向 君，刘 晓 云

(甘肃政法大学 经济学院，甘肃 兰州 730070)

一、引言

黄河流域是我国北方地区重要的生态安全屏障，其生态保护和经济可持续发展对我国生态安全战略格局的形成和经济高质量发展具有重要的战略意义。为此，2019年习近平总书记发表在《求是》上的文章——“在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话”强调，要始终坚持“绿水青山就是金山银山”的理念，着力加强生态保护治理，充分考虑上中下游的差异，促进黄河全流域高质量发展[1]。讲话中进一步强调，要以甘南黄河上游水源涵养区为重点，推进实施一系列生态保护与建设工程，提升水源涵养能力，从根本上解决上游生态环境问题，推动黄河流域高质量发展[2～3]。其中，甘南水源涵养区是黄河流域上游地区的重要水源涵养区，其生态保护与修复情况对于黄河全流域生态安全保护与绿色发展质量具有决定性作用。

长期以来，甘南黄河上游地区经济社会发展取得了重大成就。《甘肃统计年鉴》数据计算显示，2001～2019年的十年间，甘南州地区生产总值由13.73亿元增长至72.24亿元，增加了近6倍，其年均增速高达9.2%①。经济社会发展取得巨大成就的同时，生态环境和资源承载能力下降也引发了一系列问题，如草原沙化、湿地退化、水源涵养能力降低等，这些已经成为当前甘南环境保护与生态建设的重要阻碍。考虑到黄河流域生态保护与高质量发展工作将对保护与治理黄河产生重要影响，在此重大国家战略下，加强甘南黄河上游加强水源涵养区功能建设，以期为维持当前生态系统稳定，促进国家生态文明建设大局与区域生态可持续发展紧密结合提供有益启示。

二、甘南黄河上游水源涵养区及其基本功能

(一)甘南黄河上游水源涵养区基本概况

甘南黄河上游水源涵养区位于甘肃省甘南藏族自治州，水源涵养区所辖范围包括玛曲县、碌曲县、夏河县、卓尼县、临潭县和合作市6县(市)，位于青藏高原与黄土高原过渡的甘、青、川三省交界地段。辖区内总面积为25135平方千米，占甘南州总面积的64.6%。截至2019年末，区内总人口为55.24万人，其中农业人口8.98万人，牧业人口7.05万人。研究区以亚热带和高原性气候的过渡性气候为主，具有四季冷暖、干湿分明且日照时间充足的特点，常年平均温度在0-15℃之间，雨量时空分布不均匀。区内同样拥有丰富的野生物种资源，和多种珍稀的濒危动植物，是具有自然保护意义的野生生物多样性的关键区域之一。黄河在甘南境内水源补给河流包括黄河干流、洮河、大夏河三大水系及120多条支流，水源总量多达295亿立方[4]，使甘南水源涵养区在涵养水源、调节洪峰等方面发挥着重要作用[5]。

(二)甘南黄河上游水源涵养区基本功能

1.保障黄河上游基本生态安全

第一，丰富的水资源提升草原服务功能和水源补给能力。甘南地区的水源总量来源于大气降水和冰雪融化，有助于减缓草场土壤沙化速度，维持土壤肥力，大幅提高优良牧草比例和草原初级生产能力，使草原生态和生产功能得以恢复提高。同时，甘南州大面积的草甸草原和高山灌丛对降水有渗透和贮蓄作用，可有效提高土壤的渗水性并加快渗透速度，以增加地下径流，有效阻滞地表水分蒸发，调节地表径流，提升对黄河的水源补给能力[6～7]。

第二，森林生态系统推动可持续发展进程。甘南森林水源涵养功能作为生态服务系统之一，具有拦蓄水源和调节径流的功能，可有效调节地表水分与水源补给量。当森林覆盖度增加时，森林对洪水发挥拦蓄和减缓作用，控制泥石流的发生或削减泥石流的规模，最终通过植物群落的地上和地下共同作用，达到“土蓄水、水养树、树固土”的目的，保障黄河流域生态安全[8～9]。

第三，大面积的高寒湿地维持区域生态平衡。甘南湿地具有调节黄河水源的作用，当黄河现存的水位整体高于湿地水位时，湿地会发挥储蓄水源的作用，在黄河进入枯水期时为其提供重要水源补给，维持黄河水源生态平衡。此外，湿地内拥有大量生物繁衍生息的场所，兼有丰富的陆生和水生动植物资源，可以在保护生物多样性的同时，提升对黄河水源的补给功能，增强蓄洪和调节气候的能力，维持生态系统的稳定平衡[10]。

