苏州大学社会学院 李敏

清朝道光年间，水患严重，受灾面积广，各省水灾频发，灾荒呈现出愈演愈烈的态势。道光元年，京畿直隶地区连续发大水。道光三年，苏浙皖等省发生较为严重的水灾，其余诸省亦有灾情，受灾范围几至全国，史称“癸未大水”，此后水灾持续发生。扬州府道光年间属江苏省管辖，地处平原，水网密布，大运河沟通南北水系。由于气候温暖、降水丰富，常受水患侵扰。中下游地区地势低洼，易形成淤塞，每逢汛期，高邮湖涨水，扬州府境内民居多被淹没。而扬州府作为两淮盐商的主要聚集地，经济繁华，频发的水灾使官府采取了多种措施。

一、道光年间扬州水灾概况

清道光时期，扬州府属江苏省，领江都县、甘泉县、仪征县、高邮州、兴化县、宝应县、泰州、东台县，俗称“扬八属”本文所指扬州即以上地区。晚清时期，长江水灾日益剧烈。道光三年和道光十三年的两次特大洪水就发生在长江流域，使清王朝元气大伤。道光三年“泰州大雨，平地水深数尺，禾稼尽淹”。冯桂芬有言：“至道光癸未大水，元气顿耗，商利减而农利从之，于是民渐自富而之贫。”道光二十年至道光二十四年，长江湖北段水患连续发生，道光朝最后三年即道光二十八年至道光三十年，东南各省与长江中下游地区，连续三年发生特大水灾，其中以江苏省灾情最重。《道咸宦海见闻录》中有言：“接南中家信，金陵、仪征一带……哀鸿遍野，百姓其鱼。”道光二十九年，长江中下游流域三江（江苏、浙江、江西）、两湖（湖南、湖北）、安徽大水灾。时江苏巡抚傅绳勋在奏折中称：“本年江苏省入夏以来，阴雨连绵，低洼积水无从宣泄……其江、淮、扬等属，亦因叠迩骤雨，兼之江潮盛涨，水势有长无消，比之上年尤甚。”

二、官方救济措施

道光年间，清政府已经形成了一套比较完整的水患赈济程序，若地方上遭遇水灾，地方官员要逐级上报灾情，上报后还要查核受灾程度与成灾分数。部分地方官更是倡导州县官要亲自调查，以防里保从中舞弊:“一家而分为数户，书吏又藉词折算数口而只给一人。”成灾分数即清朝规定，受灾是分等级的，五分至十分者算成灾，五分以下不算。地方官还要审查受灾民户，划分等级，最后才是中央政府按照这些凭据进行赈济。当然，水灾救济措施不仅仅局限于赈济，道光年间扬州水灾官方救济措施还有蠲缓、赈济、调粟、安辑等。

（一）蠲缓

蠲缓是指遇灾蠲免或者缓征钱粮，这是清代重要的救灾措施，即将全部的征额分为十分，蠲缓的数量和缓征的时间是由受灾的分数决定，受灾五、六分的免十分之一，受灾七分的免十分之二，受灾八分的免十分之四，受灾九分的免十分之六，受灾十分的免十分之七。若有灾情异常严重的，进行特殊加免。各省随地丁征收的耗羡，也可按照受灾分数进行适当免除。缓征钱粮与蠲免有根本区别，受灾程度略轻的地区一般采取缓征的措施，对应征的地税、丁税等暂缓征收，若该地区连年歉收，可延长缓征期限或者将缓征税一并蠲免。道光十一年十月十七日,又“加恩将扬州府属之高邮、泰州、东台、江都、甘泉、仪征、兴化、宝应,太仓州属之崇明等二十六州具卫,查明极、次贫民户口,分别给赈。贫生、兵属、饥军一律查办。概以折色散放,照例每大口给银一钱五分，小口给银七厘五分,小建扣除”。上述各州、县成灾分数为五分者，本年应征收的地税、丁税等按分蠲免，这些地区中有经核查后不成灾的地方，本年应征之杂税，缓至来年秋后再征。

（二）赈济

赈济意思是用钱粮赈济灾民，如何分发，分发数量多少由成灾分数决定。赈济的形式主要有钱粮赈济、煮赈、以工代赈等。且应赈不应赈之人是详细分清的：“有微本经营与手艺得以资生者不入赈济之列。”关于钱粮赈济清朝有定例：地方上遇有水旱灾害，先进行普赈，不论成灾分数，不分极、次贫民，须先普赈一个月口粮，也被称作正赈或者急赈。经过地方官员核查受灾程度与成灾分数，审查受灾民众，划分极贫、次贫民众后再加赈口粮称之为给赈。受灾分数为六分且为极贫户的加赈一个月口粮，与七、八分次贫户加赈情况相同；七、八分极贫户、九分次贫户加赈两月口粮；九分极贫户加赈三个月口粮。受灾分数为十分的次贫户加赈三个月，极贫户加赈四个月，此为大赈。大赈过后，若民生依然艰难，地方官可上达中央，奏请再加赈济，是为展赈。“臣等查，道光六年被灾二十余州县，共用过展赈口粮银五十六万余两。”可见道光六年已展赈过五十六万余两，然道光十一年情形更加严重，十月水灾，大赈过后又展赈六十万两。此外还有抽赈，遇灾之时抽老弱孤寡难以存活之人赈济。

