华 宇

（贵州师范大学 历史与政治学院，贵州 贵阳 550001）

《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》明确提出：“应着力创新政府服务模式，夯实互联网发展基础，营造安全互联网环境，提升公共服务水平。”〔1〕“互联网+”计划的提出无疑是新时代党和国家构建国家治理体系，提升治理能力，推进实现国家治理现代化的有效方略和措施。

近年来，各级政府也充分建设和利用了互联网和各种信息技术手段，“互联网+政务”逐渐在国家治理过程中落地开花。在公共领域和社会管理层面，政务网站、政务公众号、嵌入式政务小程序、政务APP等形成了“互联网+政务”的“官方阵容”；在各级政府的内部运转中，各个领域的政务管理系统已经成为大多数政府部门的基本配置，基于大数据分析的政务决策体系也在逐步兴起。在日益丰富和完善的新技术、新应用等遍地开花的“互联网+政务”时代，发挥和利用互联网技术和思维处置公共危机也成为国家治理体系和治理能力现代化建设过程中需要面对的机遇和挑战。

“仅仅将互联网理解成为一种实现改善或变革的工具或者手段的观点，不可能深刻地刻画这场巨大社会变革的真实含义。”〔2〕作为现代科技文明的重要标志，互联网不仅仅只是信息是时代的一种媒介或传播工具，其对传统社会生活方式、政治结构体系和经济发展关系的构成和链接方式产生了深远且颠覆性的变革，甚至对人们的思维方式和行为特点也造成了巨大的影响。人类从鸡犬相闻、老死不相往来的漫长古代文明，经历新航路的开辟和工业革命，通过战争和对外贸易建立了不同地域和国家之间的经济往来，而互联网带给人类的则是一种全新的信息沟通和资源配置模式。在信息技术不断改变和推进人类公共生活的过程中，尤其是移动互联网、大数据、云运算以及物联网等得到了逐步完善和建成，使全时全域的信息、资源交互成为必然。如果将我们生活的地球拟人化，近代新航路的开辟和工业文明建立的全球交通仿佛完成了地球循环系统的建造，而互联网为代表的现代信息技术则完成了地球神经系统的构建。

国内对于“互联网+政务”的理论和实践研究近年来快速发展，其内容渗透到社会经济发展的各个领域。将其理解为：政府从公众需求角度出发，运用互联网思维和技术，在公共领域的运用和发展，以提升政府治理能力和服务能力的现代化，促进公民参与的积极性，提升公众满意度，重塑政府形象，最终建设人民满意的服务型政府。〔3〕“互联网+政务”作为信息时代的公共治理手段，其主要任务是运用新思维和新技术提高政府的治理水平和治理能力。

一、“互联网+”背景下的公共危机治理概述

当下，无论是从公共危机发生的频率，还是表现的形式或者是演变的特征和管理的模式相对于传统社会都发生了革命性的变化。“政府对于公共危机的应急管理，尤为需要实现从传统的国家管理模式，历经公共管理模式，尽快朝向公共治理模式的方向发展。”〔4〕2020年初我国爆发新型冠状病毒疫情，较之从前，由于人员流动和信息传导的速率几何式增长，无论是疫情的传播还是国家和政府乃至整个社会的信息传递速度和应急响应能力都有了重大变化，如何在如此迅猛的危机中最大化、最快速化地消除疫情及其带来的不安定因素，确保社会秩序平稳运行，保证国家整体安全，最大限度地降低每个公民的生命和健康威胁以及利益损失成为至关重要的议题。在这一过程中，传统的管理思维模式已经很难适应这种变化。虽然互联网与大数据等新技术已经被广泛应用于实践中，但如何运用互联网技术和新的治理思维更加快速有效的治理还有赖于进一步对“互联网+”时代公共危机治理的特征和路径进行分析。

