谭 波，王 玉

（1.海南大学 法学院，海口 570228；2.河南工业大学 马克思主义学院，郑州 450001）

2018年3月，国家组建应急管理部，地方各级应急行政管理部门随之建立。在集中统一的结构性改革背景下，应急行政管理也成为单独存在的职能部门序列。这与我国多年来应急行政职权分散于多个部门的格局形成明显差异。但这种经过整合的应急行政权，只是突发事件“大应对”权力的一部分，仍不能称为具有完整意义的“大应急”权力体系，应急行政的发展仍有待继续整合。

一、行政应急还是应急行政

（一）我国应急行政的部门“专门化”过程

在我国应急管理部门出现之前，应急管理的职权分散于九个以上职能部门之中，另有四个议事协调机构涉及相应的救灾减灾职权运行。在理论研究层面，对行政应急（权）的研究超过应急行政本身［1］。从1999年成立国家煤矿安全监察局到2001年挂牌国家安全生产监督管理局，再到2003年国家安全生产监督管理总局从国家经济贸易委员会中独立出来，应急行政的部门行政属性不甚明显。理论界和实务界称之为行政应急的原因在于，确实有这样一种行政职权在实际运行，这种权力以安全生产（特定时期甚至主要表现为煤矿安全生产）为主线，但又不局限于安全生产监督，毕竟安全生产方面所导致的应急只是整个社会应急的一部分。2003年“非典”的爆发，更让国家看到了整体应急行政的重要性，应急领域的行政法规《突发公共卫生事件应急条例》应运而生。2007年《突发事件应对法》的出台，更是彰显了应急行政作为一种专门行政独立存在的必要性。2018年的党和国家机构改革，聚焦多领域部门与权力的优化协同高效，专门应急行政部门的成立使应急行政职权的运行相对集中，成为应急行政成熟甚至定型的一种部门行政前兆。这种整合发生于组织与组织法的层面之上，与之前应急行政内涵、外延的界定相比，更为具象和直接。但不容否认的规律是，很多国家的应急行政都是经历一定的组织改革过程，才出现于一国的政府职能部门体系之中，进而实现机构与组织的专门化。

需要说明的是，根据《国务院关于实施国家突发公共事件总体应急预案的决定》（国发〔2005〕11号）和中编办《关于增设国务院办公厅国务院应急管理办公室的批复》（中央编办复字〔2005〕47号），2006年国家设了国务院应急管理办公室（以下简称“应急办”），地方各级政府也有相应的机构设置。此时的“应急办”虽层级不高，但是它代表政府跟各个部门就应急工作做信息沟通，有比较强的沟通协调能力［2］。“从国际经验看，国家应急管理体系应该是一个针对各类突发事件的高效反应系统，不仅包括自然灾害和事故灾难，还应包括公共卫生事件和社会安全事件。”［3］2007年出台的《突发事件应对法》将突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，应急部门主要应对自然灾害和事故灾难，而其中可能还涉及生态环境部门等相关部门的职责；公共卫生事件主要由卫生健康部门负责应对，社会安全事件由公安部门等部门应对为主。由此可以看出，目前的应急机构部门设置及其职责并没有囊括所有的突发事件，而只是应对其中的一部分，主要针对自然灾害和事故灾难，所谓的“应急”目前也只是相对意义上的“小应急”。

（二）美俄两国应急组织专业化的过程分析

对于大国而言，其应急行政的任务通常繁重而多元。例如美国和俄罗斯，其与中国面对的应急行政任务一样庞杂。二者国家应急行政组织的专业化和单列化，凸显了其应急行政本身的发展特点与法治理路。