煮赈这一形式即遇灾之时赈粥，一般来说是以粥为主，但也有米粮不足兼以糊面代替的情况。“查从来救荒，每多煮粥，然粥厂需费较重。今拟兼用糊面，以济不足。一厂之中，多设锅灶，天明举火烧水令沸，先将白面调以凉水，俟汤沸入面于锅，随入随浇，即已调熟。随煮随给，不稍停留，此锅甫罄而彼锅又熟矣。事省费轻，亦以备隆冬煮赈之一法。”设立粥厂是清代煮赈的主要形式，且道光十一年提出设立粥厂要以民就厂和以厂救民兼行。另一种比较常见的赈济方式是以工代赈，以工代赈这种方式比较特殊，可官方组织，也可民间乡绅组织。官方组织的以工代赈，一般都是官方兴办工程，募民劳作，按日给以米粮或者钱财，多是从事水灾过后补堤修坝等工作。“是秋，洪湖水涨灌入运河，大吏促启东岸黄浦各闸，以资宣泄。云力陈其不可乃止……兴修各坝，以工代赈，俾免流离。”“其高邮、马棚湾一带，据朱士彦奏，灾民搭棚居住，挑土趁工，以资糊口，惟其中老幼妇女不能工作，环绕求赈。”总之，以工代赈可说是最为优良的赈济方式，既可节省米粮，又可利用民力修缮因水灾毁坏的堤坝，实是一举两得之策。

（三）调粟

调粟指的是调度粮食救济灾民，以维持灾民基本的生活，常见的有异地调粟和调各个储备仓里的粮食救援。“道光十一年七月二十六日内阁奉上谕:陶澍奏请借支各营饷银一折。”“前经奏明筹项委员分赴邻省采买米麦，已于河南省买得麦三万石，米一万五千石，现饬分拨灾重各州县，设厂平粜。”可见，调粟之策主作平籴之用，赈济之策多用于救济百姓口粮。然调粟一般就近先使用附近仓储之粮食。“据江宁府属之高淳县详请平粜谷三千石，淮安府属之盐城县详请平粜谷一千五百石，扬州府属之高邮州详请平粜谷一千五百石，东台县详请平粜谷一千七百五十石，常州府属之靖江县详请平粜谷四千石。各就六七等月折报粮钱价值，按照灾地平粜章程，每石减银三钱核实出粜。”道光十一年，江苏省地区屡发大水，扬州地区自不能幸免于难，所属高邮州与东台县因多次发生水患缘故，粮价颇高，米粮昂贵，百姓举步维艰。江宁布政使林则徐等查看情形奏报，请求用常平仓谷减价出粜，以济民生。调粟不仅限于水灾之后，有时也可预先调运，起到一个备荒预防的作用。

（四）安辑

安辑指的是安顿灾民，主要是指安顿流民。嘉庆道光年间灾害频发，扬州倚靠运河，经济基础雄厚，不少流民聚集于此。而流民良莠不齐，一旦聚集，容易滋事。道光帝明令要求地方督抚妥善安置流民，一般是就地安置或者是发给流民路费，遣其回乡。一般先要查询流民户籍，令其回乡等待赈济，如果没有户籍村庄依托但是别处有亲的，暂时可令其居亲友处。对于年轻力壮之人另有政策：“年力壮强，愿往各处佣趁者，现饬地方官酌给钱文，派差押送下站，收取回照。下站亦照上站递送，总令随到随行，分散其势，不使停留滋事。俟田庐涸出，仍资送回籍复业。”除此之外，还有抚恤等。

三、结语

道光年间扬州因地理位置、治水遗留问题之故，水灾频发。然而尽管水灾不断，却少有武装起义、流民暴动之事，一方面基于朝廷的重视与官方赈济的效率、地方官的得力，另一方面与民间救济力量也分不开，政府力不能及之处民间多有救济。这些救济措施极大程度上缓解了水灾带给百姓的痛苦，缓解了燃眉之急。然而，由于晚晴吏治的腐败，还是出现不少官员利用赈济之机，行中饱私囊之事。或因冒报灾户领赈济粮，或官商勾结，牟取暴利，“每逢平粜之处，即有奸丁蠹吏勾通商贩乘机窃卖”。总而言之，道光年间扬州府水灾救灾活动中也是弊端丛生。

注释

①《乾隆江南通志》卷6.第507册.第273页。

②《清实录》.宣统元年.第60册.第217页。

③冯桂芬.请减苏松太浮粮疏代作.《显志堂稿》卷九.光绪二年校邠庐刻本。

④[清]方濬颐（修）.《续纂扬州府志》.同治十三年刻本。