杨文悦

(内蒙古大学 公共管理学院，内蒙古 呼和浩特 010070)

1 相关概念解读

社区居家医养结合是指依托于社区，通过将传统的养老服务功能与现有的医疗信息技术相结合，让老年人居住在家庭的同时享受到快捷便利的多层次、差异化的养老与医疗服务的一种新兴养老服务模式，其中不仅包括日常照护、精神安抚与文化娱乐等养老服务，而且涵盖了疾病诊疗、健康顾问、康复护理、保健卫生及临终关怀等医疗服务。

2 呼和浩特市社区居家医养结合养老服务模式的SWOT分析

2.1 优势

2.1.1 符合我国养老理念，满足老人心理需求。 社区居家医养结合养老服务模式符合老年人层面的马斯洛需求层次理论以及我国政府层面的“健康老龄化”发展理念，使老年人在保持与家庭联系及人际关系的同时，享受到多层次养老及医疗服务。一方面，老年人长期居住在家，可以享受到家人的陪伴和关怀，满足老年人家庭情感需要，同时符合我国的孝道文化和养老传统；另一方面，老年人在社区中生活，有比较熟悉的邻居和社区成员，使老年人保持一个满意的交往关系。居住在熟悉的社区中，有利于老年人发挥自身价值，使其具有一种获得感和自我实现的满足感。

2.1.2 资源整合，满足老年人养老与医疗需求。 社区居家医养结合养老服务模式以社区为平台，动员多元主体互动与合作，能够满足老年人多层次、综合化的养老与医疗服务需求。社区引进社区卫生服务中心，建立家庭医生制度为社区老年人提供入户巡诊，配备健康小屋等为老年人提供自助体检、疾病预防等免费服务，同时与大中型医院建立合作机制，实行专家坐诊以及畅通绿色转诊通道。通过多主体参与为老年人提供精神安抚、卫生护理、医疗诊治、生活照料等多种服务形式，更好地实现社区居家医养结合养老服务。

2.1.3 节省费用成本，符合老年人现实需求。 费用问题是影响老年人选择何种养老方式的一个重要因素，许多老龄人口工资水平较低，退休后的养老金替代率更是达不到较高水平，尤其是孤寡老人或是子女经济条件也不富裕的老年人，很难有经济实力选择一个价格较高的养老方式，社区居家医养结合养老服务模式对于这类老年人来讲就是一个较好的选择。以家庭为基础的养老方式，老人居住在家中无须支付高昂的机构床位费、伙食费等支出，子女不必每隔一段时间花费时间及经济成本去机构内看望老人。同时医养结合的自助体检、入户巡访可以减少因体检或是小病去医院的次数，绿色转诊通道也可以省去大病排队就医的时间，很大程度上节约养老成本、减轻家庭经济负担。

2.2 劣势

2.2.1 管理体制不完善，责任边界不清晰。 呼和浩特市社区居家医养结合养老服务缺乏统一明晰的管理体系，分别由民政部门、卫生部门、人社部门负责养老服务的组织和执行、医疗卫生机构的认定和管理、医保报销工作以及人员队伍的认定培训和管理，多头管理使得工作中出现部门职权重叠交叉和责任边界不清晰的情况。这些部门之间互不隶属，由于交流不足和利益分割等因素，各部门间很容易由于追逐自身利益难以形成合力，造成责任缺失，影响到呼和浩特市社区居家医养结合养老服务工作的开展。

2.2.2 服务体系不健全，社会认可度不足。 呼和浩特市社区居家医养结合养老服务模式发展时间较短，服务形式单一化，多数只注重于生理与安全方面等低层次的日常生活照料，而对于老年人的精神慰藉及情感需求等更高层次的需求方面做得不够。服务内容还不够专业化，即针对处于不同情况的、有不同需求的老年人只提供相同的基本服务，所提供的养老与医疗服务也多是对症下药，对于疾病预防、后期康复等方面的服务还不到位。此外，社区居家医养结合养老服务模式服务质量缺少监督和管理，一些机构为了追逐短时收益而不重视服务质量，损害了声誉，导致人们对社区医养机构的认可度比较低。

