李文蕾

(复旦大学 马克思主义学院 上海市 200433)

一 引言

关于“立法协商”这一概念的意蕴，国内学界往往从不同的立法主体出发进行界定，尚未形成一定的共识。肖存良认为，“‘立法协商’概念自提出以来，国内专家学者从人民政协、政党、政府、人大和人民团体等视角观察立法协商，从而形成‘立法协商’概念的五大维度。”[1]29孙照红认为，这反映了“我国的立法协商主体定位还不够清晰，特别是在立法协商的主导权问题上，仍然存在人大主导还是党主导、政协主导、政府主导的困惑和争议。”[2]虽然不同的立法主体对于“立法协商”这一概念的理解不尽相同，但是我们仍然可以从这些理解中找出普遍性。一般来说，立法协商是指以立法的科学化民主化为目的，立法主体邀请其他主体，如政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织和普通公众等参与立法过程，就相关立法事宜进行协商，广泛听取各方意见，最终形成共识的立法活动。

基层统战是统一战线的前沿阵地，具有直面群众第一线的特点，在理论、组织和人才维度优势明显，可以充分嵌入到立法协商之中去，为其发展完善贡献力量。而且，基层统战可以充分吸取立法协商的成功经验，充分利用立法协商发展的契机，与立法协商形成双向互动，这对于基层统战拓展场域、创新机制、实现发展具有重大意义。

二 立法协商的时代价值

(一)坚持人民当家作主的需要

“在人民民主的政治视域中，参与立法是人民实现自身意志，管理国家和社会事务的一种重要形式。因而随着人民民主的发育成长，人民必然要求参与立法过程，以通过法律来规范政府行为，保障自身权益，最终实现人民统治”[1]33。立法协商是顺应人民参与立法要求，“是立法走群众路线的一种体现，是推进民主立法、科学立法、提高立法质量、推进民主建设的一项重要工作”[4]。其中，“科学立法与民主立法同样重要，甚至可以说，科学立法是在民主立法基础上对现代立法理念与技术所提出的更高的要求”[5]。就立法协商的全过程及其方法论来看，立法协商不仅可以使立法紧紧依靠人民，还可以充分发挥人民群众的主动性，从而在立法过程中倾听民声、反映民意。可以说，立法协商是完善人民当家作主制度体系的重要举措，是人民当家作主的重要体现。

(二)坚持全面依法治国的需要

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》确定了立法协商作为全面依法治国的重要举措，指出“健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用”[6]。可以说，立法协商是顺应全面依法治国形势的产物，因为正是在全面依法治国的大环境下，立法协商才有了存在和发挥作用的空间。需要注意的是，“立法”本身就是法治国家建设的重要环节，是全面依法治国的基本范畴。开展立法协商有助于推动立法的科学化和民主化，提高公民的法治素养，是全面依法治国的重要体现。

(三)推动社会主义协商民主建设的需要

2006年颁布的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我们社会主义民主的两种重要形式。”[7]该《意见》明确了协商民主是我国人民民主的重要形式，对于党和国家进行科学、民主决策具有重大意义。

就立法协商的组成要素来看，立法协商的主体既有立法主体，又有其他主体，如政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织和普通公众等，能够反映社会各界别各阶层的利益诉求，具有一定的包容性和开放性。同时，“协商”是立法协商议题中应有之义。“从民主生活的政治逻辑来看，协商是人民实现自我管理的最基本形式，是民主的基础，需要高超的人类理性实践。民主的其他形式实际上是对协商的替代或补充，以解决难以通过协商达成决定的困难”[8]。立法协商本身以“协商”、“沟通”、“合作”的方式实现了由众人商量来解决立法问题，充分体现了社会主义协商民主的精神，是推动社会主义协商民主建设的重要举措。

三 长宁区虹桥街道联系点立法协商的实践

随着中国特色社会主义进入新时代，立法协商在坚持人民当家作主，全面依法治国，推动社会主义协商民主建设方面发挥了巨大作用，因而受到更多的关注。当下，基层立法联系点(以下简称“联系点”)是立法协商的重要实践载体，为基层群众参与立法提供了创新形式，是促进基层治理体系和治理能力现代化的重要平台，对立法协商的落实具有重要价值。

虹桥街道位于上海市长宁区西南部，占地面积4.08平方公里，常住人口近8万人。辖区内的虹桥开发区为上海第一个国家级开发区，古北新区为上海第一个规模化开发的国际社区。整个虹桥街道具有经济活跃度高、环境品质高、居民层次高、涉外程度高的特点。在全国人大常委会关心下，在全国人大常委会法工委、上海市人大、长宁区委和区人大指导、支持和帮助下，虹桥街道先后建立了全国人大常委会法工委虹桥街道基层立法联系点和上海市人大常委会古北市民中心基层立法联系点，是上海市唯一的既有国家级又有市级联系点的街道。

