是通过自己的政党——中国共产党来实现的。因此，尽管人民主权原则作为政府正当性依据与运行原理，中西国家概莫能外，但在人民主权原则的表现形式与实现途径上存在较大的差异。根据西方宪制理论，国家机关作为主权的委任者，垄断所有公权力，公权力的拥有者仅限于国家机关。但中国宪制不同，基于党的领导的历史逻辑、实践逻辑与理论逻辑，人民在将大部分公权力委托给国家机关的同时，还将另一部分核心公权力，以“领导权”的名义配置给中国共产党，党的领导权与国家机关权力的统合方能完成公权力的“闭环”，从而形成了中国特有的党政一体双轨权力结构。在权力的实际运行过程中，党的领导已经深度融入国家政权体系中，通过党组、党政合署办公、党政联合发文等形式将党的组织机构、价值理念、行动逻辑等政治“基因”嵌入国家机构，从而实现对后者的深度塑造。[1]8但由于党政运行逻辑存在差异，在制度供给上，造成了党内法规、国家法律的二元格局，即党行使的领导权与部分行政权主要由党内法规进行调整，而国家机关行使的立法权、行政权、监察权、司法权则主要由国家法律进行规范，在一些党政共治领域，则由党政联合发文的形式，制定混合性法规进行治理。如果继续拘泥于传统法概念，党内法规无法纳入正式法范畴，而与行业规范、村规民约、公司章程等量齐观，归入同一类型，“党的领导”会存在制度供给权威性不足问题。如果将党内法规视为政党自治规范，属于软法范畴，对国家政权机关、普通民众没有约束力，党的领导只是一种口号、倡导，主要依靠党员的模范带头作用来推动，国家政权机关、普通民众有可能选择性落实党的领导意图，极不利于党对国家政权机关、全社会的全面有效领导。因此，中国特有的党政权力结构及其内含的党政关系整合性、嵌入性与联动性特征，决定了党内法规绝不可能与习惯、道德、宗教、自治规范等相提并论，而应与国家法律“一体双轨”，共同构成中国特色社会主义法治体系的两大基石。对此，党的十八届四中全会明确指出：“在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系”，[21]93将党内法规纳入中国特色社会主义法治体系的范畴，而与市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范相区分。

其次，是建构体现中国法治优势的制度载体的必要。习近平总书记指出：“实现党和国家的长治久安，必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。”党内法规与国家法律相辅相成、相互促进、相互保障既是中国特色社会主义法治的鲜明特征，也是中国特色社会主义法治的优势所在。在建构中国特色宪制基础时，立宪者有意将一部分公权力从国家机关中移出，以党的领导权配置给中国共产党。据此，中国共产党可发挥“总揽全局、协调各方”的领导核心作用，运用更为“于法周延、于事简便”的党内法规，有效破解现代国家治理分工日益细化、专业化所带来的碎片化、效率低下等问题，全面提升国家治理能力与治理体系的现代化水平。此外，借助于党员与公职人员的身份重叠性，在国家法律之外，党还可通过更严厉的党内法规对“关键性少数”进行制约，从而形成“双笼关虎”的控权格局，探索出权力限制的“中国规则”。由此可见，党内法规作为党管党治党、治国理政的主要制度载体，必须纳入正式法范畴。否则，中国法治的独特优势难以得到有效的制度表达，也无法得以有效体现。