1.美国应急行政的出现：防灾—应急—国土安全

美国的应急行政肇始于灾害防治。美国的防灾法规最早出现于1803年，防灾行政作为一种政府的固有职能，无可推卸，必须得到全面行使。但其具体的运行模式却分散而多元，宏观的国家安全维护和微观的防灾救灾两条线并行的态势明显。从1934年得到联邦政府批准的公路管理局和接受防洪法令授权的陆军工程兵团，到1947年根据国家安全法成立的国家安全资源委员会（NSRB）和1950年根据国防制品法成立的防卫动员局（ODM）以及根据总统行政命令成立的联防民防署（FCDA），再到20世纪60年代的紧急应变方案局（OEP）、灾害援助管理局和70年代的部分职能转至住房及都市发展部（HUD）、联邦总务署（GSA）与财政部，中间还经历了若干的职能隶属转变、扩展及机构名称属性改变。可以说美国的应急行政一直处于灾害倒逼救灾法规修改和行政命令启动以调适机构组织和运行的状态。由于立法的多元化和总统行政命令的反复性，前后有一百多个联邦政府机构管理过应急行政。1979年美国联邦应急管理署（FEMA）成立，囊括了来自国防部、商务部、联邦总务署、住房与城市发展部等五个联邦机构的职能，联邦保险局、国家气象预报局的联邦防灾局都是其下属部门。美国2001年遭受“9.11”袭击后，2002年制定了专门的“An act to establish the Department of Homeland Security，and for other purposes”（《建立国土安全部及实现其他相关目的的法案》），国土安全部据此成为制定保护重要基础设施和关键资源计划的综合性国家部门，与联邦政府其他机构相协调的联邦应急管理署也被调整至新成立的国土安全部之下。而此时恰是美国政府要建立全国性灾害管理系统的关键时点。为了制定全国性的应急反应计划，美国政府在2004年之后成立了15个应急小组（Emergency Support Function，ESF），涉及14个联邦部门和其他联邦直属机构（参见表1）。国土安全部的下属部门在其中承担关键环节的工作。奥巴马担任总统期间，又将网络安全职能转移至国土安全部之下。从职能行使方式上，国土安全部根据“The Homeland Security Open Source Information Enhancement Act”，又逐渐强化了信息收集、开发和分析的职能，逐渐成为真正意义上的应急行政的大本营和实质上的综合体。而根据《FEMA战略规划（2018—2022）》，美国联邦应急管理署（FEMA）将在灾前精简复杂的应急程序、加强救援队伍培训与演练、扩大灾害预防宣传和培训；在灾中完善应急指挥协调、信息沟通和应急保障调配；在灾后简化救灾资金申请流程并为各州政府提供更多的重建支持［4］。从国防领域的国家安全和救灾到国土安全和应急，美国的应急行政也经历了理念和组织上的双重质变。但可以看出由专门的应急行政部门来执掌行政应急的趋势越来越明显，而这种执掌基本已经固定化。不断加固的趋势也让应急行政的部门行政色彩愈发浓厚，比起20世纪变化多端的美国应急管理体制差异较大。

表1 美联邦救灾体系紧急事务支援功能小组（Emergency Support Function）例示

而从疫情防控的角度来看，FEMA也并非无所作为。在美国防控传染病疫情的决策中，主要的决定是由美国卫生与公共服务部（HHS）和美国疾病预防控制中心（CDC）做出的。通常联邦应急管理署（FEMA）会在美国10个大区储存足够的紧急物资［5］。这一点一方面得益于美国的疾病预防控制中心拥有比较完整的决策权力系统［传染性病例管理控制、隔离措施、监测和流行病学、实验室诊断方法和标准、减轻社区影响、医疗护理和对策（培训并保护医疗人员和护士，避免医院内部传播）、疫苗研发、与居民的风险沟通，以及与州或地方公共卫生部门的医院应急准备系统（HRSA）以及城市医疗应急系统（MMRS）协调］，另一方面也由于FEMA拥有强大的执行能力和权限，能够相对较为完备地配合CDC等决策部门的权力运行。

