谢建山

监督是治理的内在要素，是权力正确运行的根本保证，在管党治党、治国理政中居于重要地位。习近平总书记在十九届中央纪委五次全会上强调，要完善党和国家监督体系，使监督融入“十四五”建设之中。[1]当前，各高校正在研制和实施“十四五”发展规划，开启新一轮高校建设新征程，如何在“十四五”建设之中，不断健全监督治理体系，更加突出强化制度执行，发挥监督治理效能，推动各类监督有机贯通、相互协调、形成合力；更好发挥监督的发现问题、防范风险、推动改革、促进治理作用[2]，推进学校治理体系和治理能力现代化，全面落实立德树人根本任务，为国家培养新时代合格的建设者和接班人，是高校党委正在谋划的重点工作。本文就“1+X”监督机制在福建高校的应用进行一些深入思考和探索，为推动“1+X”监督机制在高校进一步走深走实，促进各类监督贯通融合，不断增强监督治理效能，充分发挥全面从严治党引领保障作用提供有益借鉴。

一、“1+X”监督机制的背景与内涵

2016 年中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议审议通过的《中国共产党党内监督条例》，对新形势下加强党内监督作出总体部署，第九条明确提出:“建立健全党中央统一领导，党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系”[3]。它为健全党委统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系标明路径、指明方向，为新形势下强化党内监督提供了根本遵循，是制度治党的重大成果。2020 年1 月习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上提出：要继续健全制度、完善体系,使监督体系契合党的领导体制,融入国家治理体系,推动制度优势更好转化为治理效能[4]。为此，全党上下认真贯彻落实，建立健全“1+X”监督机制就是福建省委突出发挥监督治理效能,推进治理体系和治理能力现代化的有益探索。通过构建全覆盖的制度执行监督体系，着力促进主体责任与监督责任贯通协调，推动各种监督互联互通、提升监督质效，确保党中央决策部署及省委各项要求不折不扣落地落实。2020 年3 月福建省委办公厅出台的《关于建立健全“1+X”监督机制的意见》（闽委办发【2020】4 号）明确指出：“1”指纪委监委履行专责监督。“+”指党委统一领导，发挥有关部门党组织的领导作用，对党内监督和其他监督进行统筹协调，促进纪委和有关部门同频共振、同向发力，实现协同监督。“X”指各有关部门根据职责职权进行职能监督。目前还未见有学者对“1+X”监督机制在高校应用开展相关探索研究。

二、“1+X”监督机制在高校应用中的现实问题

《关于建立健全“1+X”监督机制的意见》颁布以来，福建省高校快速响应，纷纷传达学习，开展专题研讨，出台专门实施制度，积极贯彻落实。实践表明，高校在应用“1+X”监督机制上成效喜人，从纪委“单打独斗”到“联合作战”，学校各方面的监督力量得到激发和调动，横向协同、纵向联动、内外呼应的立体监督格局正在逐步推进，监督合力进一步凝聚，监督质效得到明显提升，制度优势转化为治理效能的成效越发突显，全面从严治党不断引向深入。作为高校纪检监察工作者，我们也清醒地看到，由于诸多原因,各高校在建立健全“1+X”监督机制上存在不平衡的现象，在有效应用“1+X”监督机制上存在不充分的问题，监督提质增效工作任重而道远，集中表现在一些高校的组织和个人存在监督责任意识不强、监督运行机制不畅、监督人员素质不高等诸多问题亟待解决。