最后，是完善中国特色社会主义法治理论体系的必需。当公权力包含政府、政党两大要素时，简单套用西方原型意义上的“国家与社会关系”分析范畴会遭遇诸多的不适。[11]91在这种情形下，有必要基于中国特有的党政权力结构，将政党因素带进来，对传统法概念进行修正和重构。然而当前中国法学界仍旧固守“国家—控制法范式”法理论，将法限定在国家法律范围，从而导致最具中国特色的法治样态——党内法规，在法学学科中“失语”、法学教材中“失踪”、法学论坛上“失声”的窘境，无法进入法学院校的课堂，也无法进入法科学生的头脑，造成法学理论与法治实践两张皮现象。例如党的领导是解密中国之治的一把关键性钥匙，而党的领导则主要通过党内法规进行规范调整与保障。现行有效的党的领导法规多达772部，涉及党的领导体制机制、领导方式方法、领导的具体制度等方方面面，[2]不对之加以阐述研究、贯彻落实，何谈坚持与完善党的全面领导，何谈坚持与完善党对法治工作的领导，何谈坚持与完善中国特色社会主义法治道路。对掌握公权力的关键性少数，我国既通过国家法律对之进行规制，更依靠党内法规编制了一个更牢固的制度笼子，从而形成了“双笼关虎”的制度格局，不对之加以阐述研究、贯彻落实，何谈归纳总结权力制约的中国规则及其运行规律。与双笼关虎相对应的是权力责任的“双罚制”，在中国特色社会主义法治实践中，一个违法行为，既要接受国家法律的制裁，包括政务处分、行政处分、刑事责任等，还需接受党内法规的处置，包括党纪处分、组织处理等，反腐倡廉既要预防法律风险，也要防范党规风险，对之不加以阐述研究、贯彻落实，何谈构建中国的法治责任理论体系。因此，一个合格的中国特色社会主义法治人才不能仅满足于德法兼修，更要纪法双修，既要懂得国家法律，也要懂得党内法规。

基于上述理由，本文认为，有必要重构中国特色社会主义法概念，将党内法规与国家法律共同纳入正式法范畴。也唯有如此，方能将规言规语、法言法语有机融合，构建起中国特色社会主义法治理论体系、话语体系，让党内法规进课堂、进教材、进头脑，并在条件成熟时将之纳入国家统一法律职业资格考试的内容，从而补足法科学生、法律从业者的专业知识短板，为更好阐述研究、宣传推广、贯彻践行中国特色社会主义法治，树牢中国法治的“四个自信”提供理论保障与学科支撑。

三、中国特色社会主义法概念重构的可行性

重构中国特色社会主义法概念的基本出发点，是将党内法规纳入法范畴，不但具有必要性，还具有现实可行性，主要体现在三个方面：一是党内法规与国家法律的一致性；二是政治权威的正式认可；三是司法适用的现实基础。

(一)党内法规与国家法律的一致性

根据我国法理学的通说，传统意义上的法，亦即国家法律，是指由国家制定或认可的、体现统治者意志的，并以国家强制力保证实施的行为规范体系。[5]48而依据《中国共产党党内法规制定条例》第三条的规定，党内法规是指特定党组织制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。两者看似差异很大，但在本质属性、保障手段等核心要件具有一致性、相同性，将两者纳入正式法范畴具有现实基础。

第一，就本质属性而言，党内法规反映的是党的统一意志，国家法律反映的是国家意志，但究其实质，两者具有高度的一致性、相同性。党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，党作为中国最广大人民根本利益的代表，与人民之间实质上是一种代表关系。《党章》中“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，把党的正确主张变为群众的自觉行动”的规定，充分表达了中国共产党与广大人民意志和利益之间的一致性关系，因此，党内法规不仅反映中国共产党全党的统一意志、利益或者中国共产党全党绝大多数党员的意志和利益，而且反映全体人民或绝大多数人民的意志和利益。[7]113此外，在中国特色社会主义法治实践中，基于强化党的领导权、整合党政资源等考量，党政联合制定党内法规的现象较为普遍。此类党内法规由党政机关共同制定，调整范围横跨党务、国务，既体现党的意志，也体现国家意志，具有双重属性。[3]88-98可见，党的统一意志实质上就是人民意志，其与国家意志均属于统治阶级的意志。