2.推进黄河流域生态文明建设进程

第一，通过环境治理与生态修复工作改善生态系统。甘南水源涵养区不断发挥保持水土、治理沙漠化的功能，解决环境治理难题，为改善生态系统提供基础。推进生态功能区保护与建设等生态项目，实施水源涵养修复工作，以节约用水和保护环境为宗旨，努力建设“生态甘南”为目标，为生态文明建设提供支撑[11～12]。甘南州通过推进生态文明机制建设，充分协调好环境保护和生态文明建设各方之间的利益关系，进而衡量生态保护成本和生态系统服务价值，以保证黄河流域内经济社会效益不断提高。

第二，为黄河流域生态文明建设发挥生态安全屏障作用。甘南州始终坚持生态保护治理与绿色持续发展并行，落实好生态保护修复和生态经济发展等各项工作，在国家重大战略支撑下全面建设甘南黄河上游高质量、高水平的水源涵养区。甘南州还致力于发挥水源涵养区的生态安全屏障作用，推进生态文明示范区与生态文明体系的建设，通过提升当地生态系统承载力与服务能力，不仅满足当地发展生产、提高生活水平和质量的需要，更是实现甘南藏区人与自然和谐发展的基本要求[13]。

此外，水源涵养区具有维持黄河流域生态系统平衡的重要影响，深入贯彻习近平生态文明思想，立足黄河上游重要安全屏障和水源涵养区定位，在积极履行保护治理主体责任的同时，全面推进污染治理、生态修复等工作。

第三，聚焦生态环境治理体系和治理能力现代化，提高生态环境监管能力。全州上下以党的政治建设为统领，按照"生态环境质量只能更好,不能变坏"的要求，全面落实生态环境保护"一岗双责、党政同责、失职追责"制度，以改善生态环境质量为核心，坚决打赢污染防治攻坚战和疫情防控阻击战。此外，甘南州不断深入推进生态环境高水平保护，坚决打赢污染防治攻坚战，统筹山水林田湖草系统治理，不断夯实"首都两区"基础工程，全面提升生态环境质量，促进自然生态系统，保证水源涵养功能与生态环境支撑能力同步提升。

三、甘南黄河上游水源涵养区建设的现状与困境

(一)甘南黄河上游水源涵养区建设的现状

甘南黄河上游水源涵养区属于生态脆弱区，存在诸多问题与困境，制约着水源涵养区建设的质量与效率。甘南州通过积极实施生态立洲战略，不断加强生态环境综合整治力度，提升水源涵养区建设质量，目前虽已取得初步成效，水源涵养区建设工作未来仍需不断纵深推进。

受全球升温影响，黄河上游地区原有的积雪雪线上升、冰川退缩，可供蒸发沸腾的水分与实际蒸散量增加，使涵养区内水源涵养量有进一步下降的风险[14]。此外，流域内人口持续增加、森林滥砍乱伐现象严重，导致黄河源头不少支流断流、湖泊面积缩减，水源涵养区内可供补给水源减少。多年来，甘南州围绕水源涵养区建设，聚焦于生态文明建设与发挥生态资源优势，重点实施了一批关于恢复自然资源，保护生物多样性的生态保护项目。通过多年的不懈努力，甘南地区各项生态系统都有一定恢复效果，水源涵养能力也得到恢复，但目前仍存在诸多生态安全问题制约水源涵养区建设进程。因此，未来建设水源涵养区工作任重道远，甘南州需继续承担起黄河上游生态环境保护与治理，以及协同推进甘肃段生态保护和高质量发展的责任与使命[15]。

(二)甘南黄河上游水源涵养区建设的困境

目前甘南水源涵养区建设过程中问题频发，导致水源涵养区生态承载压力逐渐加大，损害了生产力系统的运行环境和经济系统的可持续发展能力。当前制约水源涵养区建设的困境主要体现在效率困境、资金困境和技术困境三方面。

1.追求生态质量与区域发展之间面临效率困境

甘南黄河上游水源涵养区承担了水源补给、保持水土和维持生物多样性等生态责任，其作为国家的生态主体功能区，始终秉持“绿水青山就是金山银山”的发展理念，不断推动绿色发展、循环发展的生态文明建设，探索建立系统的生态文明制度体系。但受地形、历史等因素制约，区内水源涵养区建设效率受到较大影响，具体表现在以下两个方面：一是为恢复生态发展质量，维持生态系统安全，对水源涵养区投入了来自国家、省级以及地方自有的大量资金，给当地带来沉重的财政负担。二是严峻的治理环境使当地将更多工作重心转移到退牧、轮牧、禁牧等生态保护措施上，在不同程度错失了发展经济、壮大产业的各种机遇[16]。三是黄河流域内尚未全面实施生态补偿机制，并且黄河上游地区为中下游地区提供生态服务却没有对等的回报，使地区之间经济发展差距日益加大，最终导致甘南地区在条件受限基础上陷入“两难”境地，追求生态质量与区域经济发展之间形成矛盾。