可以说，长宁区虹桥街道基层立法联系点随着自身的发展完善，已经成为了基层群众参与立法的重要渠道，为促进基层治理体系和治理能力现代化作出了贡献。

(一)联系点立法协商实践开展概况

虹桥街道的这两个联系点以立法体现民意为重要使命，在把握好群众性和专业性的统一、广泛性与精准性的统一的同时，根据所在区域的特殊性，扎根基层，努力创新工作形式，为立法的科学化民主化发挥了重要作用。截至2020年9月，这两个联系点先后共听取了57部法律法规草案的意见，上报885条建议，其中44条建议被采纳。

(二)联系点立法协商实践适应性审视

1.充分汇聚、反映了民意。长宁区虹桥街道通过联系点立法协商的实践，让基层群众充分地参与了立法的全过程，为立法主体与包括基层社区民众在内的其他主体的双向沟通发挥了桥梁作用，使民意在立法中的比重得到提升。以全国人大常委会法工委虹桥街道联系点为例，自2016年以来，“有1800余人次参与了联系点的立法意见征询，有10余个立法问题成为社区公共议题，其中2个进入2018年虹桥街道社区代表会议议题，并成功推进了多个社区服务项目。”[9]

2.巧妙协调了各方利益诉求。上海市人大常委会古北市民中心联系点是长宁区虹桥街道两个联系点之一，其所在的古北新区居民人数较多，界别阶层复杂，利益诉求多样。但是联系点的存在以及立法协商实践的展开，给各方居民进行沟通对话提供了平台，使他们在一些问题上找到了最大公约数，最大程度地化解了矛盾，巧妙协调了各方利益诉求。以上海垃圾分类立法为例，它事关民生，牵涉利益广泛。2019年1月31日，上海市十五届人大二次会议通过了《上海市生活垃圾管理条例》。虹桥街道古北市民中心作为联系点承担了条例制定的前期工作，把不少老百姓的意见建议原汁原味地提供给立法机关，让垃圾分类立法更接地气，更容易被基层群众接受和执行，成为协调各方利益诉求的重要渠道。

3.促进了立法的科学化民主化。以全国人大常委会法工委虹桥街道联系点为例，其工作架构和工作方法在促进立法的科学化民主化上发挥了重大作用。在多年的探索中，该联系点形成了“一体两翼”的工作架构和“一二三四”工作方法。所谓“一体两翼”指的是以信息员为主体，以10家顾问单位和8家专业人才库为两翼。具体而言，由联系点统筹辖区内16个居民区和50家单位设立基层立法信息采集点，吸纳信息员、联络员，同顾问单位和相关专业人才库一道听取基层群众的立法意见，开展立法协商。“一二三四”工作方法即坚持提前一周给信息联络员送上法律草案和情况说明，召开辖区内居民和业务相关人员两种类型座谈会，以书面、走访调研及座谈会三种形式征集意见，每部法律草案至少召开四场座谈会听取意见。在此基础上，联系点及时跟进建议的采纳情况并向群众反馈宣传。其中，联系点大量吸收了律师、工程师、专家学者等专业人士的意见，让专业的立法意见渗透到法律法规条款中。这种工作架构和工作方法很好地把握了群众性和专业性的统一、广泛性与精准性的统一，客观上促进了立法的科学化民主化。

(三)联系点立法协商工作进一步发展的制约

总体来看，长宁区虹桥街道两个联系点的立法协商实践都取得了一定成绩，使立法进一步反映了基层声音，基本达到了预期效果。但不可否认，还存在着进一步发展的制约因素，需要引起足够的重视。

1.理论准备相对缺乏。立法协商本身已经有一定的发展历史，但是作为立法协商实践载体的联系点尚是一个新事物。2015年7月，为贯彻落实党的十八届四中全会精神，全国人大常委会法工委确定湖北省襄阳市、江西省景德镇市、甘肃省临洮县和上海市虹桥街道4个第一批联系点，发布了《全国人大常委会联系点工作规则(试行)》。以此为时间节点，各省、市级人大常委会相继跟进开展试点工作。自此，联系点作为立法协商的实践载体，作为推动立法决策科学化民主化的创新形式，开始扎根基层，走入广大人民群众的生活中。以上海市为例，2016年7月，上海市人大常委会确定了首批10家联系点。此后，上海市不断加强联系点规章制度、人才队伍建设，推出了一系列地方立法联系点的创新做法。2019年底，上海市人大常委会在前期经验的基础上，继续推动联系点的优化完善和扩大试点工作，进一步扩充联系点的数量，完善修改联系点的规章制度。2020年4月，上海市人大常委会授牌新一批联系点。至此，总计25个联系点对上海各区实现了全覆盖。