2.俄罗斯应急行政的产生：国家安全—民防和紧急情况—应急

俄罗斯联邦紧急情况部产生于1994年，紧急情况部部长也是国家安全委员会成员。国家安全委员会的前身可追溯到1917年的全俄肃反委员会和1954年的苏联国家安全委员会。1991年俄罗斯成立“民防、紧急情况和消除自然灾害后果国家委员会”，1994年由“委员会”改为“部”。该部军事化和政治性较强，部长具备军衔，由总统任命，全称为“民防、紧急情况和救援部”，简称“国家紧急情况部”。该部作为直属于俄罗斯总统的5个政府职能部门之一（其他四部为内政部、外交部、国防部和司法部），不同于其他隶属于俄罗斯总理的16个联邦部。它由国家消防局、搜寻和救援局、民防部队和国家小型船只局四个基础部门组成，各类人员多达二十万人，协调能力非常强（见图1）。

这种高规格的决策应对以及庞大的协调系统造就了其巨大的执行力。2020年新冠肺炎疫情防控期间，俄罗斯紧急情况部在应对紧急情况中运输能力表现突出。相比美国，俄罗斯应急行政专业部门产生的时间要晚许多，但其规格和受重视程度明显要高于美国。俄罗斯应急行政的产生和政治部门关系密切，与美国的路径截然不同，反而是从国家安全的角度促生了紧急情况部门。

（三）我国国家安全立法对应急行政整合的影响

2013年党的十八届三中全会通过决定，“设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全”。2014年1月，中华人民共和国国家安全委员会成立。2014年10月，党的十八届四中全会再次通过相关决定，“贯彻落实总体国家安全观，加快国家安全法治建设，抓紧出台反恐怖等一批急需法律，推进公共安全法治化，构建国家安全法律制度体系”。而在此之前，《保守国家秘密法实施条例》已经在2014年3月施行。随后，2014年11月通过的《反间谍法》、2015年7月修改通过的《国家安全法》、2015年12月通过且在2018年4月修改的《反恐怖主义法》、2016年11月通过的《网络安全法》、2017年9月通过的《核安全法》、2017年11月通过的《境外非政府组织境内活动管理法》、2018年4月修改通过的《国家情报法》，已经在法律层面为国家安全的各层面强化了一层制度外衣。“国家安全”和“应急”交叉点的出现始于2015年《国家安全法》对“国家安全”的界定，2017年党的十九大报告又再次强调“完善国家安全制度体系，加强国家安全能力建设”，“健全国家安全体系，加强国家安全法治保障”，在安全生产和防灾减灾救灾方面，提出了“健全公共安全体系”，这又让两者在“安全”层面实现了部分对接。但“公共安全”与“国家安全”两概念之间关系到底为何，覆盖哪些方面，无法从直接的法条依据中获得较为准确的界分。在2018年应急管理部成立之前，应急管理的行政职权仍然存在于国务院办公厅、水利部、公安部、民政部、中国地震局、国土资源部、农业部、国家林业局、国家安监总局等部门，属于典型的“九龙治水”。这一阶段成为总体国家安全观背景下应急管理依然分散运行的过渡阶段。但很明显，“国家安全”已经突破了过去的“国家安全”概念，“公共安全”也不再是过去意义上的“公共安全”，以应急行政为代表的囊括安全生产在内的行政权力组成体成为新时代“公共安全”在部门行政里的最佳对应。可见，具体的组织改革将成为扭转应急行政彻底构建的肯綮，这也让我国与美俄等国家一样，成为通过专门的应急管理部门来开展应急行政以契合国家安全工作的典型。