（一）监督责任意识有待提升

1.主体责任弱化。在十八届中纪委六次全会上,习近平总书记明确指出“党委监督是全方位的监督，包括对党员的批评教育、组织处理、纪律处分等工作，党委要任命干部，更要监督干部。纪委监督重点是履行监督执纪问责的职责。党内监督是全党的任务，第一位的是党委监督，不能一谈到监督就只想到纪委或推给纪委”[5]。但一些高校党组织对抓好监督主责的认识存在偏差。把党委落实全面从严治党主体责任、纪委落实监督责任与落实管党治党的党内监督责任在概念上混为一谈，认为监督工作是属于纪委的专责范畴，主观上主动履职的意愿不强，思考不多、用心用力不够，把对监督的全面领导有意无意变成对纪委专责监督的全面依赖，没有把监督工作与业务同部署、同落实、同推进、同考核，“+”的统筹协调作用没有得到有效发挥。

2.主业主责泛化。在学校党委和上级纪委双重领导的体制背景下，一些高校纪委与更高水平、更深层次的“三转”要求还存在差距，在履职上不时会出现工作职能定位不明的问题。一是党委对纪委的过于信任时常让纪委把自身的监督第一职责、基本职责当成全责，监督责任成为纪检监察部门一家的事，党委的责任由纪委“代行”，出现“协调变牵头、牵头变主抓、主抓变负责”的局面。二是把业务监督等同纪律监督，主动或被动冲在监督一线，事无巨细大包大揽，陷入监督职能错位、角色越位，既当“裁判员”又当“运动员”的怪圈。三是以“三转”为理由，没有结合高校实际，过分强调纪检监察部门的再监督再检查，忽视抓早抓小，主动查找和发现问题，存在重视事后监督而忽视事前、事中监督,没有做到惩治同向、同步、同进，与一体推进“三不”机制要求不符，“1”的专责监督水平亟待提高。

3.监督意识淡化。部分“X”部门党员领导干部风险意识不强，对做好监督工作缺乏应有的积极性、主动性。因忙于自身繁重的业务工作，对开展监督工作重视不够、意愿不强，常常把职能监督、日常监督当做份外之事，造成他们开展监督工作的时间和精力投入有限，被动地参与监督，任务式地开展监督检查，更多是停留在开会布置、讲话要求和签订责任状上；在开展监督检查工作时总喜欢拉上纪委，喜欢把纪委当作“挡箭牌”，“这是纪委要求的”常挂在嘴边；有的甚至当甩手掌柜，把日常监督全推给部门纪检委员去做，“X”部门的监督责任感、使命感需要进一步增强。

（二）监督运行机制有待完善

1.部分高校“1+X”三方立体监督体系尚未建立。没有出台落实“1+X”监督机制相应实施办法，未制定具体任务清单，对各类监督主体、监督责任、监督内容进行明确细化，造成各监督方在实际工作中对监督事项的任务不清、分工不明，特别是职责边界模糊现象，出现相互推诿、互相扯皮的现象。比如，哪些工作需要党委牵头抓总，哪些工作需要纪委协调配合，哪些是职能部门要管的，哪些是纪检监察部门要督的，往往是根据学校党政主要领导的指示来定或纪委自身的理解去实施，监督缺乏系统性、经常性、有效性，难免存在监督的盲区，影响了监督效果。

2.部分高校没有配套出台“1”与“X”之间的联合会商机制。各高校机构设置和人员配备不尽相同，学校纪检监察部门与其他职能部门归属不同学校领导分管，部门之间存在管理与被管理的关系,由于没有建立相应的内部沟通协调机制，信息互通、结果共享、监督互动还没有完全形成，导致部门之间的沟通联系、协作配合处于松散、随意、无序状态，造成各监督方之间横向联合不够有效，纵向环节配合、融合程度不高，沟通层层递减，出现专责监督与职能监督、日常监督两张皮，互补互促、纵横交错立体沟通无障碍架构急需搭建。

