侯孝荣

(婺源县水资源保护中心，江西 婺源 333299)

新中国成立后，为满足农业发展和人民生活需要，提高水资源的利用效率，我国开始大力兴修水利基础设施，并且在县、镇(乡)等不同层级行政区域设置了水利管理部门。在20世纪50—80年代，基层水利管理单位的经费使用、人员配置都需要按照严格的计划进行，基层水利管理单位在对水利基础设施运维管理、水资源优化配置和合理利用方面起到了重要的作用，为我国水利行业发展做出了巨大的贡献。但是，改革开放以来，随着社会经济的快速发展和客观条件的不断变化，我国各地基层水利管理单位面临着诸多问题急需解决，如资金投入不足、设施老化毁损严重、人员流失较多等问题，导致我国基层水利管理单位运营管理面临严重的困境。近年来，基层水利管理单位面临的问题已经引起了政府部门的广泛关注，但是仍然没有得到彻底解决。基层水利管理单位涉及方方面面，如果不能及时改善基层水利管理部门面临的困境，将会对我国构建和谐社会和促进水利可持续发展造成极大的影响。

江西省是农业大省，存在大量的基层水利管理单位。近年来，全国基层水利管理单位面临着严重的生存危机，导致对基层水利工程及水资源的管理作用日渐削弱。本文以江西省为研究对象，对江西省基层水利管理单位存在的问题及成因进行分析，试图找出江西省基层水利管理单位建设走出困境的对策，实现基层水利管理单位建设的可持续发展。

1 基层水利管理单位现状

1.1 基层水利管理单位的变迁

自新中国成立以来，江西省的基层水利管理单位发展经历了起步-发展-体制转轨3个阶段。

(1)起步阶段。21世纪50—60年代，江西省将水利作为农业经济发展的命脉，水利基础设施服务的主要对象为农业，水利基础设施工程多为地区自行设计，水利建设也是当地农户筹建，并且当时在村一级设置了基层水利管理单位。

(2)发展阶段。该阶段主要集中于20世纪70年代初期到80年代末期，基层水利管理单位在这段时期内迅速发展。随着水利基础设施建设数量不断增多，基层水利管理单位设置也越来越多，在乡镇一级开始设立基层水利管理单位。改革开放以来，随着经济快速发展，国家愈发重视水利工程，开始加大对水利行业的投资力度，并开始着手对水资源进行系统开发，水利工程不断增多，相关技术标准也越来越规范，对水利工程质量有了更高的要求。在这种情况下，极大地促进了我国各地水利管理单位的发展。

(3)体制转轨阶段。该阶段主要是20世纪90年代初期至今，随着经济体制不断改革，基层水利管理单位也在不断地改革，但由于各地区实际情况不同，导致如今基层水利管理单位发展呈现多样化的格局。

1.2 基层水利管理单位现状

本文所指的基层水利管理单位，主要是在乡镇一级设置的水利管理站或者其他的水利管理部门。根据相关规定，水利管理单位按照性质可分为3类，即公益性、准公益性和经营性水利管理单位。但是从管理的角度来看，我国绝大部分省份并没有对水利管理单位进行明确划分，无论是在定性还是其经费来源方面，都是沿用基层水利管理单位建立之初的惯例。江西省目前共有1598个乡镇水利管理站，全省基层水利管理单位尚没有明确的定性，其经费来源也没有确定。由于江西省基层水利管理单位目前存在管理体制混乱的问题，所以在资金来源、职能划分方面存在区别。总的来看，江西省水利管理单位主要包括以下3种管理体制：第1种属于县属水利管理部门派出机构，该类基层水利管理单位数量较少，约占全省基层水利管理单位总量的10%；第2种为乡镇直接管理的水利管理单位，该类基层水利管理单位约占全省基层水利管理单位总量的40%；第3种则为县、乡(镇)共同管理的水利管理单位，该种类型水利管理单位数量最多，约占全省基层水利管理单位总量的50%，其中又可以细分为以县水利管理部门管理为主、乡镇管理为辅和以乡镇管理为主、县水利管理部门管理为辅2类。

由于管理体制混乱不一，造成各地区基层水利管理单位发展差异较大。尤其是乡镇管理的基层水利管理单位，管理工作人员多为当地干部，不重视水利建设、管理等工作，严重阻碍了水利建设发展。