图1 俄罗斯紧急情况部应对突发事件的治理体系

国家安全是具有开放性的概念。习近平总书记2020年2月14日主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议时强调，要把生物安全纳入国家安全体系；而2019年10月十三届全国人大常委会第十四次会议第一次全体会议，就听取了全国人大环境与资源保护委员会主任委员高虎城所作的关于提请审议《中华人民共和国生物安全法（草案）》议案的说明，并做了分组审议，这其中就包括“防控重大新发突发传染病、动植物疫情”。2020年10月该法获正式通过，第二条第二款正式确认了上述内容。这说明公共卫生事件也包含重大的国家安全利益，而与之相关的突发公共卫生事件应对也应该被置于国家安全的高度，“大应急”“大应对”的观念呼之欲出。除了提升应急的理念层次之外，从此次新冠肺炎疫情防控之中所反映出来的协调、监测和预警系统的完善、应急储备物资的调动和储备以及各部门职能界限的厘清，同样是我们应该从美俄两国应急管理体制中学习的。这种“大应急”中所包含的协调机制和分工明确及强有力的物资调拨与供给也正是我们此次党和国家机构改革“优化高效协同”精神中的应有之义。

二、行政紧急权、应急行政权及其不同侧重

（一）行政紧急权走上前台

行政紧急权成为学者研究的对象更多是源于2003年以来我国行政应急立法的发展，2003年5月9日出台的《突发公共卫生事件应急条例》成为其引领和典型，2004年宪法修改过程中对紧急状态的规定，也成为“行政紧急权”概念走向前台的基础。2007年出台并施行的《突发事件应对法》第二条不仅界定了突发事件的内涵，还在外延上将突发事件分为四类，这实际上成为行政紧急权行使的范围。除了公共卫生事件由卫生行政部门、社会安全事件由公安部门主要管辖外，其他两类突发事件的权力分布在十多个部门或议事协调机构之中。

2018年在经历了“13合1”的机构整合之后，应急行政权逐渐“名正言顺”，不再是散见于多部门之中的行政紧急权。这种改革的意义除了前文提到的专业性之外，也成为应急行政拥有独立存在价值的最好表征。一些应急领域的法律法规也可以因此而被赋予更大的体系化价值［6］。应急部门成立后，遵循上下一体的行政原则，及时构建了各级应急管理部门体系。但从实际的运作来看，地方想要实现应急行政运行的一体化，还需磨合。

行政紧急权的提法及其出现是应当时的《突发公共卫生事件应急条例》《突发事件应对法》等立法，造成多部门共同拥有应急行政权的一种格局。行政紧急权如行政强制权一般，虽不是每个部门都同时可以享有，但却是很多部门都可能运作的一种遍地开花式的权力类型。如果依照这种思路正常发展，需要制定的法律名称可能应是《行政紧急权法》，这种立法本身的名称还不同于传统的《行政处罚法》《行政许可法》甚至《行政强制法》，它的规制范围可能非常有限。但从目前我国的行政紧急权立法现状来看，更多的立法都是从部门行政的角度单立，其中或多或少涉及行政紧急权。如果打破这种思路，将应急行政作为一种单列的部门行政，所需要的立法也将愈发专业，而部门行政的法律规范整合也将逐渐被提上日程。其所涉及的领域目前大致可以被划分为三类，即狭义的应急行政领域本身的应急基本法、突发公共卫生事件的应急法和社会公共安全事件领域的应急法。但如果按照前述所论及的“大应急”和“大应对”的思路，这些法律规范之间的协调将成为关键，如何在不同的法律的条文中完成协同，将是我国实现应急法律体系统一化的最紧迫任务。

（二）行政紧急权与应急行政权的权力侧重

行政紧急权和应急行政权产生于不同的时代背景，虽然只是十年有余，但对于前者而言，侧重于“反应”（reaction），更多着眼于紧急状态下政府的权力所系和职责所在，突出政府应有的行政管理权限。应急行政产生于国家治理体系和治理能力现代化的建设背景之下，侧重于广义的响应（response），不仅包括“反应”（reaction）［7］，而且更多地突出政府应该如何对紧急情况提前加以面对，通过系统的综合治理来实现灾害的预防。在党的十九大上习近平总书记所提的“提升防灾减灾救灾能力”，也是将“防”置于首位。2020年疫情防控中的思路也重点提到了群防群治，把“防”作为防止疫情蔓延的一条主思路。

