王之印

摘要：随着党和政府高度重视环境保护问题，不断推进排污许可证制度的改革，使得排污许可证申领与核发环节出现较大变化，有必要做好研究分析工作，提高其申请与核发的质量。鉴于此，文中以排污许可证申请与核发为研究对象，分析申请与核发过程中存在的问题，结合实际情况给出改进措施，提高申请与核发过程的质量，旨在为类似研究提供借鉴，推进我国环境保护事业的稳步发展，提高国内环境保护质量。

关键词：排污许可证;申请与核发;改进措施

我国于上世纪八十年代引入排污许可证管理制度，即企业发生排污行为时需要向相应环境主管部门提交纸质申请资料，其中包括每年排放污染物总量、允许污染物浓度等，环境管理部门通过结合各地污染物总量要求及企业提交资料的内容，判断是否发放排污许可证。地方政府根据自身情况，制定不同的排污许可证管理制度，从县级到省级环境保护部门都有排污许可证核发权限，但总体上以及县级环境保护部门为主。总体而言，改革前排污许可证制度管理较为混乱，缺少规范的管理，核发后监管不足。随着逐步推进改革，当前已经基本实现全国统一管理排污许可证的申请与核发，且实现网络申请形式，通过相关平台办理相关业务。因此，有必要研究排污许可证申请与核发，推进行业健康发展。

一、我国排污许可证监管发展阶段

许可证制度属于控制点源排放的综合型制度，核心内容是排放标准，将监测、信息记录以及报告作为实施的重要政策工具。对于西方国家的排污许可证，已经涵盖科技标准、法律制度、社会共治以及管理机制的健全社会管理系统。根据该管理系统，充分保证许可证合理性，同时获得广泛认同，管理人员借助对污染企业的守法报告进行核查，并结合现场核查工作，可以充分低成本、高效率地对点源排放进行管控。

许可证主要是对企业外部责任进行界定，体现出博弈之后社会公平价值。对于监管工作，主要是在企业生产经營与管理活动中体现出环境成本的公平性，并保证博弈程序具有良好理性，充分提高信息流转效率，保证各个利益相关者能够实现良性互动。对于许可证监管工作，应该保证企业积极履行自身责任，理想状态为公共参与广泛、政府监督有效以及企业可以自觉守法。

结合机制理论假设，对于公共产品，所有利益相关者均有可能对真实信息进行隐瞒进而获得理想收益。许可证监管应该保证价值信息有序流转，不然无法通过制度设计对配置效率进行合理权衡，也无法让利益相关者主动参与其中。所以，确保点源环境信息可以充分收集以及流转，为守法责任提供良好依据，同时为环保技术创新与统计管理提供良好保障，是许可证持续优化标准方法的数据支撑。另外，对于任何制度来讲均存在滞后性以及分阶段发展特征。根据理想状态和现实之间差距、有效性目标等因素，能够把许可证监管工作划分为社会利益、自愿参与以及信息效率3个阶段，

二、排污许可证申请与核发存在问题的分析

排污许可证申请与核发过程中存在一些问题，现将这些问题整理归纳如下，具体内容为：

（一）核发权限集中，造成工作任务繁重

依据《排污许可管理办法（试行）》的规定，其中地方性法规由另行规定了排污许可证的核发权限，即市级环境主管部门全部承担排污许可证的核发工作。这一规定下相关部门建设并未跟上节奏，实际中很多承担核发工作的科室工作人员仅有1～2名，同时他们还需要承担其他工作，如审批环境影响评价文件等，这些工作复杂且技术性强，工作时难度较大。

而且排污许可证核发涉及到各行业、各类型企业，各个行业技术规范要求与核发期限存在差别，加上系统办理时严格规定受理及核发时限，造成核发部门工作人员日常任务繁重，忙于应付，缺少时间学习相应的技术要求与内容，造成实际中大部分环境管理部门忽视现场核查，也没有将审核会签制度落到实处，直接影响到排污许可证签发质量。

