李娜娜

（安徽省林业调查规划院，安徽 合肥 230001）

随着首轮退耕还林国家政策性补助陆续到期，为了进一步的了解安徽省退耕还林取得的成效和存在的问题，积极稳妥推进全省退耕还林工作，安徽省林业局通过组织调研了解全省各地退耕还林和林木现有情况、退耕还林档案资料和资金发放情况。此次调研主要采用座谈会、实地考察和查阅相关档案资料等方式，同相关市、县（区）、乡（镇）退耕还林管理人员和业务技术人员、退耕还林农户开展座谈交流会，到林业局档案室、乡（镇）林业站、县档案馆等地查阅相关档案资料，到退耕还林地现场了解退耕还林保存情况以及与相关工作人员交流等方法了解退耕还林的情况。

1 安徽省退耕还林工程概况

安徽省自2002年被列入全国退耕还林工程建设范围后，共完成退耕还林建设任务66.13万公顷，其中退耕地造林22.2 万公顷。共涉及全省16 个市共84个县（市、区），涉及农户大概有248万户，直接受益的农村人口达992万人，退耕农户74万户、220万人，享受的中央财政补贴达120.03 亿元。从经济效益上来说不仅有来自财政的直接补贴，新建的经济林、竹林、生态风景林等产生了巨大的经济效益，农民也通过发展第三产业跟着富起来了；从生态效益来说，退耕还林工程的实施大力改善了安徽省的生态环境，增加了森林面积、提高了森林覆盖率；从社会效益来说，退耕还林工程及其后续产业带动了农民脱贫致富，促进社会可持续的发展。

2 退耕还林工程保存和巩固的主要问题

通过对安徽省退耕还林情况现状的调研、档案资料的分析和基层工作人员交流，总结出退耕还林工程保存和巩固主要存在以下几个方面的问题。

2.1 部分退耕还林地用途和林木权属不明晰

在此次调查中将森林资源管理一张图上的退耕还林图层和基本农田图层进行联合叠加分析，发现森林资源管理一张图中退耕还林面积为20.73万公顷而全省退耕还林面积为22.2万公顷，退耕还林落在基本农田里的面积为4.27万公顷，说明存在林地与耕地重叠的情况。这部分土地在进行退耕还林建设以后未及时地进行土地用途的变更，虽然已经完成了植树造林，使用性质已经发生改变，但是由于多种原因，未核发林权证，权属不清晰，很难做到“退得下、还得上、稳得住、不反弹、能致富”及可持续的发展目标。

2.2 现有退耕还林地保存困难

一是现有林木无收益。退耕还林栽植树种多为杨树，基本已达成熟期，但目前木材价格低，现有林经济效益不明显或者无收益。若是进行树种调整开展更新造林又受到采伐限额限制。二是租地造林大户造林难维系。退耕还林补助到期后，农户继续要求支付承包费，部分造林大户又难有收益，导致上访事件多发。三是栽植杨树受抵触。平原地区退耕还林以杨树为主，杨絮危害大，影响群众生活，飞絮季节火灾多发，群众抵触情绪大。以上种种因素导致退耕地保存难，甚至部分面积已损失。四是2020年前后政府补助到期，退耕农户的收入出现了“断崖式”下降，退耕农户很可能出现复耕的现象，而政府的约束手段也仅仅只有一纸合同。

2.3 树种单一，部分株行距过密，树木生长不良

安徽省大部分地区属于平原地区，在树种选择时多数选择了杨树，杨树等速生树种虽然达成熟年龄，但由于栽植过密过纯，部分杨树生长不良，胸径只有10 cm左右，被当地老百姓称为“小老树”，难以产生应有的经济和生态效益，急需进行树种的更新。

2.4 财政补助政策无明显优势

在退耕还林的初期，进行农作物种植不仅要上交农业税，粮食的价格也比较低，而退耕还林不仅有中央补助还有当地政府组织培训后续收入保障，农户积极响应。后期随着农业税的取消，补助的提升，木材价格的低迷，耕地种粮每年不仅有两季农作物收益，还能拿到粮补1 275 元/hm2，即便是出租土地每年也可获得大约15 000 元/hm2的租金，而在城区周围的土地租金更是水涨船高，农户在思想上产生了明显的落差感。

2.5 部分退耕还林地已经遭到损毁

2020年前后，随着各地退耕还林政策补助陆续到期，农民复耕意愿越来越强烈。一是涉农涉林收益差距较大。特别是在平原地区，退耕地原本就是农田，部分退耕地三调中被区划为基本农田，复耕用于土地流转或用于农业生产的收益明显高于林业生产收益，导致部分退耕地缺失。二是工程征占用难以恢复。退耕还林地征占用后，异地恢复的群众不愿接受，部分经审批占用的林地在异地恢复上难以落实到位，导致退耕还林异地调整长期处于空转情形，市辖区尤其明显。三是退耕还林林地被侵占。林木老化，自然死亡后，当地政府组织实施土地整治项目，造成部分林地已缺失。