2018年《深化党和国家机构改革方案》中也专门提到应急管理部要处理好“防灾和救灾的关系”。这种强调防患于未然的治理体系构建与在出现紧急状态时政府考虑如何应对的思路存在着明显区别。2018年台风“温比亚”影响山东寿光时，许多蔬菜大棚完全坍塌，损失百亿。经过2018年下半年和2019年上半年的大规模水利改造，同时台风前夕应急管理部门不断发布紧急通知与“防范”信息［8］，该市再次遭遇台风时，蔬菜大棚所经受的损失已经减少了八成。宣传教育和指导培训已经成为“防灾”的主要手段。在2020年的疫情防控中，可以明显感觉到某些系统和地域“防”的能力有限，而对于相应部门而言，如何更好地完成宣教和促使良好习惯的养成，成为“大应急”体系中必须修好的一门功课。

在“防”的同时，另外一个手段是“练”，《深化党和国家机构改革方案》也提到了“推动应急预案体系建设和预案演练”。从公安部一直提倡构建社会“防火墙”的角度来看，除了检查火灾隐患的能力，其余三个方面的能力都与“练”有很大的关联，如扑救初期火灾的能力、组织疏散逃生的能力和消防宣传教育的能力。但从实际情况来看，应急行政“防”有余而“练”不足。当灾难来临时，预案作为纸上的文字终究与现实的应急手段存在实质性的差异。2019年8月，浙江永嘉县受台风影响形成的堰塞湖突然决堤，造成18人遇难，多人失联。虽有不少村民逃生成功，但存在不小的运气成分，应急预案没有考虑到这种可能存在的突发情况。虽然永嘉县应急管理局已于当年5月公告，乡镇（街道）等基层行政组织和村（居）委会等基层群众自治组织的应急行动方案按规定至少每三年进行一次应急演练［9］，但在偏远农村，这种应急演练难以实现，即便是相比实战演练和综合性演练相对简易的桌面演练也很难。2006年，美国在经历了“卡特里娜”飓风的重创后，制定立法调整工作重点，“联邦应急管理署”依据《后“卡特里娜”应急管理改革法》重组，将工作重心进一步放在计划、指导、协调、培训等方面［10］。

应急行政的另一个特点在于综合协调性。统筹应急资源并利于统一调度，也是此次党和国家机构改革在应急管理方面的一个重要目标，意在形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制。紧急调拨与有序发放，保证物尽其用，这是应急管理发挥重要作用的关键抓手，是区别于单纯行政化领导体制下的紧急行政运作体制。应急管理部有权明确相关部门和地方的职责分工，建立协调配合机制。在单一制的国家结构形式背景下，本就具备综合协调优势的中央在统一的应急管理体制下更便于调动各类应急资源。而2018年11月蔓延于美国加州的山火，暴露了美国政府救灾能力的“弱”。除了联邦政府在救灾时刻对州的辅助性救助功能角色外，关键时刻州一级能调动的只有国民警卫队，甚至联邦政府能直接支援的也只有海军陆战队等少数纪律部队，其余不是需要协商沟通(如邻州国民警卫队)，就是要通过两级议会(如动用正规军)，甚至没有一个可以“超越”调动不同体系消防力量迅速支援的机制［11］。