（二）排污单位忽视，污染处理技术薄弱

国内排污许可证制度起步相对较晚，网上申报实施仅有数年时间，填写申报内容时涉及到很多专业性内容。但很多排污单位缺少专业的环境保护人员，自身不了解申报流程，更不熟悉环保规定，填写时一些内容无法理解，直接影响到申报表的填写质量，进一步造成核发工作难度增加。

此外，相当一部分排污单位觉得只要核发排污许可证就可以了，对于提出的整改要求、监测污染源等置若罔闻，造成排污许可证停留在纸面上，相关内容无法落实下去，也就无法达成环保整治目标。

（三）第三方力量不足，无法提高申报质量

随着行业整改与发展，市场上出现很多关于排污许可证的第三方代填单位，这其中存在很多非专业人员。也就是这些代填单位很多没有经过专业培训，不能准确认识相关法律法规与规范要求。实际中部分代填单位出于利益考虑，自身不了解相关制度的情况下就盲目接收委托，不能认定责任也不进行现场核查，直接告知申请单位随便填写，使得申报数据失真，造成审核签发难度增加。

加上部分技术规范内容模糊，核算许可量与实际之间存在较大差距，直接影响到排污许可证的签发及落实效果。此外，国家要求重点管理排污单位在提交排污许可证申请资料前要将相关资料公开。但实际工作开展时宣传力度不足且缺少维权意识，造成企业受到排污影响的公众不了解相关情况，使得相关公示流于形式，无法发挥社会监督的作用。

三、排污许可证申请与核发的改进措施分析

排污许可证申请与核发过程中存在一些问题，需要根据实际情况制定合适的方案，解决实际中存在的问题，提高排污许可证申请与核发质量，进一步提高环境保护质量。

（一）做好申请与核发监管

1.国家层面应进一步完善相关法律法规和相关规范要求

《排污许可管理条例》已进入征求意见阶段，但一直未发布实施，国家应加快条例的制定进度，确保条例尽快颁布实施，为排污许可制度提供更多的法律支撑。同时，国家应针对已发布的技术规范进行修订，对使用过程发现不合理和不完善的地方进行统计分析和修改完善，使其适用性和指导性更强，为排污许可证的申请与核发提供有力的技术支撑。

2.地方可积极探索新方式，制定地方性法规，下放核发权限

市级生态环境部门可结合国家放管服的要求采取委托等方式将排污许可的核发权限下放到县市生态环境分局，从而达到既方便排污单位办事，又利于县市生态环境分局管理。

3.做好排污许可制度和环境影响评价、竣工环保验收的衔接

国家层面在修订技术导则时应增加排污许可的内容，环评审批部门在前期环评阶段，应提出将排污许可证的相关要求列入环境影响评价报告中，排污许可证填报的内容应在环境影响评价报告中有所体现，方便排污单位日后填写。验收阶段，应对排污许可的执行情况进行分析和说明，提出进一步改进的措施和建议，切实提升排污单位的管理水平。

4.加强排污许可制度和相关规范的培训，提高意识，明确责任追踪

对排污单位、代填单位和生态环境部门都要加强专业培训，提高其责任意识和专业技术水平。同时，各级生态环境部门应出台相关制度或规定，明确排污单位和代填单位的责任，并建立排污许可证的检查考核制度，对弄虚作假、填报质量差的排污单位或第三方代填单位进行通报批评，建立长效考核机制。

（二）证后监管核查规范措施

1.持证情况核查

首先应对排污许可证持有情况进行核查，避免无证排污的情况出现，并确保企业持有的排污 许可证在有效期内。

企业相关负责人应确保企业持有的排污许可证的单位名称、地址、行业类别、建设内容、工 艺流程、生产设备等信息与企业实际情况一致，若有未体现在排污许可证中的相关排污情况，则 应及时变更排污许可证。

排污单位应当在生产经营场所内方便公众监督的位置悬挂排污许可证正本。

2.按证排污情况核查

（1）厂区设置情况

企业应确保实际的生产功能布局与许可证平面图的生产功能布局一致、确保各排放口的位置 和数量与排污许可证一致、确保全部的排放口排放污染物行为都如实体现在排污许可证中、确保 生产涉及的无组织排放行为都如实体现在排污许可证中。