3.部分学校尚未构建监督闭环机制。没有形成实施监督、发现问题、推动整改、成果运用和处置问责的工作闭环机制。监督检查工作不规范，没有制定工作方案，造成监督检查一阵风，大家走走过场、搞搞变通。重监督轻整改、重形式轻实效。发现问题没有形成反馈材料和整改工作建议要求，出现整改落实不及时、不全面、不到位以及虚假整改等诸多问题；没有根据管理权限及时了解核实和处理监督中发现的问题，按规定移交线索。没有建立结果运用制度，将监督检查处理结果在一定范围内公布，较少利用身边事教育身边人，群众对干部处理后的通报知晓率不高，警示效果不明显；没有作为对领导班子总体评价和领导干部选拔任用、实绩评价、激励约束的重要依据，纳入年度民主生活会对照检查内容。

（三）监督人员素质有待提高

1.专责监督人员业务不够专。2019 年福建省开展省属公办本科高校纪检监察体制改革后，学校纪委（专员办）一体履行纪检、监察两项职能，人员编制增加，但因轮岗需要，许多从事多年的业务骨干人员转到其他部门任职，通过招聘及转岗的新进人员很多不是真正科班出身，政策领悟力不够强，专业化程度不够高，工作经验不足，业务不熟，办案能力、开展思想政治工作水平亟待进一步提高。与习近平总书记在十九届中央纪委五次全会上提出，“努力建设一支政治素质高、忠诚干净担当、专业化能力强、敢于善于斗争的纪检监察铁军”[6]要求存在一定差距。

2.兼职纪检人员能力不够强。有些高校党委对基层党组织兼职纪检委员队伍建设不够重视，人员配备不强不齐，兼职纪检委员的来源五花八门，从副处到科员职务高低不一，甚至没有做到全覆盖。有些高校纪委对纪检委员使用不够重视，面对这些“门外汉”，没有开展专门的业务学习培训，对日常监督工作没有给予相关工作要求和业务指导，更没有制定监督工作责任清单以及考核检查要求，使得他们面对同体监督束手无策，履职积极性不高，监督作用“虚化”，出现了“兼而不管”现象，近距离监督的“哨兵、探头”优势没有得到充分发挥。

3.职能监督人员素质不够高。高校是个“熟人社会”，大家抬头不见低头见，表现在一些“X”部门的党员干部面对熟人，抹不开面子，对监督畏首畏尾，对职责范围内的监督检查常常浮在表面，做做样、应付走过场，监督流于形式，不敢监督；存在“家丑不外扬”的思想，出现问题后不深挖、不分析，发现的问题和线索未严格按照《中国共产党党内监督条例》第四十条“党组织应当如实记录、集中管理党内监督中发现的问题和线索，及时了解核实，作出相应处理；不属于本级办理范围的应当移送有权限的党组织处理”[7]落实。往往采取息事宁人、大事化小、小事化了的做法，没有做到条条要整改、件件有着落。因为缺少监督专业知识和经验，对重要事项、关键环节、重要岗位还缺乏有效监督手段，发现问题、解决问题的能力不足，出现监督检查结果时常是零问题；对“第一种形态”运用把握不够准确，抓早抓小工作不够积极主动，存在监督宽松软，职能监督没有得到真正有效发挥。

三、高校建立健全“1+X”监督机制的对策

党的十九届四中全会《决定》提出，以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通、相互协调[8]。党的十九届五中全会《决定》又进一步提出，促进各类监督贯通融合，不断增强监督治理效能[9]。福建高校探索应用“1+X”监督机制，要深入学习贯彻党的十九届四中、五中全会和习近平总书记重要讲话精神，走出监督效能认识小我，站位监督治理效能大我，从提高监督治理效能推进高校治理体系和治理能力现代化上下功夫，其前提在于提高人员的监督责任意识，核心在于促进各类监督贯通融合，关键在于锻造一支过硬的监督干部队伍作保障。

（一）提高政治站位，形成上下认识“一条心”