综合协调还表现在机构的进一步整合与综治上，不管是前文提到的美俄应急行政体制融入国家安全领域的机构设置，还是充分及时调动各种力量第一时间服务于减灾救灾，都应该更大限度地提升应急行政部门的地位和进一步的整合。韩国2019年4月发生的江原道特大森林火灾，火势11小时之内得到了控制，现场1人死亡、35人受伤，三千多名消防员无一牺牲，这在一定程度上得益于韩国多年来持续进行系统性应急协作联动体系改革。不管是金大中与李明博持续进行的安全管理机构合并，还是卢武铉设置专门的消防防灾厅，2014年“世越号”事件之后直属于国务总理室的国民安全处，此后文在寅又将消防厅从国民安全处剥离编入国家行政安全部，由国家统筹消防救灾工作，都表明韩国救灾机构综合协调能力的不断升级，缩短了逐级上报和提高协调等级所需要的过程和花费的时间［12］。我国目前的应急救援减灾机构在设置上，还有进一步整合的空间。比如，在气象部门的应急与减灾处室的设置上，还可以考虑进一步合并，以强化信息的及时整合与传递。而且气象部门在第一时间预测到灾害信息时也有通知应急行政部门的义务，实际上这种整合并不会影响应急工作的开展，反而会使信息的传递进一步便利。对生态环境部门来说，其在灾害发生并对环境造成损害时，往往会以行政处罚的手段进行事后追责，而前期与之“并肩进驻”的应急管理行政部门则缺乏制约手段，这对于不同部门之间的权力协调与平衡是不利的，有必要将生态环境部门中涉及核安全的部门（核设施安全监管、核电安全监管与核辐射安全监管）进行整合。事实证明近年来发生的一些严重爆炸与火灾往往涉及生化应急（如2015年的天津港爆炸以及2019年发生在江苏盐城响水县陈家港镇的化工厂爆炸事件等），而生态环境部门的行政处罚权也同样应赋予应急行政部门，以使其能够充分完成应急管理中的预防目标，防患于未然。

三、应急行政法的专有原则及其发展路径

（一）应急行政法的专有原则

一旦应急行政法的部门法属性得以确定，应急行政法应有区别于其他部门行政法的特殊原则与规则。有学者提出，作为体现应急行政总原则的行政应急性原则，应该被作为行政法的基本原则，既涵盖具有行政行为法上的具体规定的行为，也包括可以没有一般具体法律规范的行为，以及停止某些法定权利、中断某些法律条款实施或突破一般行政程序规范的行为［13］。这一原则也确实是应急行政法不同于其他部门行政法的标志性原则。

但从其他国家行政应急的规则构建来看，行政应急性原则并非可作如此简单的理解和适用。美国的灾害救援体制中，政府必须尊重公民的自主权及其选择成为一项必须遵循的原则，行政强制措施更是不能随意采取，能够采取的措施只能是告知公民灾害可能带来的影响，提出警告并希望居民撤离［14］。这一点其实在我国的行政应急工作中也一直存在。在2008年上映的灾难影片《超强台风》中，市长为了劝告一批渔民不要再贪恋渔船而下跪，这种“晓之以理动之以情”的方式最终扭转了渔民们的固执心态，促成了更大利益点的保全，符合实情，因为根据当时的立法，即便是行政首长也无权采取命令方式强制渔民撤离。市长为了多数渔民利益而采取的下跪，实际上是对《防汛条例》第三十四条立法精神的一种道义诠释，也就是当灾害威胁群众安全时，“当地人民政府应当及时组织群众撤离至安全地带”，这种政府义务的履行，需要群众的配合；而能够采取紧急措施的，只是《防汛条例》第三十三条第二款所规定的“为保护国家确定的重点地区和大局安全”所采取的“局部牺牲”，此时一旦遭遇阻拦和拖延，防汛指挥部有组织强制实施的职权。

而在疫情防控这种突发公共卫生事件的应对中，所表现出来的特点又有不同。在《传染病防治法》中，为了防止疫情蔓延，第四十三条规定的省级以上地方人民政府所采取的“封城”措施，或第四十二条规定的县级以上人民政府采取的封闭可能造成传染病扩散的场所的措施，其实都不同于其他类型的突发事件中的权利限制。在这里，为了更大的公共利益的维护，根据利益衡量所采取的措施，实际上是对行政应急性原则的一种特殊适用。