2 基层水利管理单位建设存在的问题

2.1 财政资金严重不足，收益较低

当前，江西省基层水利管理单位面临严重的资金危机。首先，水利工程配套设施严重不足，以农田水利设施为例，灌溉设施、水库加固等相关配套设施严重不足，甚至有部分地区发生挪用水利资金或挤占水利资金比例，阻碍了江西省水利事业的健康发展。其次，水利资金投入严重不足，根据有关数据，享受财政全额拨款的基层水利管理工作人员仅占到全省基层水利管理人员的29%左右，大部分的基层水利管理工作人员工资为自收自支和政府差额补贴，并且差额补贴款数额较低，极大地降低了基层水利管理工作人员的工作热情。最后，水费收缴效率不高，水费拖欠情况严重，金额数量不足以支持基层单位运转，并且江西省基层水利管理单位还普遍存在被其他政府部门抢占收缴水费的情况。

2.2 基层水利管理人员综合素质不高

江西省基层水利管理工作人员综合素质不高主要体现在2个方面：第一，基层水利管理工作人员年龄老化，综合素质不高。目前，在江西省基层水利管理单位中，45岁以上的工作人员占全部员工的67%，具备大专及以上学历的工作人员不到15%。同时，江西省基层水利管理工作队伍建设不足、服务不到位，甚至有些基层水利管理单位已经难以运转下去。并且，部分水利管理单位工资发放困难，有部分地区已经连续半年未发放工资，导致在岗水利管理工作人员无心工作，也造成基层水利工作难以得到落实，从而引发诸多问题，如管理混乱、水利规划不合理等。

2.3 管理混乱，职工无心工作

由于基层水利管理单位工作任务随着汛期的到来会繁重起来，汛期过去之后任务就少很多，导致水利管理工作不稳定，并且水利管理单位带有一定公益属性，运行效益较差。江西省很多基层水利管理单位的工作人员无心工作，甚至在办公场地打牌或做自己私人的事。同时，基层水利管理单位没有配套的管理制度，或者相关制度得不到重视，形同虚设。总体来看，江西省基层水利管理单位的管理都处于混乱状态，包括正常的组织生活也无法有序开展，工作人员的工作正常开展更是难以保障。根据资料显示，基层水利管理单位工作人员上班率不足60%，这对水利健康发展带来了极大的影响。

2.4 基层水利管理人员工资待遇低，工作积极性不高

基层水利管理单位由于其本身具有的公益性，得到上级政府的财政拨款数额较少，并且水费收缴严重不足，导致人员的工资待遇较低，生活质量难以保障，甚至出现生活困难的情况。根据调查统计，基层水利管理单位工作人员工资标准一般低于当地平均工资，并且工资拖欠情况严重，更不用谈工资激励措施。随之而来的就是基层水利管理工作人员无心工作，甚至出现人员流失的现象。这不仅无法保障基层水利管理单位建设队伍的持续发展，也极大阻碍了江西省水利事业的稳步推进。因此，基层水利管理工作人员工资待遇问题成为当前不得不解决的重要问题。

3 基层水利管理单位建设存在问题原因分析

3.1 水利工程管理体制不合理

正如上文所述，我国基层水利管理单位管理体制混乱，管理主体包括县级派出机构、乡镇直接管理等，这就给基层水利管理工作带来了极大的不便，产生了很多矛盾，如不同的管理体制给运行和管理造成冲突、工作人员思想涣散，缺乏科学的激励措施，存在“干多干少一个样”的思想，基层水利管理单位干部“等、靠、要”思想突出，缺乏科学的发展意识和发展观念。各工作岗位之间职责模糊，管理模式粗放，造成基层水利管理单位经营愈发困难。同时，大多数乡镇管理基层单位效益远远低于县级派出机构，很多乡镇基层水利管理工作人员想方设法调进县级派出机构，致使乡镇基层水利管理单位人员流失严重。并且由于管理体制混乱，很多基层水利管理单位存在着诸多问题和矛盾，基本处于没有监管的状态，很多问题无法解决。

3.2 水利管理单位机制不活

目前，江西省的基层水利管理单位处于向市场经济过渡的后期阶段。在之前，基层水利管理单位一般具有较为稳定的经费来源渠道，管理也相对比较规范。改革开放以后，基层水利管理单位经费来源得不到有效保障，而水费收缴对象大多为农民，收缴到位的实际费用较少。并且，由于机制僵硬导致基层水利管理单位经营困难。随着改革不断深化，部分经营性和具有自收自支能力的基层水利管理单位转制成为企业，开始市场化运营。但是在这个过程中，由于内部机制不灵活、不完善，造成转制过程不顺利，仍需要上级部门的财政支持。此时，部门预算控制成为了不可避免的重要问题，部门预算控制关系到基层水利管理单位的建设发展，也对基层水利管理单位的基本支出带来重要影响。部门预算控制的关键在于基层水利管理单位自身运行收益与财政支持的情况，但是僵硬的机制问题，也是不可回避的关键因素。

