邵 琳，曹月娥

引言

国土空间是自然资源和建设活动的载体，而国土空间用途管制则是政府运用行政权力对空间资源利用进行管理的行为[1]。在城镇化发展与生态文明持续推进的背景下，国土空间用途管制如何协同并贯彻实施成为新的国土空间规划体系中的重要关注点[2-4]。在当前“五级三类”的国土空间规划体系中，市县级国土规划是中间衔接层级，一方面需要落实上级国土空间规划的核心要求，另一方面需要对所管辖的区域部署具体的开发保护工作安排[5]。相比较国家级和省级国土空间规划，市县级国土空间用途管制更加侧重于实施性，应探索适宜地方的空间管制体制，提高空间管制的准确性和高效性。

我国幅员辽阔，各区域发展程度具有较大差异，东部地区已进入城镇化中后期，以北上广深为代表的发达地区已进入存量发展阶段。而西部地区经济发展相对滞后，在国家西部大开发的战略推动下正迎来经济快速发展，城镇化快速推进的阶段。而另一方面西部地区干旱少雨，荒漠化、水土流失等问题严重，生态环境相对脆弱[6]，因此西部的城镇化推进过程必然面临着更为严峻的空间资源开发与保护的矛盾，无法复制东部地区在空间用途管制中的成功经验。因此需要从思考我国在国土空间用途管制制度设计中的根本逻辑入手，基于西部地区市县级地方资源特征，才能更好的理解现阶段土地用途管制的现实矛盾及其成因，从而更有针对性的提出用途管制运作策略。……