（二）应急行政法的发展路径

1.应急行政法的社会共治路径

应急行政法与其他部门行政法一样，都有着遵循社会共治路径的制度发展需求。共治就是要“以人民为中心”，通过发挥法治的统合能力，将政府的权威机制、市场的平等交换机制和社群的自治机制予以融合，使国家法与社会成员在互动中确立的规则形成一套规则体系［15］。这一点在很多国家的应急行政法体系中表现无遗。作为单一制国家的日本采取“小灾靠自救，中灾靠互救”，只有“大灾靠公救”。除此之外，其国内构建的灾害再保险和巨灾保险制度也在应急的社会共治中起到了重要的作用。美国地方政府虽然救灾能力有限，联邦政府只是在州政府请求时才予以救助，但邻里守望制度也充分说明其应急行政在社会共治格局中的展开。相比之下，法国采取的是应急“专常”人员转业制和荣誉制度，专业人员转业后可编入志愿者队伍，既保证了专业救援人才资源不致浪费，又为应急社会共治打开了突破口和抓手。而在疫情防控这种波及程度更广阔的突发事件中，充分发挥社区的作用，也成为决定疫情防控成败的关键基础。

2.应急行政（法）中的“软”属性

应急行政在当下的开展区别于原来的紧急行政，愈发依靠的是对行政相对人一方的“软行政”手段。这种执法区别于传统的硬行政或强制执法，也可被称之为“协商执法”［16］。应急管理部下设教育训练司、风险监测和综合减灾司，省级应急行政部门下设宣传训练处、火灾防治指导处等部门，都是此种“软”属性的最佳入口。2019年3月，上海市司法局、市场监督管理局和应急管理局三部门联合出台了《市场轻微违法违规经营行为免罚清单》，公布符合规定情形的34项轻微违法违规经营行为将免予行政处罚，涉及市场监管、消防等多个行政执法领域，更是将原有的“硬执法”中的某些“软”体现到极致［17］。在风险社会的大背景下，每个人都应该成为应急教育过程中的一个“决策中心”，成为个人自救的第一责任人，而这种责任意识和所谓的“权责一致”应该是应急治理中的“软”属性发挥效果的最大和最佳场域。对于地方而言，应急管理其实也是在提供一种“公共产品”，只不过这种“应急公共产品”侧重于公共安全尤其是生产和生活安全，是对自然灾害和事故灾难之前、之中、之后的统筹公共服务和市场监管。同时，随着我国应急行政面临的形式多样化和难度的加大，对于公民权利的处置及其相应程序的适用也成为愈发关键的问题。公共应急状态下最低人权标准或不得克减（non-derogability）原则在我国的贯彻［18］，应结合我国实际情况和法治发展的阶段，形成具有中国特色的人性化平衡处置原则与手段，同时注重比例原则与辅助性原则的适用。

在应急设施建设逐渐法定化（如应急避难所等方面的规定细化）的过程中，一些国家给出了较为科学的答案。如日本在1995年阪神大地震以后，就开始执行“校舍补强计划”，贯彻“将学校作为第一避难所”的计划，并在其《灾害对策基本法》中专门规定了事前措施及避难①。这本身也是一种治理体系和治理能力的体现。对于营商环境的大概念而言，应急行政中的“软治理”就对应营商环境的“软环境”部分（包括监管的复杂程度和法治保障程度），是地方治理软实力的体现，也是一般行政状态的特别治理水平之体现。应急行政中还应该确立更多的“软法”来辅助治理，比如反恐的地方标准制定以及公民防范恐怖袭击手册的公布［19］，其实就是典型的应急行政中的“软法”建构。

3.应急行政法领域法律规范的整合

目前，对于应急管理领域的法律规范，大体有两种模式，一种是以原有的安全生产法律规范为主体，兼及其他部门领域的应急法律规范。如中国安全生产科学研究院编的《中国应急管理法律法规汇编》，涵盖了28部法律和55部行政法规，是党和国家机构改革以后以应急管理一体化作为指导思想进行的汇编［20］。另一种是散见于原有的部门行政领域的应急管理法律规范的汇编，这种汇编虽具有专门性，但无法体现应急行政法的总体法治思路和下一步法律规范整合，而且其安全生产的主导编写思路也很明显。虽然名为“法律法规汇编”，但其实都是相应的“红头文件”汇编。以交通运输领域的应急行政为例，道路运输安全生产、交通运输安全生产、水路运输和港口营运安全生产、交通运输工程建设安全生产、城市客运安全生产等领域存在不平衡的法律规范分布状况，有待整合②。（见表2）一方面主要是各领域行业特点和管理特点不同，另一方面，也是各部门在形成过程中本身于法治建设方面的积极性和态度不尽相同。