到目前为止，联系点的建设时间不过5年，尚处于不断摸索的阶段。当下，联系点立法协商工作开展赖以指导的理论直接来源于两份文件，即《全国人大常委会法制工作委员会基层立法联系点工作规则(试行)》和《上海市人大常委会基层立法联系点工作规则》，理论准备相对缺乏。以《上海市人大常委会基层立法联系点工作规则》(以下简称《规则》)为例，该《规则》虽然强调了联系点的“基层属性、立法属性和联通属性”，增加了对联系点进行评估的内容，也更为科学。但是，一方面，联系点面临的民意汇集、利益协调、团结合作等方面的考验处于持续的动态变化之中，因而静态的《规则》有落后于实践的一面；另一方面，各个联系点按照《规则》的基本精神行事，但往往要尊重所在社区的实际情况，因此形成了各自的工作机制、组织架构和运行模式，这也导致了各个联系点立法协商实践面临的问题不同。然而《规则》的文本内容更多的是一种普遍性的顶层设计和方法论，不可能详细地关照到各个联系点的特殊性，因而各个联系点迫切需要有针对性理论的具体指导。

2.组织力量相对薄弱。以全国人大常委会法工委虹桥街道联系点为例，在组织上，该联系点自身正在实行“1+2+1+X”的人员配备方案。“1+2+1+X”指的是1名法律专业背景和相关部门经历的班子成员，2名专职公务员(其中1名为新增派有法律专业背景的干部)，1名事业编制人员和一定数量的其他人员，比如具有专业背景的挂职干部。也就是说，该联系点自身实际组织力量在5人左右。虽然这一人员配备方案统筹考虑了联系点自身建设的实际情况，涵盖了各个条线具有相关背景的工作人员，具有一定的合理性，但相对于其所辐射的广大区域和肩负的重大责任，这一人员配备方案在组织力量上稍显薄弱，在一定程度上会影响其作用的发挥。

3.专业人才储备相对不足。联系点的基本职能还是要服务于立法工作本身，《规则》特地强调了联系点要有序参与立法规划、计划编制、法规草案意见征集以及法规通过后实施评估等工作，这显然需要相当一大批专业人才。就目前的实际情况来看，一方面在组织建设上，联系点主要实行的是“1+2+1+X”的人员配备方案，这其中仅有1名法律专业背景的干部，自身专业人才储备相对不足。另一方面，虽然在长宁区的支持下，街道引进了华东政法大学和上海市君悦律师事务所等一批顾问单位和专家人才库，但可以经常性调配、负责常务工作的专业人才仍然稍显不足。

四 基层统战在联系点立法协商实践中的嵌入

无论是理论还是实践，我们都必须认识到，立法协商工作不仅是联系点的职责范畴，而且是基层统战的工作范畴。立法协商的参与主体中有大量的统战人士，要有效组织调配他们可以充分借助基层统战的力量。此处的基层统战是“指县及县以下单位，包括乡镇、街道、社区、机关、学校、国有企业、非公有制企业、科研院所和医疗卫生等单位的统战工作”[10]，是统一战线的前沿阵地，是党的统战工作的有机组成部分，是整个统一战线工作的重要基础，具有直接联系广大群众的特点，理论、组织和人才优势明显。因此，基层统战可以充分嵌入到立法协商之中，为其完善发展做出贡献、发挥作用。

(一)理论嵌入，完善联系点立法协商的顶层设计

基层统战本身是我党统一战线的组成部分，在长期的发展过程中形成了一系列行之有效的理论、方针和政策，特别是在发扬民主、协调关系、反映民意和合作共事方面具有系统的理论基础。而联系点尚是一个新事物，是推动社会主义协商民主建设的重要举措，同样面临着民意汇集、利益协调、团结合作等方面的任务。充分发扬吸收基层统战的理论资源，对于完善联系点的顶层设计、指导其实践大有裨益。