2.生态保护与建设项目面临资金困境

长期以来，甘南地区生态环境治理任务艰巨且繁重，仅靠当地的资金收入无法支撑生态系统的压力。为实现黄河流域社会、生态和经济的协调发展，甘南地区采取诸多措施用于调查评估生态环境的现状，对区域内薄弱环节进行排查，特别是针对治理草原沙化以及湿地萎缩，改善农牧区人居环境，消除灾害常发点的隐患危机等关键问题，解决过程中需要耗费巨额资金[17]。此外，甘南地区的资金大多依赖国家和省级政府的专项财政资金拨款补贴，有限的补贴资金与生态环保巨额投入之间的矛盾突出，无法保障各项目的资金缺口需求。一旦甘南地区生态环境建设投入资金受限，就会导致各建设项目停滞，严重减弱水源涵养区的生态功能。伴随着国家整体生态环境标准提高，相关法律制度、产权制度的不完善，以及黄河流域内生态、补偿制度不健全，使甘南黄河上游面临过高的环境治理成本与交易成本，给甘南州造成严重的资金困难。而对甘南水源涵养区建设进程来看，资金问题已经成为当前工作推进中的制约瓶颈。

3.治理改善生态基础面临技术困境

甘南州立足于建设甘南国家生态文明先行示范区与黄河重要水源补给生态功能区，除自然条件、自身发展目标和资金困境外，由于人才引进机制不健全，管理方式落后，当地缺乏高水平设计团队与自主研究项目，科学技术问题也已成为制约甘南发展的一大难题。如流域内生态环境治理手段落后，生态环境治理不应只针对已遭到严重破坏的资源、环境，更应从源头上预防生态环境被重复破坏；流域内尚未搭建生态状况监管平台以及缺少生态监测方法和关键技术，结果降低了对河流生态风险的检测能力，并阻碍了水源涵养区服务质量改善。为有效对水源涵养区进行生态环境监测，甘南生态环境监测中心采购若干重大设备，但引进设备只能解决暂时的难题，缺少依据当地情况的设备和专门的技术人员，因此无法从根本上克服这种技术困境。黄河上游亟需通过科技支撑构建生态安全屏障，为实现区域的高质量发展提供智力支持。

四、甘南黄河上游水源涵养区建设的建议

建设好甘南黄河上游水源涵养区关键在于治理与保护生态环境，不断恢复并提升水源涵养区的功能与价值。要优先解决水源涵养区建设中面临的困境，最终营造绿色持续的良性生态环境[18]。

(一)甘南黄河上游水源涵养区治理建议

1.维持生态系统平衡，促进水源涵养

甘南州应加强草原、森林、湿地等生态系统保护建设，实施退耕还林、还草还湿等工程，推进生态服务功能持续提升，保证水源涵养区全面提升蓄水质量。具体措施如下：一是要着重补齐基础设施建设短板，加快推进生态水系工程建设进度；二是实施水土保持综合治理，构建好维持生态平衡的防线，增加植被覆盖面积与粗糙度，减缓地表径流量，通过水土保持为生态环境支撑，不断加强水源涵养能力；三是在畜牧区适度提升圈养比例，对牲畜品种进行改良，形成生态化产业体系，减轻水源涵养区的生态环境压力[19]。

2.健全生态环境补偿机制，保护和修复生态系统

甘南为确保发挥好其在黄河流域生态安全中的重要战略地位，建设黄河上游高效的水源涵养区，通过设立生态保护与治理的专项补偿基金，致力于加强生态文明建设，为黄河流域生态保护与高质量发展提供指引。由于上游水源涵养区属于公共产品，服务的对象是最终受益的全部群众，相关部门在制定各项发展规划时，应根据黄河流域全流域内“受益者补偿”的原则，进一步完善上中下游之间的横向补偿机制，从受益的地区和企业单位收取费用；并通过建立生态保护补偿财税政策和措施，为甘南水源涵养区提供资金支持，解决甘南重要水源涵养区建设的资金与技术困境，推进环境与经济社会的可持续发展[20～22]。