表2 交通运输管理不同领域应急管理规章的立规侧重（部分）

而在应急行政形成单独的部门行政之时，如何从更高更专业的角度来整合领域的应急行政法律规范及其责任机制，更成为“管行业的必须管安全”这一精神落实的必经之途和法治思维强化的必备手段。尤其是伴随着我国未来“权责一致”体制的深入推进，以应急决策为代表的一些应急行政领域的行为责任如何适用［21］，也成为《重大行政决策程序暂行条例》等立法中对“倒查责任”和“终身责任追究”等机制落实的关键。除此之外，如前文所述及的四大类突发事件中的不同法律规范的清理、衔接与协调，保证同层级的规范不冲突，涉及同类部门的权力规定不矛盾，也是“大应急”体制得以依存的法治关键。

四、结 语

在国家治理体系和治理能力现代化的现代征程中，应急行政必然占据一席之地。党的十九届四中全会对突发事件“应对”提出的不同目标是“健全公共安全体制机制”“优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力”“加强公共卫生防疫和重大传染病防控”，同时还要“健全社会心理服务体系和危机干预机制”“完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制”。这些不同的突发事件应对或应急领域的目标汇总在一起，融合为突发事件“大应对”的总体目标。从2020年的疫情防控过程我们可以看出，突发公共卫生事件具有很强的技术性与专业性，这一点决定了其不同于其他突发事件的应对。但从2018年党和国家机构改革的情况来看，应急管理行政部门的成立本身也是专业性组合的一种典型表现。作为主要负责自然灾害和事故灾难应急等突发事件应对的应急行政管理部门，完全可以与卫生健康部门形成更为高效的优化协同，这种优化协同既可以更有助于突发事件总体应对目标的实现，同时又可以提升突发事件应对部门的总体地位。毕竟未来的突发事件的综合性愈发明显，其中各种类型的突发事件都有可能综合性地发生或起作用，简单假设各类事件单独应急体制是不太合理的立法预设。

从我国此次的疫情应对情况来看，我国的部门协调还有相当长的一段路要走。比如部门协调、监测和预警系统的完善、应急储备物资的调动和储备以及各部门职能界限的厘清。也就是说，一方面各部门在不同性质的突发事件上注意明确自身的职责，同时还应该尽可能地协调好与相关部门的职能配合，注意各类突发事件的牵头部门，同时也要在突发公共卫生事件的应对中突出卫生健康行政部门的权威，尤其是疾病预防控制中心的法律地位及其权力，强调卫生健康行政部门负责人的专业性，这样才可能保证“科学防控”不至于被放空。最终需要形成真正意义上的“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动”的“大应急”管理体制，优化国家应急治理体系建设，这其中必然也包括公共卫生防疫和重大传染病防控的能力建设，以及社会安全事件中的危机干预和矛盾化解能力。整个突发事件“大应对”治理体系中都不应该只是公共卫生事件由卫生健康部门单独应对或事故灾难由应急部门独自处理的“单打一”局面。

注释：

① 可参见日本的《灾害对策基本法》事前措施及避难（第58条至第61条），尤其是日本在1995年阪神大地震以后，开始执行“校舍补强计划”，贯彻“将学校作为第一避难所”的计划。

② 参见交通运输部安全生产委员会办公室编写的《交通运输安全生产法规文件选编》《交通运输工程建设安全生产法律法规汇编》《城市客运安全生产法律法规汇编》《道路运输安全生产法律法规汇编》《水路运输和港口营运安全生产法律法规汇编》等，人民交通出版社股份有限公司2016年出版。