1.增强思想自觉，牢固树立“不抓监督就是失职”的理念。第一，认清形势,深刻领会新时代监督工作的重大意义。权力是一把“双刃剑”，用得好它可以利国利民,促进人类社会进步发展,用得不好或滥用就会滋生腐败，祸国殃民。干部的党性修养、思想觉悟、道德水平不会随着党龄的积累而自然提高，也不会随着职务的升迁而自然提高，而需要终生努力[10]。习近平总书记指出：“没有监督的权力必然导致腐败，这是一条铁律”[11]。监督是权力正确运行的根本保证，信任不能代替监督，如果只有信任没有监督，那么信任就变成了放任，就往往使干部走上违纪违法的道路。当前，中国已开启全面建设社会主义现代化国家新征程，“十四五”时期经济社会发展的基本思路、主要目标以及2035 年远景目标已经绘就，落地实施离不开有力有效的监督。高校负担着培养社会主义事业合格建设者和可靠接班人的重任，面对当前复杂的国际形势和繁重的国内建设任务，必须站在事关党和国家生死存亡和关系社会主义事业前途命运的高度,把监督贯穿于学校事业发展全过程。第二，加强学习，切实增强监督的责任感、使命感。各高校围绕落实全面从严治党责任要求，切实加强对全体教职员工履行监督责任宣传教育。重点组织党员领导干部深入学习《党章》《监察法》《中国共产党党内监督条例》以及中共中央办公厅印发《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》等有关法律法规制度的学习，充分认识监督不是纪委（专员办）专责部门一家的事，而是各级党组织和广大党员领导干部的共同责任，认清监督是党和人民赋予的权力，抓监督是各级组织部门的本职工作,强化主责意识，牢固树立“抓好监督是本职，不抓监督是失职，抓不好监督是不称职”的责任意识，以高度政治自觉切实履行好监督职责。

2.增强监督自觉，牢固树立“严管就是厚爱,监督就是保护”的理念。第一，准确把握监督本质，让监督的意识强起来。“加强对干部的监督，是对干部的爱护。放弃了这方面责任，就是对党和人民、对干部的极大不负责任”[12]。人非圣贤，孰能无过?监督的本质就是预防腐败发生，最大的功效是挡住了犯错误的势头，使人不再犯新的、更大的错误。监督必须坚持“惩前毖后、治病救人”的方针,发现苗头就要及时提醒，有了疑点就要及时谈话警示，做到早发现、早报告、早处置，从小错抓起，动辄则咎，有效防止要么是“好同志”、要么是“阶下囚”现象发生。而不是发现问题捂着不报告，充当“好人”，使小问题变成大问题，害人害己、后悔晚已，“有人监督是福、不管不问是祸”。第二，充分发挥头雁效应，让自觉接受监督的意识立起来。每一位党员领导干部既是监督者也是被监督者，我们在监督别人的同时也要接受别人的监督。历史上被党和人民充分信任的监督者蜕变成腐败者的例子比比皆是，监督者也须被有效监督。作为领导干部尤其是高校各级领导班子成员、纪委干部首先必须正确理解和对待监督，牢固树立“监督者更要接受监督”的意识。“领导带头，万事不愁”，领导干部必须发挥带头作用，以上率下，处理好自律与他律的关系，既要严格监督他人，更要主动接受检查、乐于接受他人监督，层层立标杆、作示范，上行下效，使得更多人能够正确对待并自觉接受监督，学会在批评监督中成长，习惯在被监督中履职尽责、干事创业，引领形成人人自觉接受监督的良好氛围。

（二）完善体制机制，形成监督工作“一盘棋”