2.3 机遇

2.3.1 老龄化程度加剧，对养老服务的需求增加。 呼和浩特市人口老龄化形势紧张，老年人口的快增长带来养老服务的高需求，截至2020年8月份，全市60周岁以上户籍老年人口约占户籍人口的20%，超过全国60岁以上人口占总户籍人口18.7%的平均水平。老年人口的现实需求使得其更容易选择社区居家养老，老年人多元的、复杂的养老与医疗需求决定了服务的提供要有多个主体、多种设施参与，服务内容供给要具有多元性、多层次性。相对来说，社区居家医养结合能够依托社区平台，有效地连接各个服务提供者，构建专业的、连续的、多元的、综合的服务，更高程度的地满足老年人的多元需要。

2.3.2 传统的家庭养老模式受到挑战。第七次全国人口普查结果显示，目前我国平均每个家庭户的人口为2.62人，平均家庭户规模日益小型化使得家庭养老已不再是适合我国发展的主流方式。一方面，人们生育意愿的降低将使社会出现越来越多的孤寡老人，“父母在不远游”观念的转变也将使空巢老人的数量越来越多；另一方面，即使子女不远游，但是由于工作原因也会无时间陪伴和照顾老人，这些都成为了实现家庭养老的重要阻碍。同时家庭养老服务设施不完备，无法提供专业的护理服务，使得家庭养老模式在老年人需求日益增多的情况下竞争力减小，家庭养老功能受到严重冲击。

2.3.3 机构养老难以满足社会需求。 《呼和浩特市2020年上半年服务业发展报告》显示，截至2020年上半年，全市有23所社会公办养老机构、5所公建民营养老机构等共计363所养老机构。从以上数据可知公办养老机构数量较少，截至2020年11月，呼和浩特市老年公寓管理处排队养老人数达200多人，床位数供不应求。民办养老机构虽然在不断地建设和发展中，依然不能满足老年人的需求。由于民办机构盈利性较强，偏向于开发一些高端养老机构面向高收入老年群体提供高端服务，因此入住率偏低。此外，一些养老机构为了降低风险、提高利润，只接收身体情况较好的老年人，使得养老机构的瞄准对象出现偏差。

2.3.4 政策保障。 呼和浩特市政府高度重视推进社区居家医养结合养老服务体系建设，多筹并举推进此项工作。自2016年6月呼和浩特市正式成为首批国家级医养结合试点城市后，政府先后出台了《呼和浩特市人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》《呼和浩特市支持居家和社区养老服务发展若干措施》等一系列政策文件，从财政资金支持、社会力量投资、人员队伍建设等多方面为呼和浩特市社区居家医养结合养老服务模式的建设提供保障，为其发展奠定了政策基础。

2.4 威胁

2.4.1 缺乏专业医护人员，人才队伍不足。 专业的医护人员要同时具备照料老年人基本生活的养老服务能力和专业的医疗护理能力，但是呼和浩特市目前能够同时具备两种能力的人很少，甚至只具备养老服务能力或医疗护理能力的人才都缺乏。养老护理工作由于起步晚、任务重、待遇低、社会认可度差、晋升通道窄，多数年轻人并不希望参与到养老护理行业中。呼和浩特市现阶段从事医护服务工作的人员大多是文化知识和技术水平较低的下岗再就业和农村进城务工人员，他们在专业技术能力上有所欠缺，也缺少专门再培训，因此他们只具备提供日常基本生活照料的能力，难以给老年人群体提供疾病诊治、康复护理等医护服务，这很大程度地限制了呼和浩特市社区居家医养结合养老服务的发展。