（2）排污口规范化情况

企业应按要求进行雨水与污水分流管理。

企业应按要求对各排放口设置相应采样点或采样平台。采样位置应优先选择在垂直管段，避 开烟道弯头和断面急剧变化的部位，直径或当量直径满足《固定污染源排气中颗粒物测定与气 态污染物采样方法》的要求。

企业应按要求设置相应环保标识牌，且应注意环保标识牌的编号应与证载上的排放口编号一致。

企业应按照排污许可证的自行监测要求安装相应的自动监测设备。同时应按照排污许可证的要求确保应联网的自动监测设备联网。

（3）废气治理情况

废气排放口排放污染物种类。企业应保证废气排放口数量以及实际排放的污染物种类与证载体现的信息一致。

废气收集、净化措施、排放去向。企业相关负责人应确保企业实际的废气收集措施、净化措施、废气治理设施及废气排放去向 与排污许可证中的信息一致。

废气治理措施运行情况。企业应保证产生污染的生产设施与对应的废气治理措施同步使用。自查废气治理设施是否存 在非正常工况、是否在废气治理设施不正常工作时采取相应措施。

（4）应急措施

企业的废气治理设施若出现非正常工况，則应及时采取相应措施（如开启备用废气治理设施或停止生产），并如实记录出现非正常工况的时间、原因及采取的相应应对措施。

（5）大气污染物排放量

企业相关负责人应根据年度执行报告核算企业全年大气污染排放量是否符合排污许可证的 要求。

（三）实施排污许可证过程的监管策略

1.提高公众参与积极性

《条例》规定，在制定污染防治可行技术指南过程中需要充分征求社会公众意见，所以公众参与对于监督工作具有重要意义，应该保证公众参与的积极性。在原则上，媒体报道需要保持客观性，属于公众参与的重要形式，或是推动参与过程，公众参与主体主要涵盖组织与普通个体。对于普通公众来讲主要是关注环境质量，非常注重家庭健康与个人健康。

以理论角度分析，排污许可证能够保证环境始终处于公平竞争状态，至少能够为问题讨论以及处理提供明确范围与基础保障。在公众参与方面，政府不要扮演取代者，需要积极引导公众理性开展相关监督工作，保证企业能够根据相关法规开展排污工作，有效维护环境权益。持证企业需要严格守法，不断推动绿色生产以及科普宣传，同时为社区提供一定就业岗位，对公众质疑进行有效应对。在政府决策以及环境评估方面，需要对公众资产、环境效益的损失价值进行充分考虑，普通公众还应该及时举报许可证监督过程出现的违法现象。

2.全面公开企业信息

开展监管工作时，需要为公众知情权提供保障，建设健全信息渠道。各个利益相关者在环境质量优化目标方面首先完成自身社会角色任务，之后参与社会选择。各个利益相关者主要通过获取信息的渠道体现影响力。若是各个利益相关者均可以纳入到有效的信息渠道，则基于信息公开作用下，可以弱化相互对抗现象。所以，只有政府确保排污许可证公共共享才可以充分提高公众理性参与程度，企业需要负责向利益相关者进行宣传以及释疑。

目前公众能在平台上看到的事后资料就是执行报告，缺乏监测信息和监督执法信息。对此，应该建立行政执法公示制度，有效补充事后公开内容，强化行政执法信息化建设以及信息共享，优化网上执法办案与信息查询系统。保证公众能够通过正确渠道及时了解监督执法情况，提高其满意度，进而调动其参与积极性。

结语

总之，排污许可证制度需要综合考虑各方面因素，循序渐进的推进，要求工作人员熟悉技术规范与环保标准，还需要现场踏勘企业情况，对企业设备、生产工艺及污染物处理设备等进行核定，全面掌握政策法规内容。同时，全面推进“一证式”固定污染源的管理模式，推进形成闭合生态链，围绕许可证技术规范申报并核定排污总量，切实发挥排污许可证的作用，实现保护环境、促进环境可持续发展的作用。

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