第二，从保障机制而言，党内法规是依靠党的纪律保证实施的专门规章制度，似乎与国家强制力没有关系，但从实质上而言，党纪也是一种国家强制力。根据我国《宪法》的规定，和其他社会主体相比，中国共产党的独特之处在于作为唯一的执政党，享有其他社会主体所没有的执政权力，其他执政党所没有的领导权，党行使的权力具有“一种法律意义上的权力地位”。在中国反腐倡廉实践中，党内法规铁规能够生威，显然不是党员的自觉遵守所能解释的，主要是仰仗中国共产党的领导地位所产生的国家强制力。[22]51法律实证主义的代表人物凯尔森曾指出，法是一种特殊技术，即法是一种强制性秩序，这是法的最核心的特征。[23]3-4在党政分开的西方宪制中，国家机关垄断了国家强制力，因此法概念中的国家强制力只能狭义理解为国家机关强制力。但事实上，国家是一套客观存在的组织体系、制度体系和规范体系，宪法体制是“国家”的规范表达，[24]60因此，在中国特有的党政一体双轨宪制下，国家强制力不等同于国家机关强制力。在中国法治实践中，各级纪委机关与国家监察机关合署办公，实际上融为一体，统称为纪检监察机关。2020年2月，中共中央办公厅印发了《纪检监察机关处理检举控告工作规则》，将两者融为一体，统一称呼。因此，从实质上而言，党纪就是一种国家强制力。

(二)政治权威的正式认可

特定主体制定的规范能否具有正式法的资格，关键取决于主权者代表，即执掌国家政权的政治权威的认可。我国学者将认可分为两种：一是明示的认可，即主权者代表承认特定主体制定的规范具有法资格，或明确规定哪些已有的道德或习惯等规范具有强制效力；二是默示认可，即主权者代表没有明文规定哪些社会规范是法，而是通过法院在判决中援引的方式承认其实际强制效力。[25]31党内法规伴随中国共产党的成立而产生，其存在时间长于新中国的国家法律。作为领导党、执政党，中国共产党通过不同时期有关法治的重要文献，均明确认可党内法规在国家治理体系中的正式法地位。

在新民主主义革命时期，《中国土地法大纲》等诸多涉及国家治理的重要制度均是由中共中央制定颁布实施的，其制度载体形式就是党内法规。因此，在根据地、解放区，党内法规无疑是正式法的重要组成部分。1949年2月，中共中央颁布《关于废除国民党的六法全书与确立解放区的司法原则的指示》，确立了当时人民法院适用法律的基本规则，即“有法律依法律，没有法律依政策”，赋予党内法规以“法律”同等地位。在那个时代，没有国家法律并不意味着“无法可依”，人民法院应当依据党和国家政策办案。[26]56事实上，从1949年至1979年30年间，包括《婚姻法》《土地改革法》《农业税条例》《惩治贪污条例》等在内的国家法律仅为个位数。在此一情形下，《农村人民公社工作条例(修正草案)》等党内法规自然成为定纷止争的主要依据，成为中国社会主义法治体系的主要组成部分。党的十一届三中全会以后，中国特色社会主义国家法律体系迅速成型，党内法规在执法、司法活动逐渐从台前走到幕后，但依然以党的政策等名义对中国法治实践产生深远影响。

党的十八大以来，中国法治进入新时代，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证”，提出要“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系”的建设目标，正式明确将党内法规纳入中国特社会主义法治体系的范畴。2021年中共中央印发的《法治中国建设规划(2020—2025年)》将“建设完善的党内法规体系，坚定不移推进依规治党”作为法治中国建设的重要内容，强调“建设法治中国，必须坚持依法治国和依规治党有机统一，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规体系”，再一次将党内法规纳入中国特色社会主义法范畴。2021年中共中央、国务院转发的《中央宣传部、司法部关于开展法治宣传教育的第八个五年规划(2021-2025年)》更是将“以党章、准则、条例等为重点，深入学习宣传党内法规”纳入“八五普法”的重点内容。

