王怡璇 岳丹妮

（1.首都师范大学资源环境与旅游学院 北京 100000；2.北京物资学院商学院 北京 101147）

学前教育是我国整个教育体系的薄弱环节，随着生育政策的放开，“入园难”“入园贵”“监管弱”现象愈发突出，成为重大民生问题。学前教育是终身学的开端，是国民教育体系的重要组成部分。习近平总书记在党的十九大报告中强调要“办好学前教育”，实现“幼有所育”。学前教育是重要的公益事业，早在2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》就提出要在2020 年基本普及学前教育，之后《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》提出“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性”。然而，过去的几年中，学前教育资源仍旧供需失衡比较严重，幼儿园的收费定价缺少有效约束，收费标准远高于办学成本（丁秀棠，2013），且幼儿安全教育事故频发，诸如红黄蓝幼儿园等虐童事件造成了很坏的社会影响，映射出学前教育监管的不足。2018 年11 月，中共中央、国务院出台了《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，对幼儿教育进行了顶层设计和全面部署，提出“到2020 年，全国学前三年毛入园率达到85%，普惠性幼儿园覆盖率（公办园和普惠性民办园在园幼儿占比）达到80%”，基本建成广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系。普惠性学前教育作为解决“入园难”“入园贵”问题的重要措施，成为学术研究的热点，本文对相关研究进行了梳理，并对未来研究做出展望[1-3]。

一、回顾：普惠性学前教育研究的焦点

普惠性学前教育是扩大学前教育规模和提升质量的重要举措，是多数国家公共政策的重要内容（唐文雯，2018）。现有普惠性学前教育相关研究主要包括普惠性学前教育的内涵和路径、普惠性政策实施中的问题和困惑、学前教育的质量监控和质量提升、普惠性学前教育的成本分担四个焦点问题。

（一）普惠性学前教育的内涵和路径

学前教育有显著的公益性（庞丽娟，2009） ，普惠性学前教育是公平性、公益性在教育上的延续，普惠性幼儿园的衡量标准是面向大众、收费合理、教育质量有保证、园舍建设标准且安全、教师素质高（秦旭芳和王默，2012），是由政府举办或政府委托举办，获得财政支持、接受政府限价和监督管理的非营利性的幼儿园（刘焱，2019）。学前教育的普惠性意味着学前教育的覆盖面和辐射力不断扩大，适龄儿童拥有平等享受低价、优质学前教育服务的机会，普惠性学前教育具有“便利性、低价位、有质量、多样性、公平性”的特点（丁秀棠，2013）。总的来看，普惠性学前教育是指普遍惠及、收费合理、质量有保障的学前教育这一观点已经成为共识。可获得性、付得起、有质量的普惠性学前教育也是欧洲各国发展学前教育的基本定位和方向，各国主要通过立法明确幼儿的权利、将学前教育免费或纳入义务教育保证学前教育的“可获得性”;通过政府加大财政投入、对处境不利家庭儿童实行补贴等确保学前教育“付得起”；通过加强教师队伍建设、建立学前教育质量监测和评价体系确保学前教育“有质量”（刘焱和武欣，2019）。从建设标准看，普惠性幼儿园应有适宜的办园规模、安全适用的基础设施、标准化的教师队伍、基本的保育质量（赵彦俊，2013）。

在政府财政能力有限的情况下，积极扶持民办幼儿园转向普惠性幼儿园成为学前教育普及的重要途径（杨卫安和邬志辉，2014），普惠性民办园成为学前教育服务体系的重要组成部分。普惠性学前教育中要发挥民办教育的作用，就需要政府起主导作用，履行行政监管责任和财政责任。普惠性的核心在于公共财政不同形式的支持，公共资金支持学前教育是世界性趋势，财政性学前教育经费是构建学前教育公共服务体系的重要物质基础（彭湃和俞文，2015）。学者们对是否应允许普惠性民办园营利还存在争议，刘颖（2016）认为普惠性学前教育是指不以营利为目的，办园规范及质量有保证的学前教育，刘焱（2019）指出非营利性是普惠性学前教育的基本特征。然而办园成本是否可以收回、是否可以获取办园收益是民办园是否申请成为普惠性幼儿园的主要顾虑，所以应考虑普惠性民办园的合理回报以及可持续发展基金（贺红芳，2017）。丁秀棠（2013）、杨卫安和邬志辉（2014）也提出满足普惠性民办园举办者的营利需求、给予其对一定的营利比例符合当前的现实[4-6]。