2.4.2 缺乏筹资长效机制，发展资金不足。 呼和浩特市发展社区居家医养结合养老服务，还缺乏持续多元的资金保障，资金来源渠道较为单一。政府财政支持是社区居家医养服务发展的主要资金来源，但是补贴和支持力度不足，虽然给予了一定的税收政策优惠，但未形成固定预算支出或专项资金，服务主体面临资金不足的问题。此外，多方长效筹资机制不健全，政府没有通过合理的政策激励与引导，调动养老服务各参与主体的积极性，导致社会力量参与不足，难以保证医养结合资金的持续多元供给。

3 完善呼和浩特市社区居家医养结合养老服务模式的对策建议

3.1 加大政府投入，促进多元投资

多元、稳定且持续性的资金来源是社区居家医养结合养老服务模式顺利推行的重要条件。呼和浩特市要建立长效化政府财政投入和多元化筹资机制，根据加快发展养老服务业的意见要求，加大各级地方财政部门财政投入和支持力度，安排一定的专项资金用于养老服务业的发展。同时，还要根据相关政策引导发挥社会资本的优势，建立政府、市场、社区、家庭和非政府组织等多方共同合作的模式，让更多社会资本参与到社区居家医养结合建设中，促进多元投资。

3.2 建设专业医护队伍，提高养老服务能力

专业化的医护团队是实施社区居家医养结合养老服务的关键。针对目前呼和浩特市专业护理人员短缺的现状，需要鼓励学校加强老年护理专业建设，培养具备生活照料能力和专业医护知识的综合性人才。还要促进相关院校与社区医养结合机构建立合作机制，对口输送专业人才。针对现有工作人员素质不高的情况，要进行服务和管理人员定期技能培训工作，健全服务评价体系，提高从业人员的服务质量和水平。同时要运用良好的奖励与激励机制，提高专业医护人员的工资福利和社会地位，留住专业人才，保证专业人员队伍的持续稳定性。

3.3 健全服务体系，满足多元化需求

服务质量和内容是社区居家医养结合能否持续发展的重要保证。要保证服务内容多样化和个性化，积极开展老年人身体素质和行动能力评估工作，掌握不同类别老年人的服务需求，据此确定他们需要的养老及医疗服务的类型。比如应根据老年人不同的身心健康状况提供差异化服务，一些绝症老年人，应着重给予精神安抚和临终关怀；病情较轻的老年人，以医疗诊疗及健康检查为主；大病恢复期老人以大病康复服务、护理服务为主；对于健康老人和一些残障老年人口，以基本生活照料为主。同时统一服务规范和质量标准，保证老年人吃、穿、住达到更高的标准，使社区居家医养结合养老服务发展更加科学化、合理化。

3.4 政府统筹主导，多部门协调推进

当前呼和浩特市社区居家医养结合养老服务模式：①需要从整体上统筹，呼和浩特市政府要完善对各部门的考评指标和体系，建立起明确而有效的监察和问责机制，以此促进医养结合养老服务产业科学化、规范化发展。②在多部门治理难以协调的情况下，打破部门壁垒和体制障碍， 整合各行政主管部门的资源，建立呼和浩特市卫生健康委员会、呼和浩特民政局、呼和浩特市人力资源和社会保障局等各主管部门的沟通协调机制，明确合理划分相关职能部门的权力边界和责任范围，防止出现各业务领域交叉重叠的混乱局面，解决各部门责任不清、多头监管等问题。

3.5 健全运行网络，实现协同治理

各服务主体要建立沟通协调与合作机制。社区居家养老服务机构需要与基层医疗机构建立合作机制，建立家庭医生制度为社区老年人提供入户巡诊，从多方面为老人提供多元化的服务。社区卫生服务中心等各类基层医疗机构需要加强与大中型医院的交流与合作关系，共同打造医联体，建立基层首诊、双向转诊、上下联动的分级诊疗模式，让其享受方便快捷的医疗转诊服务。第三方服务机构要通过运用“互联网+”、云计算等信息化手段，加快社区居家医养结合养老服务信息平台和数据库建设，拓展多元主体参与渠道和网络