基层统战在理论层面可以从两个维度嵌入到联系点之中：一方面，基层统战要和联系点中的立法主体加强合作。立法主体是联系点立法协商工作的主持者、发动者和主导者，对于立法协商的实施和发展具有至关重要的影响。通过加强和立法主体的合作，基层统战可以充分发挥对联系点顶层设计的影响。比如，虹桥街道基层统战可以以“立法协商”为主题进行相关理论研究，或者通过调研报告的形式输入基层统战所掌握的理论政策和经验，发挥咨政作用；另一方面，基层统战要紧密联系联系点立法协商工作中的其他主体。充分反映基层群众的意见是联系点立法协商的重要目的，因此，基层群众的意见会影响立法协商的最终成果。虹桥街道基层统战可以发挥自身的理论优势，以台企沙龙、萍聚工作室等一批社区治理平台，通过讲座、分享会等形式对其他主体，主要是基层群众加强理论辅导或培训，提升其理论素养。

(二)组织嵌入，促进联系点立法协商工作行稳致远

一方面，基层统战自身组织化程度较高，这是其工作开展的重要前提；另一方面，基层统战所联系的其他组织较为广泛，往往属于一定的党派和团体，涉及社会各界别和各阶层，这是可以充分嵌入立法协商的重要部分。基层统战自身组织特别是其广泛联系的其他组织可以有效地嵌入到联系点的立法协商工作之中，在立法协商全过程之中发挥广泛动员、民意汇集和监督反馈作用，为联系点立法协商工作行稳致远保驾护航。

仍以虹桥街道基层统战工作为例，该街道已经形成一支社区干部为基础、联络员为骨干、志愿者为辅助的工作队伍，其中包含22名侨界联络员、18名民族联络员和13名台胞台属联络员，约100名统战志愿者,并建立了经常性联系渠道。此外，虹桥街道经常与社团组织进行联动。街道将侨联分会、民族联分会、台联分会、知新荟分会定位为开展社区统战的枢纽型组织，帮助其搭建平台，加强与“彩虹之桥”志愿者协会、凝聚力工程学会分会、古北民星艺术团、文化创意产业联盟、商会等的合作，以“社联社”的方式聚合资源，为统战工作营造良好的社会环境。这些工作队伍与社团组织组成了虹桥街道的基层统战联络网，可以有效地覆盖到最大多数的居民，可以充分服务于联系点立法协商工作的开展。

就立法协商的全过程来说，基层统战的组织优势有着发挥作用的广阔空间。首先，在前期调研阶段，基层统战可以充分发挥自身工作队伍和所联系组织的动员力量，发动广大居民充分参与其中；其次，在立法征询阶段，基层统战可以及时高效地开展各项法律草案意见征集工作，推动多元主体更加广泛地参与；最后，在意见反馈阶段，基层统战可以迅速汇集广大居民对于法律实施效果的意见和建议，促使联系点在立法全过程中发挥更大作用。

(三)人才嵌入，推动构建联系点立法协商的智库

基层统战具有丰富的人才资源，可以为联系点立法协商工作实现群众性和专业性的统一、广泛性与精准性的统一发挥作用，是立法协商的“智库”。一方面，基层统战人才较为广泛，往往涵盖社会各界别和各阶层，可以为立法协商汇集不同的声音，是民意在立法协商中得以体现的广度保证，可以促进立法的民主化；另一方面，基层统战还汇聚了一大批专业人才，特别是法律界人士。他们往往在自身领域内有着一定的影响力，对于立法协商有着更为科学的认知。充分发挥这样一批专业人才参与立法协商，是民意在立法协商中得以体现的深度保证，可以有效地促进立法的科学化。

具体来说，推动基层统战的人才嵌入，推动构建立法协商的智库有两条进路可行。一方面，长宁区虹桥街道联系点自身正在实行“1+2+1+X”的人员配备方案。对此，街道可以选派相关统战干部参与联系点的工作，对接其人员配备方案，或者从广泛联系的群体中推荐合适人选嵌入立法协商的自身组织之中，让他们在立法协商实践中发挥作用；另一方面，街道可以发挥基层统战的优势，协助加强立法协商相关人才的培养。除此之外，还可以通过人才培养人才、人才带动人才的方式，增强联系点立法协商工作的自身力量。

五 联系点立法协商的成功经验对基层统战的启示

“基层统战工作处在整个统战工作的前沿阵地，做好基层统战工作关系到基层各项事业的发展和社会的稳定。”[11]充分吸收联系点立法协商的成功经验，对于基层统战拓展场域、创新机制、实现发展具有重大意义。