（二）普惠性学前教育实施中的问题和困惑

2018 年的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》实施之前，我国总体财政性学前教育经费投入偏低，不同类型公办园、公办园与民办园之间财政投入差异显著，优质的公办幼儿园是特权的产物，占用了主要的学前教育财政支出，需将打破财政投入不公平作为政策目标，并且各地缺乏扶持普惠性学前教育资金的长效保障机制（宋映泉，2011；吕苹和付欣悦，2013）。其中，农村学前教育最为薄弱，持续经费投入难以保障；社会和家长对普惠性幼儿园有迫切需求，但对其定位、功能、保障和发展存在困惑，应明晰普惠性幼儿园的身份、定位、质量和收费标准，扫除普惠性幼儿园发展的体制性障碍（裘指挥等；2016）。魏聪等（2018）的调查发现普惠性幼儿园的限价收费导致收不抵支，缺少资金支持园所质量提升，并且普惠性幼儿园的非营利转向使民办园举办者由前期的投资变成捐资，政府首先需要解决如何进行奖励或补偿。贺红芳（2017）指出，政府提出的支持普惠性民办园发展的多种政策工具设置模糊，导致幼儿园对政府奖补资金使用效率不高。刘颖（2016）指出，普惠性学前教育政策是多方利益主体的博弈、妥协和结盟，政府在支持普惠性民办园的同时监督成本高，部分地区对普惠性民办园的财务和质量监督不足，对于公共资金支出绩效监督缺乏，需要抑制普惠性学前教育政策执行中的寻租和道德风险等机会主义行为。

总的来看，各地都鼓励和支持普惠性民办园，但缺少合作目标及标准，政府对普惠性民办园的管控思维比较突出，民办园与政府谈判、博弈和协商的余地小，政府在政策制定、实施和评估过程中的强势心态放大了对民办园获得奖补后承担义务的要求，而对民办园的合理权益重视不足，对于如何支持和监管普惠性民办幼儿园仍处于探索阶段（庄小满和程立生，2012；祝贺，2016）。普惠性学前教育的三方主体即政府、举办者和幼儿家长之间存在的信息不对称、目标与利益诉求的不一致会阻碍普惠性学前教育的发展，前两者需遵从合作利益最大化原则，有利于合作的加强（徐兰等，2018）。王声平等（2018）的调查结果表明，政府对普惠性民办园的补助少、方式单一且缺乏对补贴经费的监管；政府的支持与普惠性民办园的实际诉求存在差距；政府在对普惠性民办园的评估中忽视幼儿园的自我评估，应构建统一的教育质量评估标准[7]。

（三）学前教育质量监控与保障研究

高质量学前教育对于幼儿学习与发展有重要影响，随着入园率的提升，一些国家将学前教育政策重点从普及转向了学前教育质量的提升方面。高质量的学前教育才能带来高回报（刘颖等，2016；Li et al. ，2018），质量是学前教育事业良性发展的重要基石（杨晓萍等，2016），普惠性学前教育要同时实现价格和质量的双优势，而研究发现，随着入园率的提高容易导致学前教育质量的整体下降（钱雨，2012），所以各国普遍重视学前教育质量监测，各国的学前教育质量保障经验对中国有很好的启示。赵明玉和杨秀玉（2014）总结了英国的经验提出普惠性学前教育需要长期进行多元化的评估以及法律、法规的配套。刘颖和李晓敏（2016）介绍了OECD 国家质量外部督导评估、教师质量监测以及儿童发展与表现监测的主要内容，各国普遍采用内外监测并行的方式，督导评估和教师自我评估分别是最常用的外部和内部监测方式。为了帮助测量、评估与监控学前教育质量，有必要建立统一、科学、全面的评价体系与质量标准，澳大利亚联邦政府于2013 年发布了“早期教养国家质量框架”，建立了学前教育立法体系和学前教育国家质量标准，其中，国家质量标准分为“学前课程与教学”“幼儿园园舍环境”“儿童健康与安全保障”等七大部分，所有学前教育机构按照这七项内容接受相关的质量评估（钱雨，2012）。根据国外学前教育质量监测的趋势和经验，潘月娟（2014）提出我国应建立完善的国家标准体系，基于标准、多层次分类型地全面监测学前教育机构质量，根据监测结果进行问责和发展支持。洪秀敏等（2019）的调查结果表明，我国当前普惠性幼儿园的教育质量薄弱，不同办园体制的资源配置与教育质量存在错位，如教办园在资源配置上享有绝对优势，但在很多维度的教育质量方面表现欠佳，建议研制普惠性幼儿园的质量标准，将补助标准和收费标准与质量挂钩，探索补助、收费、教师待遇以及办园质量的统一。