3.3 经费投入严重不足

足够的经费支持是基层水利管理单位正常运行的重要保障。江西省基层水利管理单位经费投入不足的原因主要为以下几点：①经费来源渠道不畅，财政没有承担水利基础设施维修养护费用；江西省基层水利管理单位大多为差额补助事业单位和自收自支事业单位，虽然有部分拨款，但是远远无法覆盖水利基础设施维修养护费用和工作人员工资。②基层水利管理单位造血能力不足，主要表现为水费价格偏低且收缴困难；虽然水费是基层水利管理单位主要收益来源，但是当前水价偏低，甚至成本大于收益。③基层水利管理单位人员总量过剩，内部机构设置不科学，工作效率不高，并且存在水利管理队伍综合素质差等问题；同时，江西省基层水利管理单位还存在内部管理混乱，相关制度不健全等问题。

3.4 水利资产经营不规范

水利资产经营收益是基层水利管理单位重要的经济来源之一，但是由于缺乏规范的运行机制，导致水利资产无法发挥出应有的效益。首先要对水利资产性质进行界定，主要区别对象为准公益性和公益性水利资产。准公益性水利管理单位虽然也提供供水等经营活动，但是其本身还是以承担水利工程维修养护任务为主，并且其本身的运营收益还无法维持其日常维修费用和管理人员工资支出。因此，对于公益性与准公益性水利资产如何科学地进行界定，就显得比较重要了。

4 基层水利管理单位发展对策建议

4.1 对基层水利管理单位当前面临的困境给予高度重视

解决好基层水利管理单位当前面临的问题，对促进江西省农业经济的可持续发展具有非常重要的意义。首先，无论是工业生产还是农业发展，抑或是日常生活，都离不开水资源。因此，只有加强对基层水利管理单位的重视，解决好基层水利管理单位面临的困境，才能够有效保障生产生活的正常运行以及实现水资源的高效利用。其次，江西省基层水利管理单位存在分布范围广、数量多等特点，只有政府给予足够的重视，才有可能解决这些问题。同时，也应做好准备工作，如在各级政府部门成立基层水利管理单位帮扶领导小组，制定脱困计划和方案，并监督落实。

4.2 规范基层水利管理单位管理体制

首先，可根据基层水利管理单位的实际情况以及所属水资源使用属性，将其统一分为公益性、准公益性以及经营性水利管理单位，不再使用之前的方法来界定其隶属关系。在对其性质进行界定之后，根据不同属性的基层水利管理单位采取分类管理方法，如公益类采取政府全额拨款，准公益类采取政府补贴和自主经营相结合的方式，经营性则采取市场化运行。其次，做好管理体制保障工作，如制定相应的方案，对现有工作人员进行梳理，明确改革步骤和目标等。最后，将乡镇基层水利管理单位管理权收归县级水利部门，以此保证经费来源以及实现规范化管理。

4.3 加强财务管理，解决基层水利管理部门债务危机

基层水利管理单位走上良性发展道路的前提是将债务问题解决好，为后续的稳定发展提供良好的环境。可采取以下几点措施来解决债务问题：①可由政府部门出面，注入解困资金，帮助基层水利管理单位解决债务危机，并成立专门的专家审核团队，根据各基层水利管理单位的实际情况进行审查。②盘活水利管理单位存量资产，冲抵部分债务，如转让一段时期的水费收缴权等。③不断强化财务管理，防止旧债未除，新债发生，要采取旧债还债和弥补漏洞防新债同时抓的策略，切实解决债务危机。

4.4 强化基层水利管理单位造血能力，加强人力资源建设

首先，要创新发展思路，加快基层水利管理单位多元化投资建设，充分发挥自身水资源优势，如促进江西省水库渔业的发展等；其次，基层水利管理单位可依托水资源优势，加大水利基础设施建设，改善养殖以及农业生产条件，提高服务质量，增加收益；再次，调整产业结构，加快江西省基层水利管理单位的多元化发展，大力发展城乡、企业供水；最后，进行管理创新，保障基层水利管理单位可持续发展。同时，重点关注人力资源建设问题，对现有基层水利管理单位工作人员定期组织技能培训，提高其综合素质，加大专业人才引进力度，提高人才待遇，建设专业的基层水利管理队伍。

5 结论

针对江西省基层水利管理单位建设存在的问题，本文提出了对基层水利管理单位当前面临的困境给予高度重视、规范基层水利管理单位管理体制、加强财务管理，解决基层水利管理部门债务危机以及强化基层水利管理单位造血能力，加强人力资源建设等对策建议，该建议对江西省基层水利管理单位建设实现可持续发展具有重要意义，也能够为我国其他地区基层水利管理单位深化改革提供参考。同时，基层水利管理单位参与市场化、企业化运营是未来发展的趋势，但是本文并未对基层单位如何实现市场化、企业化运行进行讨论，在今后的研究中将着重分析该问题，以期为我国基层水利管理单位探索出一条可持续发展之路。