1.加强主责监督与专责监督贯通协调。第一，各高校党委要强化守土有责、守土担责、守土尽责的政治担当，牢牢抓住管党治党责任的“牛鼻子”，坚持既挂帅又出征。按照习近平总书记在十九届中央纪委五次全会上发表重要讲话要求，“构建全覆盖的责任制度和监督制度”[13]，根据省委办公厅颁发《关于建立健全“1+X”监督机制的意见》，出台落实“1+X”监督机制相应实施办法，强化学校党委全面领导、纪委（监察专员办）专责监督和部门职能监督，实施清单式管理，明确职责定位，规范履职内容，构建横向协同、纵向贯通的监督责任体系，深入推进党内监督大格局构建，把“一家做”变“大家做”，从“单打独斗”、“各自为战”向协同贯通、一体推进转变，形成常态长效的监督合力，提升监督成效。第二，各高校纪委要积极协助党委落实主体责任。党委主体责任与纪委监督责任是管党治党责任的两个重要方面，纪委在履行全面从严治党监督责任同时，应当通过重大事项请示报告、提出意见建议、监督推动党委决策落实等方式，协助党委落实全面从严治党主体责任。聚焦主责主业，强化监督执纪问责，盯住重点人重点事，建立“嵌入式”监督机制，内容覆盖重要事项关键环节权力运行的事前事中事后全过程，紧盯权力运行的“关键点”、内部管理的“薄弱点”、问题易发的“风险点”，坚持同向发力，把“党组织主动督责”和“纪检组织精准督纪”有机结合、高效协同。同时，探索上级纪委同下级党委班子成员集体谈话、上级纪委书记定期与下一级党委书记谈话、开展述责述廉评议机制，推动高校全面从严治党不断走向纵深。

2.加强专责监督与职能监督互联互通。第一，推动与校内巡察监督的深度融合。高校纪委要积极推动学校党委坚定不移深化政治巡察制度，认真落实福建省委办公厅《关于省直单位党组（党委）开展巡察工作的指导意见（试行）》。进一步健全巡察机构，配齐配强专职巡察干部，建立校内巡察工作人才库，加强对校内巡察工作的指导督导，完善校内巡察工作制度和工作格局，建立健全巡察与纪检监察、组织、审计等协作配合机制，强化监督成果的综合运用，推动共性问题集中整治，形成监督合力。第二，推动与其他职能监督间协同联动。高校纪委要牵头建立监督工作联席会议制度、部门会商机制、联合督查机制等，充分发挥党内监督的政治引领作用，通过项目化推进、流程化运作、清单化管理，使监督融入部门治理、基层组织治理之中，推动监督下沉、监督落地、监督于问题未发现之时。加强纪检监察部门与党政办、组织、人事、审计等部门的配合与衔接，充分发挥纪检监察专责监督与职能部门专业监督的优势，在信息共享、力量配备、发现问题、成果运用等方面贯通协作，解痛点、通堵点、破难点，不断增强监督治理效能，推动制度优势更好转化为治理效能。

（三）提高人员素质，实现队伍建设“一体化”

1.统一机构配置，把好人员选拔入口关。第一，学校党委要协同纪委按照党中央关于高标准完善党和国家监督体系的新要求，根据学校工作实际，按照上级要求，全面落实纪检监察、审计、巡察、二级党委分纪委等机构独立设置。统筹考虑监督队伍全面建设，严格用人标准，精准科学选人用人，保证人员思想过硬、能力高强、数量充足、结构合理。第二，采用招聘、竞聘或转岗交流，将政治素质好、思想作风正、业务能力强，且具有党务、经济、法律、金融、财会、审计等专业能力的优秀干部选调充实纪检监察、审计、巡察干部队伍，优化人员结构，做到在年龄结构、性别结构、类别结构合理搭配。把是否能认真履行全面从严治党责任，敢抓敢管、善抓善管作为选任二级单位主要领导干部的必备条件；落实班子党员副职担任二级单位党组织纪委书记或纪检委员，配齐配强基层纪检兼职人员，扎实做好专责监督、职能监督、日常监督“三支队伍”建设。

