◇严 勇 才吉卓玛

我国自然保护地体系过去是以自然保护区为主，各类水利公园、地质公园、森林公园等互相交错，其管理存在分类体系混乱，主导功能模糊，地理空间重叠等诸多问题[1]。一方面,由于自然保护地的管理权限分散于各个职能部门或者地方政府，多头管理和交叉管理造成了生态环境的破碎化，破坏了生态系统的完整性。另一方面，部门利益主导的管理偏离了社会公益的管理理念，表现在部分保护地为资源开发活动而调整保护地规划，压缩保护边界，大力催生“旅游经济”“产业经济”，严重破坏生态系统的原真性，而受益者也仅是小部分既得利益者，不包括普通大众和原有社区居民。这样的自然资源管理体制和保护地管理措施难以平衡保护与发展的矛盾，反而加剧了人地的冲突，丧失了公益性。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央大力推进生态文明建设，把建立国家公园体制作为生态文明制度体系的重要载体和内容，作为理顺自然保护地管理体制的重要抓手。2017年，中央印发的《建立国家公园体制总体方案》（以下简称《方案》）界定了我国国家公园的内涵，并明确提出我国国家公园建设应坚持全民公益性。首先，国家公园坚持生态保护第一，首要目的是保护生态系统的原真性、完整性。国家公园大多是生物多样性水平极高的区域，其生态资源使用价值和服务价值巨大且不可替代，是维系我国经济社会健康发展的基础，是能够世代传承的宝贵财富，这与国家公园坚持全民公益性具有内在的一致性。……