(三)司法适用的现实基础

从功能作用而言，党内法规不但是管党治党的主要规范，也是中国共产党治国理政的重要规则，尤其在党政机构合署合并的新时代法治语境下，党内法规对国家机构的影响变得更为直接，甚至成为一些机构运行的主要准则，并悄然潜入了人民法院的司法判决中。例如《党政机关厉行节约反对浪费条例》第三十五条规定：“办公用房不得出租出借，已经出租出借的，到期必须收回；租赁合同未到期的，租金收入应当按照收支两条线管理。”据此，在司法案件中，人民法院认为，提前解除公房租赁合同的主张违背了《党政机关厉行节约反对浪费条例》的明确规定，不符合情势变更原则，不能予以支持(1)乳源瑶族自治县人民法院民事判决书(2017)粤0232民初603号、江西省高级人民法院民事判决书(2017)赣民终537号。。据不完全统计，截止2020年9月，人民法院适用党内法规的司法案件共有141份。其中，行政类案件125份，占比88.7%；民事类共12份，占比8.5%；刑事类仅为4份，占比2.8%。(2)笔者以中央党内法规与部委党内法规的名称为关键词在法院裁判文书网进行检索，发现共有1459件司法案件涉及党内法规，其中法院将党内法规作为裁判依据、裁判理由的案件有141件。民事案件的案由主要是合同纠纷、劳动纠纷；刑事案件主要是滥用职权、贪污贿赂类犯罪；行政案件主要涉及信息公开、行政处罚、行政强制、不履行法定职责等。可见，在司法实践中，党内法规已日益纳入人民法院的“法眼”，其正式法地位呼之欲出(表1)。

表1 党内法规司法适用的案件类型分布

综上，党内法规与国家法律不但在本质属性、保障手段等核心要件方面具有一致性抑或相同性，党的历来重要法治文献均肯认了党内法规的正式法地位，并且在人民法院的司法判决中得到日益广泛的适用。因此，通过法概念的重构，将党内法规与国家法律归入正式法范畴，不仅具有学理上的自洽性，政治性上的权威性，更具有司法的现实性，无疑具有可行性。

四、中国特色社会主义法概念重构的具体路径

为了提升概念的阐述力，传统法概念必须进行重构，以涵盖党内法规。法概念的重构具有两条路径：一是解释路径。不需要重新界定，通过相关词语的扩展性阐述，从而将党内法规纳入法范畴；二是修改路径。通过概念构成词语的变化，完成法概念内涵的重整，从而将党内法规纳入法范畴。

(一)法概念重构的路径选择

解释路径的基本思路是，既然党内法规与国家法律在本质属性、保障手段、政治权威的认同、司法适用的现实性等具有一致性、相同性，完全可通过重构国家的涵义，将党的机关纳入国家范围，将党纪视同国家强制力，在将党内法规纳入正式法的同时，还能维持现有法概念的继承性和稳定性，能有效缓解基础概念重构给人的心理冲击，无疑具有优势，但也存在致命的缺陷。首先效果会差强人意。既然概念重构是静悄悄的，其知晓度、影响力必定会大打折扣，除专家学者外，其他人难以体会到这场“茶壶里的风暴”。其次难以定分止争。你可以通过解释将党内法规纳入法范畴，其他人也可依葫芦画瓢，将村规民约、行业章程纳入法范畴。再次会造成党内法规与国家法律相混淆。继续沿用国家法律概念涵盖党内法规，对于不明就里的普通民众而言，党内法规与国家法律就应是同一事物，两者的区别就会忽视，造成人为的认识阴霾。因此，解释路径虽然可有效证成党内法规具备与国家法律相同的核心要件，属于同一类事物，但若将其作为法概念重构的具体路径，不仅难以产生理想效果，达成概念重构目的，还会衍生出难以估量的负面效应，恐弄巧成拙。基于此，本文主张采取修改路径对传统法概念进行重构。