3.坚持严守生态环境红线，统筹推进生态环境综合治理

甘南州维持生态平衡与经济社会协调发展，应重点围绕山水林田湖草综合治理，落实好生态脆弱区域的管控与保护工作[23]。首先，对不符合生态保护规定的开发项目进行管控，严格整治环境污染严重的项目，将生态环境红线作为生态治理的重要基础，遵守资源开发底线。其次，落实好生态环境保护基本要求，在生态红线区域内建立起监测评估、政策激励等制度，实施重点公益林、天然林管护等项目，恢复当前受损的生态系统，开展生物多样性综合观测站和草原绿化观测区试点建设，筑牢甘南地区高质量的生态安全屏障。

(二)甘南黄河上游水源涵养区可持续发展建议

1.完善法律法规机制，以法律约束实现地区生态平衡

甘南生态发展需要行政、立法机关的配合以及法律法规对公众行为的约束，目前有《甘肃省甘南藏族自治州生态环境保护条例》《玛曲黄河上游重要水源涵养区生态保护修复与建设规划》《黄河上游川甘青生态保护司法协作框架协议》《中华人民共和国环境保护法》等法律法规为水源涵养区建设提供法律依据。首先，要落实好各项法律的具体实施机制，提升公众参与度，强化法律的执行效果；其次，成立单独的监管部门进行监督检查，当问题发生时及时将责任落实到具体责任人，并实行生态修复赔偿制度并督促问题整改。以法治约束生态补偿的方式，为黄河上游创造良好有序的生态环境[24]。

2.构建流域生态保护共建共享机制，实现流域协调发展

黄河流域范围内各地区应统一签署生态保护与合作协议，共同保障好流域内水源安全，推动流域高质量发展。首先，在区域内建立起规划实施机制，统筹防范生态功能持续衰退风险，不断创新区域生态补偿机制，共享绿色生态发展机遇。其次，处理好黄河流域生态建设和保护中的外部性问题，逐步恢复甘南黄河上游水源涵养区林草植被，全面改善生态环境，提高生态系统的稳定性。甘南州在落实《环境保护法》的同时，理顺“河长制”的责任体系与边界，在生态治理过程中突出重点问题和重点区域，为黄河流域的可持续发展提供强有力的生态安全保障[22]。

3.立足生态保护，发展具有民族风格的特色产业

甘南州应以优先保护生态为基础，合理利用生态资源为出发点，水源承载力为约束条件，加强区域生态发展现状的调研，不断优化产业结构[15]。一是发展节水产业和技术，提高水资源利用效率，如要求地区农业、牧业、工业和城镇生活制定好用水定额指标与水资源质量监测体系；二是开发湿地生态旅游资源，在保护湿地为主的前提下，研发湿地生态产品与生态活动，走好节约资源、循环经济之路；三是建设健全现代化产业体系，以经济结构调整和经济发展方式转变推动生态环境保护，以先进的技术推动科技创新与生态建设深度融合，如5G技术、物联网、人工智能技术、区块链技术。

五、结语

甘南黄河上游水源涵养区对于甘南地区乃至黄河流域的发展具有不可或缺的作用，水源涵养区内各项指标的变化与生态环境密切相关，在黄河流域开发与治理过程中需要格外重视生态环境保护，坚定不移的走高质量与可持续发展之路[18]。由于受到自然资源衰退和生态系统破坏的双重压力，甘南州整体生态环境状况已经不容乐观，其中，被誉为“黄河蓄水池”的玛曲县境内有多条黄河支流干涸，还有不少支流成为季节河，甚至断流[25]，甘南草原、湿地面积不断缩小，导致人地、草畜间的矛盾尤其突出。因此，依托于水源涵养区建设，解决好甘南地区水源涵养区建设中的问题，因地制宜开展治理工作势在必行[26]。

在黄河流域生态保护与高质量发展中，为中下游地区提供水源供给，增强水源涵养功能。甘南黄河上游水源涵养区建设，担负着生态修复、水土保持、污染防治和维护生物多样性等重任。甘南州生态环境质量直接关系到广大地区的生态安全和经济社会的持续发展，制约着水源涵养区建设步伐，甘南州应该立足现实，着眼于长期发展目标，探寻恰当合理的建设方案；落实好2020年《政府工作报告》中关于黄河流域生态保护与高质量发展规划目标，将生态保护与治理相结合，尤其突出甘南黄河上游水源涵养区保护与治理；通过推进实施一批重大生态保护修复和建设工程，确保改善生态环境质量，促进区域人口、资源与环境协调发展，保障黄河长治久安。

【注释】

① 本文以2000年不变价计算甘南州实际GDP。