2.6 林业机构改革导致管理不畅

机构改革中多数县级林业局被合并，林业管理和技术人员变动较大，特别是基层乡镇林业站，原有专业技术人员被调离，致使部分乡镇没有专业技术人员，加之机构合并、办公室搬迁、人员退休调离等原因导致有些原始资料缺失。森林公安转隶后，林业部门对退耕还林乱砍滥伐和毁林复垦的管理手段不足，打击力度不够，林地管护难度大。

2.7 管理方法传统，难以有效的保存和管理

安徽省退耕还林部分小班分散，而绝大部分的地方林业部门仍在使用老的地形图和图纸，先期参加退耕还林工程工作的人员一旦离岗，很多小班难以确认和保存。

3 对退耕还林工程现行问题的对策与建议

3.1 加强土地用途变更和确权登记工作

根据《退耕还林条例》第五章第四十七条的规定，“退耕土地还林后，由县级以上人民政府依照森林法、草原法的有关规定发放林（草）权属证书，确认所有权和使用权，并依法办理土地变更登记手续。土地承包经营合同应当做相应调整。”[1]这是保证退耕还林地正常经营和管理的基本手段和合法途径，基层管理部门应增强服务意识、加强宣传，必要时开放便捷通道、主动上门服务、增加必要的考核机制，及时进行土地用途的变更和登记明晰退耕还林地的权属。

3.2 优化完善财政补助政策

由财政部、国家林业和草原局于2020年4月24日印发实施的《林业草原生态保护恢复资金管理办法》，完善了退耕还林政策补助，制定了新一轮补助标准和补助规模。为保障退耕还林农户的利益，巩固退耕还林成果，顺利开展下一轮的退耕还林[2]。在中央总财政不变的情况下，根据安徽省各地的生态地位、经济发展水平以及预期效益等情况，优化各项补助政策，并统筹用好现有的其他政策，提升退耕还林的经济效益、合理进行抚育、开展后续产业等，破除直接补贴的壁垒，不仅授之以鱼更授之以渔，充分调动农民积极性，保证退耕还林地的后续发展。同时，对于一些林业大户给予一定政策倾斜、技术支撑、必要的贷款支持等，带动农户建立合理的利益共同体。

3.3 统一规划、统筹协调

安徽省退耕还林工程涉及的范围相对较广，仍然还有部分退耕地块散、小、乱，加上对退耕还林地缺乏有效的监管机制，造成退耕还林在到期后，小面积的退耕还林逐渐消失。还有部分退耕还林在农耕地中间，对周边群众农作物生长有影响，群众反映强烈。对于此类难以稳定保存的点状、处于基本农田之间的退耕还林地，可以采用统一规划、统筹协调，调出补进的办法来解决。

3.4 完善法规政策、加强监督管理

对于部分损毁地块分情况区别处理，退耕还林地尚在，但是林木遭到损毁的，可根据需要作为宜林地开展造林绿化；对于被征占用的退耕还林地，应异地调整重新实施退耕还林。将退耕还林地全面纳入林地保护管理范畴，落实到县级林业保护利用规划和森林资源“一张图”上，严格依法加强管理；深入开展林业法制宣传教育，加大林业执法力度，严肃查处违法破坏退耕林地和林木的行为。

3.5 调整树种结构、分类经营增加收益

将生态区位重要的重点区域划为生态林，要选择生长快、郁闭早、根系发达、涵养水源能力持久、水土保持能力强、生态效益显著生态林树种，并且要与山区农村扶贫开发、美丽乡村建设、农村经济结构调整相结合，如朴树、榉树、榆树、杜仲、香椿、石楠、桂花、紫薇、冬青等乡土树种[3]。将不会对生态环境造成影响的非重点区域且立地条件较好的林地划为经济林，种植适合当地条件的树种，如薄壳山核桃、油茶、桃等，同时结合林下经济，多方位产业发展，来增加农户的收益。

3.6 加大森林抚育经营力度、推进造林更新

对于退耕还林的管理工作应落实到小班，根据不同地域、不同树种的生长状况，对其进行整形修剪、间伐、病虫害防治等措施以提高林分质量、促进林木生长，同时也能适当增加收益。同时，结合不同地域情况，逐步地开展更新造林，采取补植、更新、改造等方式，种植适地适树的经济树种。

3.7 明确管理机构，更新管理办法

明确退耕还林具体管理机构，稳定管理队伍，做好工作内容的相互衔接，保障档案管理清晰。利用卫星影像、GIS 技术结合现有的安徽省林业一张图，将传统的纸质图纸电子化，做到及时、准确、全面的了解安徽省退耕还林的现状、更好的管理和巩固退耕还林成果。