(二)修改路径的具体思路

秉持传统法概念，中国法学界普遍认为，法是由国家制定或认可并依靠国家强制力保证实施的，反映由特定社会物质生活条件所决定的统治阶级意志，以权利和义务为内容，以确认、保护和发展对统治阶级有利的社会关系和社会秩序为目的的行为规范体系。[27]47，57上述概念分别从制定主体、保障方式、规范内容、本质属性、规范目的等方面对法的构成要件进行阐述。其一，“反映统治阶级意志和利益”体现的是法的本质属性。虽然党内法规反映的直接意志是党的统一意志，但中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，党的意志与人民意志是一致的，党内法规反映的无疑也是人民的意志，即统治阶级意志和利益，该核心要件无需进行修改。其二，法是规定权利和义务的社会规范。党内法规作为规范党的领导与建设活动的规章制度，也主要通过规定党组织的职责、党员的义务与权利发挥作用，内容的权利(力)义务性也是党内法规区别于党的一般性规范的显著特征。该要件无需修改。其三，“确认、保护和发展对统治阶级有利的社会关系和社会秩序”是法的基本功能，既然法是统治阶级意志的体现，自然会蕴含此一功能，没有必要将之单列出来，在惜字如金的概念用词中进行重复表达。基于上述理由，将党内法规纳入法范畴，只需对制定主体、保障方式两大特征进行修正。因为传统法概念的“国家”特指国家立法机关，并不包括具有立规权的党组织，所称“国家强制力”是指监狱、法庭、军队、警察等物质形态所体现出的国家暴力，其承载主体特指国家机关，无法涵盖纪检机关适用党规责任所体现出的强制力，必须予以重述。

按照马克思·韦伯等的经典界定，所谓国家是一种暴力工具，而且是一种具有垄断性或排他性的暴力工具。若用一个最具兼容性且最没争议性的关键词来表达这种理解，则非“公权力”莫属。基于此，所谓国家就是行使公权力的机器。在西方，政党在市民社会中，可以得到如下概念公式 ：公权力=国家=(广义)政府。[11]89在上述公式中，公权力主体仅包括国家机关。在中国，政党在国家结构中，党组织也是公权力的组成部分，广义上政府不再等值于公权力，而只是公权力的一个组成部分。公权力概念同时包含了政党与政府两个要素。基于此，王振耀认为：“在我国政治生活中……出现了党和国家两个比较独立的权力系统。”[12]122。因此，在中国党政一体二元权力结构中，党组织虽然不是国家机关，其拥有的权力不是国家机关权力，但党的领导权与执政权无疑是公权力，党组织无疑是公权力主体，党组织拥有的强制力无疑是公共强制力。且在中国普通民众的认知中，党委、人大、政府和政协等都是“政府”，区分党的机构和国家机构没有实际意义。因此，在中国，公权力主体自然要包括党组织与国家机关。

中国公权力主体结构的上述变化，为中国特色社会主义法概念增添了新的内涵和向度，也为将党内法规纳入中国特色社会主义法范畴奠定了现实基础。基于上述思路，有必要将“国家制定与认可”修改为“公权力主体制定与认可”，“国家强制力保障实施”修改为“公共强制力保障实施”。上述两点修正，一方面可明确将党内法规纳入法范畴，提高了法概念的精准度，另一方面能有效区分党内法规与软法、社会法，提高了法概念的区分度。村规民约、行业规章、自治规范等社会规范因不能满足正式法的核心要件，只属于广义法范畴。此外，为了使法概念更为简洁，笔者主张从形式主义的角度对之进行界定，能有效辨析法与一般社会规范即可。法是公权力主体制定或认可的，立法立规体制机制无疑是统治阶级设计的，其立法立规活动、立法立规结果自然会体现统治阶级的意志和利益，本质属性的特征能较好被制定主体特征所囊括，也无需赘述。