二、“互联网+”时代公共危机治理的典型特征

（一）治理主体由一元走向一体多元

在传统公共危机管理的研究中，由于政府合法性的唯一性、政府职能的特殊性以及政府能力的全面性，使得政府在整个管理过程中居于独一的核心和主导地位。首先，从政府的合法性视角看，其权力是民众赋予的，保障公民的自由权、财产权及人身权等是政府存在的基本宗旨和意义。这种权力赋予关系一旦形成和确立后，政府就在公共管理中具有了唯一主导的地位。其次，从政府的职能来说，保障政治稳定和社会平稳发展、提供公共产品和服务是政府必须履行的基本职能。维护社会正常秩序、保证社会发展稳定，是政府作为国家机器的基本职能。公共危机管理活动本身也是这一职能的组成和延伸。最小化公共危机对社会秩序和稳定所带来的负面影响，本身就是国家社会管理职能的基本方面。更重要的是，从政府能力看，传统管理模式当中强调的是依托政府庞大且完整的组织体系，运用政府的合法强制力和资源配置能力应对和化解公共危机。在这一过程中，政府是唯一的主导者和负责人，其他主体的参与较少或几乎没有参与，管理的主体一元性特征较为明显。

“互联网+”时代，由于信息传播的快速性和广泛性以及社会资源分配的多元性，仅仅从政府单方面进行危机管理显然存在诸多弊端，改革势在必行。一方面，经济的发展、社会的变革以及政府自身的调整促使这种情形发生了转变。尤其是在“互联网+”时代，社会组织拥有的自主活动能力有较大提升。随着治理理论的完善和发展以及治理理念在各个层面的普及和深入，公共信息和社会资源在新的社会发展背景下不断地向下分配、流转，企业、社会组织和公民团体逐渐具备了较强的资源凝聚能力和自我治理能力；随着政府机构改革的深化和社会主义市场经济的进一步发展，政府在国家和社会管理过程中唱“独角戏”的状况也必须发生改变。各种情况和经验表明，依托各自优势和特点，有选择性和针对性地进行政府与社会组织的合作，是加强治理能力和治理效率的必要手段和措施，危机治理作为其中的特定组成部分当然也不例外。近年来，以政府购买形式将社会公共服务交由社会组织的“政府+社会组织”模式的不断发展也体现了这一特点。另一方面，公民参与社会治理本身就是社会进步和发展的重要标志。从现实层面来说，公民在公共危机的影响中是直接的被作用者和自发参与者，对于公共危机的总体情况和关键信息以及治理过程和治理方式等，公民理应具有知晓权利；对于危机的应对和处置，也离不开公民的支持和理解。“互联网+”普及和治理思维深化的背景下，公民获取信息的速率得以加快，参与的渠道得以打通。在关乎切身利益和社会安危的公共危机中，个体力量单一但规模庞大的公民能够通过互联网及其他平台快速知晓和反应，也可以通过提供对策建议或参加志愿服务等形式与政府和社会组织有效协调，为快速化解公共危机贡献有效力量。

因此，在信息传播速度和科技发展水平不断进步的背景下，在国家积极倡导构建共建共治共享社会治理格局的前提下，“互联网+”时代的公共危机治理主体由单一的政府管理演变为政府主导，社会组织和公民等多元主体的协同参与的一体多元格局，主体之间如何有效地沟通、协调、参与是“互联网+政务”所面临的重大挑战和任务。

（二）治理环境由封闭走向开放

从治理环境的层面来说，由于资源的集中性和信息的迟缓性，传统管理环境相对封闭。互联网的快速发展改变了这一状况，公共危机管理的相对封闭性在资源分散和信息快速传播反馈的情况下开始转向了开放的多元互动环境。

利益化和生活化是互联网时代社会组织和公民参与的特征，当今是网民的自媒体时代，信息传播的速率、数据量的爆发以及信息的准确性等都成为重大的问题。每当公共危机出现及其治理过程中，各种正式或非正式渠道当中就会快速、大量产生各类相关信息，这些信息在极短时间内便会迅速传播，形成所谓互联网舆情。这使得整个危机治理环境迅速变得开放和透明。当然，在这些信息当中不可避免会出现不实信息和虚假谣言，对于这些不良不实信息的及时反应和有效处置，准确有效地澄清事实，还原真相，避免这些信息的误导，有效掌控互联网舆情，让公共危机治理在一个更加开放而且透明的环境中进行，是政府要挑战和应对的又一课题。