2.统一教育培训，把好人员综合素质关。第一，强化教育管理，着力解决敢于监督问题。党委对学校党章党规党纪执行监督工作负主体责任，要经常对党员领导干部开展理想信念教育，牢记习近平总书记关于履行好监督责任的要求，“在腐败面前当好人，在党和人民面前就当不成好人”[14]，始终把讲政治贯穿于干部监督工作全过程和各方面，夯实监督为民的政治根基；定期召开工作汇报交流会、年底述责述廉，协同纪委建立考核评议、督查督办、追究问责等奖惩制度，牢固树立“发现不了问题是失职，发现问题不提醒、不纠正、不查处就是渎职”的观念，有效督促各监督部门真正把监督责任扛在肩上，形成知责明责、履责尽责、督责评责、失责问责的工作闭环。第二，强化培训实践，着力解决善于监督问题。加强业务学习培训，通过个人自学、专题研讨、集中培训、工作交流、学习考察等形式，教育人员开展监督工作要坚持实事求是、依规依纪依法以及纪法情理贯通融合，牢固树立法治意识、程序意识、证据意识，做到规范监督精准监督。加强实践学习锻炼，综合利用校内巡察、专项检查、以案代训、挂职锻炼等实训实战途径，丰富工作经验，提升发现问题、解决问题的能力和水平。监督是做人的工作，引导人员要坚持抓早抓小，把思想政治工作贯穿始终，灵活运用宽严相济、区别对待的政策策略，充分运用“四种形态”，全面地、历史地、辩证地判断和处理问题。既严肃查处违纪违法的干部，又旗帜鲜明为担当者担当、为负责者负责;既为受到诬告的干部澄清正名，又让受到处理的干部放下包袱；既用监督加压，也用信任加力，不断激发干部干事创业的正能量，全面提高干部的监督能力和水平。

注释：

[1]吴建雄：《构建全覆盖的责任制度和监督制度》，《中国党政干部论坛》2021 年第3 期。

[2]《充分发挥全面从严治党引领保障作用之五：在增强监督治理效能上持续用力》，http://www.jjjc.gov.cn/art/2021/3/5/art_68203_2540858.html.

[3][7]《关于新形势下党内政治生活的若干准则 中国共产党党内监督条例》，北京:人民出版社,2016 年，第48、64 页。

[4]《习近平在十九届中央纪委四次全会上发表重要讲话》,《中国共产党新闻网》，http://cpc.people.com.cn/n1/2020/0113/c64094-31546537.html.

[5]《习近平总书记关于强化监督重要论述摘录》,《中国共产党新闻网》，http://fanfu.people.com.cn/big5/n1/2018/0508/c64371-29972360.html.

[6]《学习领会习近平总书记中央纪委五次全会重要讲话精神之八：建设纪检监察铁军》,《中国共产党新闻网》，http://fanfu.people.com.cn/n1/2021/0203/c64371-32021083.html.

[8]《学习领会十九届四中全会精神之十四以党内监督为主导推动各类监督贯通协同》，《中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会网》，http://www.ccdi.gov.cn/toutiao/201912/t20191206_205655.html.

[9]瞿芃：《贯彻落实中央纪委五次全会精神，促进各类监督贯通融合》，《中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会网》，http://www.ccdi.gov.cn/toutiao/202103/t20210328_238632.html.

[10]《习近平论领导干部修养——十八大以来重要论述摘编》,《中国共产党新闻网》，http://theory.people.com.cn/n1/2016/0405/c40531-28251017.html.

[11]《习近平反腐论述里的大白话》,《中国共产党新闻网》，http://cpc.people.com.cn/xuexi/n/2015/1020/c385474-27717833.html.

[12] 习近平：《放弃监督干部就是极大的不负责》,《中国共产党新闻网》，http://cpc.people.com.cn/xuexi/n/2015/0121/c385474-26422281.html.

[13]《习近平在十九届中央纪委五次全会上发表重要讲话》,《中华人民共和国中央人民政府网》，http://www.gov.cn/xinwen/2021-01/22/content_5581970.htm.

[14] 习近平：《在腐败面前当好人，在党和人民面前就当不成好人》，《中国共产党新闻网》，http://cpc.people.com.cn/xuexi/n1/2017/0125/c385474-29047722.html.