(一)扎根基层，推进工作重心下沉

以长宁区虹桥街道联系点为代表的立法协商实践之所以具有强大适应性，就在于它直面基层群众，服务基层群众，关心基层群众的利益，为解决好人与人、人与社会的关系提供了新的方式，这符合新时代的要求。基层统战工作直接联系广大群众，这是其优势所在，也是需要不断强化的重要方面。学者肖存良认为，“基层统战工作范围虽有基层统战工作之名，却没有真正深入到整个社会的‘最基层’，没有实现基层统战工作纵向到底，横向到边”[12]，还存在着“冷弱散”的问题。因此，基层统战工作真正落到基层、落到实处，仍然是一个道阻且长的过程。

在长宁区虹桥街道的基层统战工作中，“海外统战”工作是其特色工作。近年来，虹桥街道以“海外统战”为重要抓手不断推进工作重心下沉，已经形成了上海地区耳熟能详的“融之情”海外统战工作品牌，入选了2018年国家民政部“全国最具代表性的10个优秀社区工作法”。面向新时代，虹桥街道基层统战工作可以通过联系点等一批治理平台扎根基层，依据所在地域实际，充分发挥积极性主动性，为基层群众、基层事业、基层未来发挥作用。

(二)应势而动，不断创新工作方法

以长宁区虹桥街道联系点为代表的立法协商实践之所以具有强大适应性，还在于它完全顺应了全面依法治国的形势。统一战线的根本任务是争取人心、凝聚力量，为实现党的历史使命提供最广泛、强大和持久的力量支持。“中国共产党领导的革命，不是为革命而革命，而是为建设新社会、新国家而革命，所以，在革命的过程中，始终将革命与未来的社会和国家建设紧密结合起来，从而决定了党的统一战线的战略选择，既考虑到党领导革命和建设面临的形势与任务，同时也考虑到社会发展与国家建设所需要的社会结构和政治基础”[10]。可以说，统战工作是党的政治工作，“党的工作在哪里，统战工作就在哪里”。

基层统战工作要应势而为，围绕中心，服务大局，顺应新时代统战工作多层次、宽领域、社会化的形势，以“大统战”理念为指导，为党的事业发挥建设作用。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，为推进新时代国家治理体系和治理能力现代化擘画了蓝图、指明了方向，这也是基层统战的重要主题。当下，基层统战工作仍存在着方法单一、思维落后和因循守旧的问题，与其承担的重大使命存在着不相适应的一面。以统战干部为例，“大部分统战干部多年在一个岗位不动，按部就班，既不学习、思考问题，也没有深入实际开展调查研究的热情，知识结构和工作方法日益陈旧”[13]，这在很大程度上制约了基层统战工作的开展。

在统战人士参与社区治理创新工作中，虹桥街道探索出了一套以“自主提事、按需议事、约请参事、民主评事、跟踪监事”为特色的议事厅运作规则。以古北市民议事厅为例，该议事厅通过“小区民意代表——片区议事员——议事厅”自下而上鼓励统战人士开展民主协商，对近年来的文明养宠、文明交通、垃圾分类等热点问题都提出了宝贵意见，大大提高了古北社区的治理实效性，做到了工作方法自下而上的创新，是提升社区治理能力的有益尝试。今后，虹桥街道基层统战工作应该以议事厅工作方法为标杆，紧贴社会治理的实际，吸收既有成功经验，在此基础上不断创新工作方法，用居民喜闻乐见的语言形式、活动形式开展工作，以此推动社区和街道治理的与时俱进。

(三)主动作为，积极拓展工作渠道

联系点是立法协商的实践载体，也是重要的工作渠道和平台。通过联系点，立法协商更好地深入了基层，真正汇集了民意，协调了矛盾，发挥了应有作用。而“基层统战工作对象范围宽泛、任务繁重、领域多元”[14]，迫切需要通过拓展工作渠道实现跨越式发展。以媒体渠道为例，“统战政策宣传不到位、统战典型挖掘不出来、统战亮点提炼不及时”[14]是普遍存在的问题，这些问题对于基层统战充分发挥影响力、号召力和凝聚力具有负面作用。

在对新的社会阶层人士开展统战工作方面，虹桥街道在原有的侨联、民族联等统战平台基础上，以区域化党建网格片区为依托，积极打造具有自己社区特色的“新友驿站”，设立“新的社会阶层人士服务联系点”等平台，同时开展“红色印迹”寻访活动、“不忘初心，为爱前行”的公益伙伴日活动、“不学不知道、一学真实用”的治理微课堂活动等。依托这些工作渠道，长宁区虹桥街道的基层统战工作打开了新局面，进一步形成了自身的特色。基层统战要借鉴联系点以及其他平台的成功经验，以联系点为重要渠道的同时积极拓展其他工作渠道，搭建更多有益平台，不断推动基层统战工作的发展。