（三）治理结构由集中走向协同

传统环境下，政府主导开展公共危机的管理，多为集中化单极行为，表现在：行政权配置密度过高，政府对整个社会进行整体性控制，行政执行任务繁巨；缺乏社会力量的支撑，政府在管理过程中单打独斗。

在“互联网+”背景下，公共危机治理的主体由一元转为多元，治理环境也由相对封闭转向互动开放。这使得传统危机管理中强政府、弱社会的单一集中结构可能存在管理实效性不足的问题，难以应对现代治理环境中的各种状况并做出及时有效的处理。因而，构建合理有效、多元协同的治理结构，必须从两个基本面着手：一方面，保持政府在治理过程中的主导性作用，以优化资源分配和确保信息有效、及时、公开为政府主导治理活动的前提和基础；另一方面，也要充分引导和发挥信息爆炸时代社会组织和公民等主体在治理结构中的各自作用和优势，推进协同交互的共享共建共治社会治理模式建设，既保证政府的治理核心地位不动摇，又保持各方主动性和积极性，这也是现代危机治理中必须考量的关键点。

三、“互联网+政务”在公共危机治理中的路径优化

“互联网+政务”政策实施以来，在国家治理和社会治理中发挥了积极有效的作用，为提升政府治理能力和治理水平做出了重要贡献。尤其是2020新冠肺炎疫情这一公共卫生危机治理期间，“互联网+政务”协调组织各方力量，运用互联网技术提供人员流动信息，对各地特别是防控重点地区进行人口流动分析，对确诊、疑似病例及密切接触者等分类判断，为联防联控部署和复工复产提供及时有效的情况分析和数据支持。除此之外，覆盖全国尤其是重点地区的医疗定点救治网络地图、远程线上会诊、在线心理健康咨询、无接触式医疗和生活物资派送、网上办公、云端课堂等举措及时有效地为公共危机治理提供了重要保障。但在治理过程中仍有诸多具体细节需要进一步完善和加强。诸如信任与沟通有待加强，协同治理机制有待完善，政府各级各类部门之间、政企之间数据壁垒障碍有待消减，政务app、政务公众号等功能性、易用性不足等诸多问题仍需优化。

（一）依托“互联网+政务”增进信任和沟通

首先，依托“互联网+政务”建构积极的多维政府信任关系。“一个能够促进牢固信任关系的社会，能够给予更少的管理和更多的自由，能够应对更多的意外事件，激发其公民的活力和创造性，限制以规则为基础的协调手段的低效率，并提供更强的生存安全感和满足感。”〔5〕有效的积极信任关系是弥合分歧、形成合作的前提和基础，也是“互联网+”时代实现政府——社会——公民多元协同的基本保证。积极的政府信任关系的构建是多维度的。其一，这种信任达成的前提是各种主体之间主动、开放和包容。这就要求在“互联网+”背景下，政府更加积极寻求社会和公民的理解与支持，“互联网+政务”恰好强化了政府在这种积极寻求中的能力。其二，这种信任的达成需要审慎理性和利他思维。社会和公民的理解与支持还需要政府具有严谨求实的态度和“为人民服务”的精神，这也是与党和国家的一贯主张不谋而合的。其三，积极有效的政府信任关系从根本上说还是一种制度信任，只有以权威性的制度和法律为基础构建起来的信任关系，才是牢固不破的，历久弥新的。“互联网+政务”对于制度和法律的宣传普及作用也为这种信任的建设提供了路径。