（四）普惠性幼儿园成本分担及定价机制研究

学前教育的准公共产品性质决定了政府应该参与资源供给。从根本上解决学前教育的供需不平衡，建立由政府主导、政府与家庭共同分担的长效投入机制是实现普惠性学前教育的公益性和长期发展的关键。学前教育成本分担机制的内容包括需要分担的成本及测算、分担主体及各自分担比例、政府间的投入分工（赵海利，2011）。随着学前教育高收费引发的社会关注，学前教育成本分担研究的热度越来越高（张曾莲，2016）。徐晓（2018）采用问卷调查及专家判断法，设计了普惠性学前教育成本指标体系，并根据经济发展水平确定了我国政府应分担的合理比例以及不同学前教育政府分担比例下各级政府的财政投入需求。公共资金投入学前教育成本的方式包括两类，一类是直接为早期教育支付费用，一类是通过税收抵免等减税措施实现资助，国际经验表明，与减税等间接方式相比，对学前教育机构的直接投入方式能够带来稳定的教育质量，有利于入园率的提高（王玲艳等，2013）。从世界范围看，OECD 国家的学前教育成本以政府分担为主，约70%OECD 国家的学前教育财政支出占总支出的50%以上，但各国对学前教育的投入仍不够充分（Hasan，2007）。我国政府分担的学前教育成本在省际之间差异显著，呈现东西高、中部凹的格局，从时间趋势看，各省的投入水平提升明显、投入结构逐步优化（学前教育成本分担研究课题组，2015）。也有学者研究了普惠性幼儿园的定价机制，冯婉桢和吴建涛（2019）指出，固定的价格标准对于普惠性幼儿园的发展有消极作用，应建立弹性定价机制平衡普惠性幼儿园中财政投入、收费与办园成本的关系。

二、研究不足和未来研究展望

总的来看，已有研究从不同方面对普惠性学前教育实施中的问题进行了分析，并通过各国学前教育质量监管的研究为我国学前教育质量的完善提供了很好的借鉴，此外，对于各级政府应该在多大程度上分担学前教育成本进行的测算为普惠性政策的优化提供了很好的参考，但普惠性学前教育政策实施的过程中还存在以下的关键问题有待以后深入研究。

（一）地方政府财政预算紧张与学前教育支出增长之间的矛盾

普惠性学前教育的推进是社会福利变革的一部分，必须是系统性、根本性以及稳定的制度化社会设置，然而政府面临的最大考验是政府主导与公共财政不足的矛盾（王东，2014）。随着普惠性幼儿园规模和数量的不断扩大，政府也面临着学前教育财政支出的大幅度增加，我国地方政府一直存在严重的财政缺口，当前地方政府债务金额巨大，截至2017 年，全国地方政府债务余额16.47 万亿元，防范化解地方政府债务风险问题受到党和国家的高度重视。地方政府在沉重的债务负担下，未来财政支出压力加大。2018 年的政府工作报告指出，优化财政支出结构，提高财政支出的公共性、普惠性，财政支出更多向创新驱动、“三农”、民生等领域倾斜，但学前教育经费支出的增加给地方政府带来不小的压力，与政府财政预算的紧张状况之间存在长期的矛盾。

（二）民办园转普惠性幼儿园后举办者不得营利与私有资本逐利性之间的矛盾

据统计，2017 年我国民办园数量占幼儿园总数的比例接近63%，为实现普惠性幼儿园达到80%的覆盖率目标，必须按照公办民办并举的要求，政府通过购买服务、综合奖补等方式，加大资金投入力度，积极引导和扶持更多的民办园提供普惠性服务。2019 年3 月，李克强总理在政府工作报告中提出要多渠道扩大学前教育供给，各地政府积极引导和扶持更多的民办园提供普惠性服务。政府对普惠性民办园有补贴，但是与办园投入有较大差距(贺红芳，2017；刘焱，2019），并且普惠性民办园的举办者作为经济人，对于自己的投资理所当然想要获得回报，然而转为普惠性幼儿园后，不得从幼儿园中分红，且各地对于普惠性民办园的生均补助能否补足幼儿园的支出也难度较大。例如山东省制定的公办园生均经费财政拨款标准和普惠性民办园生均补助标准，每生每年为不低于710 元。按照普惠性民办园的政策要求，即投资者不能获得营利，其前期的投资是否可以收回也没有明确的政策，如何解决普惠性民办园的举办者在公益性和盈利性之间实现均衡很有意义也十分必要。

（三）政府主导与公共财政不足的矛盾

展开学前教育政府补助支出的绩效评价，提高经费使用效益和学前教育质量。普惠性学前教育的推进是社会福利变革的一部分，必须是系统、根本以及稳定的制度化社会设置，然而政府面临的最大考验是政府主导与公共财政不足的矛盾。将政府的投入使用价值最大化是各级政府和学前教育机构管理者需要探索的问题，党中央和国务院要求“地方各级政府要健全学前教育经费投入机制，规范使用管理，强化绩效评价，提高使用效益”。结合管理类学科，应建立资金投入、过程监管、目标实现以及社会满意四个一级指标，然后从成本效益评价和业务评价两个层面，按照经济、效率、效果和公平性的4E评价标准，建立学前教育体系绩效评价指标体系和评价机制。以绩效指标为导向，引导幼儿园加强成本效益管理和提升教育管理质量，通过合理配置资源、完善内部管理，提高政府在公共服务领域的公信力。