综上，本文将中国特色社会主义法概念重构如下：法是指特定公权力主体(3)“特定”的限定词表明只有规定的少数公权力主体才有立法权、立规权。制定或认可的、并以公共强制力保障实施的，以权利和义务为主要内容的规范体系。此处的权利和义务是泛指，自然包括公权力机关及其代理人在执行公务时所行使的职权和承担的职责。根据上述定义，中国特色社会主义法概念具有如下四个特征：(1)制定主体的二元性，即立规主体、立法主体，前者是指具有立规权的党组织，后者是指具有立法权的国家机关。(2)产生形式的二元性，即制定与认可。在中国，法主要来源于党的立规机关与国家立法机关按照立法立规程序所制定的行为规范，同时党的优良传统是党内法规的渊源，在一定条件下可以被认可为党内法规；国际惯例、习惯风俗是国家法律的渊源，在一定条件下也可被认可为国家法律；(3)制定程序的二元性。党内法规的制定应当遵循《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和党内规范性文件备案审查规定》等规定的立规程序，而国家法律的制定则需要遵循《立法法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》等规定的立法程序；(4)保障方式的二元性。党内法规是党的规矩，主要依靠党规责任进行保障，包括党的纪律处分、组织处理等。当然严重违背党内法规的，也可移送司法机关追究刑事责任。国家法律主要依靠国法责任进行保障，包括宪法责任、行政法责任、民事责任、刑事责任等，在特定情形下，国家法律也需要党内法规来保障实施。

需要特别指出的是，将党内法规纳入法概念的范畴，并非要将党内法规与国家法律等同起来，两者“合二为一”。因为在新概念的立体结构中，法概念处于顶层，属于穹概念(overarching concept)的范畴。党内法规与国家法律则处于底端，属于亚概念，两者地位和功能不同，不可相互混淆，更不能相互替代。[28]22其一，在制度理念上，党内法规与国家法律对权利义务关系的处理不同。党内法规遵循义务优先理念，以义务、职责的履行为主导，在内容上，党内法规中的义务规范多于权利规范，且权利的配置是为了义务的履行。而国家法律遵循权利本位理念，秉持“最小侵害原则”，尊重和保护公民权利；[3]44其二，在规定内容上，党内法规严于国家法律。习近平总书记指出：“我们党是先锋队，对党员的要求应该更严”。[29]《纪律处分条例》第十一章规定了对违反生活纪律行为的处分，涉及生活作风、家风建设、不正当性关系、社会公德、家庭美德和公序良俗等国家法律不调整的领域。此外，国家法律只调整行为，不规制思想，而依规治党坚持思想建党与制度治党，同向发力，党内法规对思想和行为进行双重规范；其三，在调整领域上，党内法规与国家法律分工不同。党内法规主要规范党的建设与党的领导行为，重点关注党内侧，而国家法律主要规范国家经济社会管理事务，重点关注国务侧。虽然基于党“总揽全局，协调各方”的领导核心地位，党内法规与国家法律的调整领域会有交叉，甚至重叠，但二者的介入时机、控制强度与调整方式不同。例如基于党管干部原则，领导干部选拔任用事项需要由党内法规与国家法律共同调整，但党内法规调整在前，主要规范领导干部的推荐提名程序，国家法律调整在后，主要规范领导干部的选举任免程序。

五、结 语

习近平总书记强调，“要坚持从我国国情和实际出发，正确解读中国现实、回答中国问题，提炼标志性学术概念，打造具有中国特色和国际视野的学术话语体系”。[21]176重构后的中国特色社会主义法概念，不但能有效阐述中国特色的法治现象，同时从法学话语体系的构建而言，还能为分析世界不同法治形态提供理论框架。在西方，政党在社会里，公权力主体等值于国家机关，其法治形态是一元的，即国家法律；而在中国，政党在国家结构中，公权力主体包括党组织与国家机关，其法治形态是二元的，即党内法规与国家法律。因此，基于中国法治实际重构的中国特色社会主义法概念，突破了西方法治的理论偏见，体现出概念应有的涵盖性、完整性。在新的概念结构中，中国法与西方法均能找到各自的位置，这样的处理方式不但有助于中西学界的对话与沟通，更能为世界法治话语体系的重构贡献中国智慧和中国方案。