其次，依托“互联网+政务”构建“政府——社会——民众”之间的信息沟通体系。政府应当依托“互联网+政务”的“官方”优势和权威性特点，站稳信息发布和管控的主阵地，及时、有效、全面、公开地进行信息发布，对社会和民众的疑虑进行合理性、引导性的沟通和解答。在“人人都是发声者”的开放舆论场域中，公开透明的信息是化解不良信息和网络谣言，以及在关键时刻发挥政府舆论主导的优势和能力的关键因素。同时，必须加强公民的媒介素养教育，加强公民理性思辨能力和是非判断能力，特别是面对数量庞大、真假难辨的信息，引导民众采取审慎的态度，理性发表言论，理性认知信息。

当然，政府信任和信息沟通本身也是相互促进、彼此依托的，通过增加政府信任，有效的信息沟通便能快速有效达成；通过及时高效的沟通，也会有助于整个社会政治信任体系的建立，减少各个治理主体在公共危机治理时的矛盾和误解，为公共危机治理提供重要前提支持。需要提出的是，无论是政府信任构建还是信息沟通体系达成，都不仅仅是公共危机治理期间的应急举措，而应当是在日常的治理活动中积累、沉淀、构筑起来的，也只有如此，才能在关键时刻起到应有的积极正面作用。

（二）通过“互联网+政务”强化公共危机的多元化协同治理

打造“政府+社会组织+公民”的协同治理网络。“互联网+政务”体系的构建，本质上就是依靠公共治理的数字化变革，以政府主导为前提，社会组织、公民等多元主体协同治理。〔6〕“互联网+政务”绝对不只是政府一家在信息时代的独家特权，也不是仅供内部共享的数据和资源。治理的本身就是要强调多元主体的协同运作，人人有责、人人参与、人人享有是治理的目标也是其运作指南，强化自身服务意识，厘清多元主体的权责，清除数据壁垒，做好法律法规健全、平台搭建、数据共享和资源合理分配，积极调动各方的主体性和能动性是政府在运用“互联网+政务”协调各方、统筹部分，建立系统化、综合化协同治理网络过程当中的关键任务。

通过构建“政府+社会组织+公民”的协同治理网络，“互联网+政务”才能更为迅速有效地在公共危机治理事前、事中、事后各个阶段保持有序运行，合理发挥，稳步推进，为预防、处理和善后公共危机提供细致安排和全面保障。

（三）强化“互联网+政务”自身平台建设

经过多年的积累和努力，在党中央的全力支持下，国务院领衔各级各类政府机关不断改进和完善“互联网+政务”平台，推动服务型政府建设，在利民、便民、惠民上做出了巨大的努力，体现了良好的社会效应，成就有目共睹，也在实际的公共危机治理过程中发挥了巨大作用。但是，在社会高速发展、科技爆发式进步的今天，面对突发公共危机和各种实际问题的考验，依然有诸多问题需要完善和进一步解决。

政府网站建设、政务公众号推广、政务app易用性和功能性在实际应用和公共危机治理中还存在着不足。例如，部分政府网站信息更新发布相对迟缓，数据老化，关注度较低；部分地区政务公众号、app种类繁多，功能单一，操作复杂，在一定程度上影响了社会和公民的使用意愿。除此之外，各级各类互联网政务平台还存在具体功能缺失，彼此衔接不到位，相互之间内容交叉等问题，对平台效率产生负面影响。因此，强化“互联网+政务”平台建设应当从以下几个方面优化：第一，加强政府内部互联网人才队伍建设，保证平台构建的能力和水平，确保信息更新及时、数据真实有效；第二，统筹协调好各级各类部门在互联网平台中的作用，减少不必要的平台和程序建设，降低数据流失风险；第三，加强与互联网龙头企业合作，在保证内部信息安全的前提下，依托成熟系统和高推广度应用，完成政务和商用合理衔接，减少形式主义和碎片化困扰。

四、结语

公共危机是人类社会生活中不可避免的困扰，人类历史也是在不断的对抗和消灭各种危机的历程中发展和进步的，在经济快速增长和科技迅猛发展的今天，各种自然灾害、公共卫生事件、国家安全问题等依然需要面对和挑战。“互联网+政务”是信息时代治理现代化包括公共危机治理的有效武器，如何对其合理有效的运用，仍然有很多课题需要在实践中不断思考和总结。