成向伟

[摘 要]中国自由贸易试验区是改革创新“试验田”，国家赋予的任务是坚持扩大开放与深化改革，通过制度创新，加快政府职能转变，建立与国际投资贸易规则相适应的新体制。文章通过对比中国（陕西）自贸试验区（以下简称“陕西自贸试验区”）与中国（上海）自贸试验区（以下简称“上海自贸试验区”），找出差距，为陕西自贸试验区的高质量发展提出建议。

[关键词]自由贸易试验区;制度创新;深化改革

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.35.021

一提到“自由贸易试验区”，很多人会想到“自由贸易区”，但是两者并不是一回事。自由贸易区也分两种形式，一种形式是某国与其他国家签订自由贸易协定，签约的整个国家都是自贸区（Free Trade Zones）。例如RCEP是2020年由中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰以及东盟十国共同制定的贸易协定，这15个国家就组成一个自由贸易区;另一种形式是一个国家内的外贸区（Foreign Trade Zones），在港口附近划出一片区域，依法进入区内的货物不受本国海关法限制，形成“境内关外”。而中国自由贸易试验区与上述形式差别很大，相对来说与外贸区有一定相似的地方，但功能定位更加广泛。自贸试验区一般依托综合保税区等良好的对外交流基础，将周边的产业用地一并划入，以便开展相关制度创新的探索工作。

1 自由贸易试验区概述

有别于自由贸易区，中国自由贸易试验区的功能与定位体现在以下两方面。一方面中国自由贸易试验区是改革创新“试验田”，国家赋予的任务是扩大开放与深化改革，推动政府职能转变，建立与国际投资贸易规则相适应的新体制。同时提高事中与事后监管能力，不断优化营商环境;另一方面自贸试验区以制度创新为核心，挖掘改革潜力，破解改革难题，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验，形成可复制可推广的改革经验。

2 上海自贸试验区与陕西自贸试验区基本情况区别

2.1 成立背景不同

上海自贸试验区是在全球投资贸易日趋自由化、国际投资贸易规则加速重构的背景下，我国要对标国际高标准的投资贸易自由化及便利化。考虑到上海基础好、市场有诉求、政府有经验，党中央、国务院于2013年9月设立中国（上海）自由贸易试验区。

陕西自贸试验区是在学习上海自贸试验区的基础上，争取发展的主动权，主动申请设立自贸试验区。2016年8月，党中央、国务院决定设立陕西自贸试验區，并于2017年4月正式挂牌。

2.2 战略定位不同

对于我国先后设立的21个自贸试验区，从战略层面各个自贸试验区所承担的国家战略任务的定位是有所侧重和区别的。其中，上海自贸试验区定位是为我国在新时期加快政府职能转变、积极探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验。陕西自贸试验区定位是发挥“一带一路”建设对西部大开发的带动作用，加大西部地区门户城市开放力度，致力于将自贸试验区建设成为“一带一路”经济合作和人文交流重要支点。

2.3 物理面积不同

上海自贸试验区2013年9月刚成立时为28.78平方千米，2014年12月通过扩区达到120.72平方千米;2019年7月国务院设立上海自贸试验区临港新片区面积为119.5平方千米。上海两个自贸试验区片区总面积达到240.22平方千米。陕西自贸试验区严格按照国家规定新设自贸试验区“面积原则上控制在120平方千米左右”的规定，面积为119.95平方千米。

3 两者之间差距的突出表现

3.1 改革开放意识存在差距

思路决定出路，除了客观层面在设立的背景与国家给予的定位不同之外，陕西与上海在自贸区建设方面的差距，主要体现在思维方式、理念方法等方面。

第一，对于自贸试验区的认识差距巨大。上海自贸试验区在成立之前责任主体已将自贸区设立的真正意义研究吃透，上下形成共识：上海自贸试验区不是简单的进口商品“免税区”，不是加强版的“综合保税区”，更不是招商优惠政策区域，而是投资管理体制改革的试验区，是进出口贸易管理体制的试验区，是政府行政审批体制改革的试验区，是各行业各领域对外开放的“试验区”。然而相对于上海，陕西自贸试验区的总体实施方案基本以上海自贸试验区总体方案为模板，执行时陕西省各级政府部门对于自贸试验区的认识基本还停留在政策洼地、特殊区域、园中园，期望国家给予政策支持，这样的认识基本可以确定是错误的，因此很大程度上限制了自贸试验区作为国家层面战略本应发挥的作用。

第二，管理模式方面的差距。上海自贸试验区在成立之初即认清自贸试验区作为国家战略，以极高的站位来设置体制机构和运行机制，充分调动上海市政府所有部门的力量推进创新改革，在体制改革和制度创新方面取得了重大的进展和突破，得到习近平总书记和其他中央领导的高度肯定。而陕西自贸试验区则侧重于从建设发展的角度去推进工作，将自贸试验区简单理解为建设一个“特区”，用以往建设经济开发区（高新区）的思维去开展自贸工作，各级职能部门没有整合进来，无法发挥改革创新的主观能动性，导致基层执行层面常规性事项越来越多，而真正的制度创新工作越来越少，自贸试验区为国家探索制度创新的使命逐步淡化。

3.2 资源配置能力存在差距

第一，权限级别的差距。上海作为直辖市，级别较高，相关职能部门权限较大，统筹协调能力很强，遇到需要突破的事项与政策时，职能部门可以与国家部委进行直接沟通、争取改革权限。而陕西省由于认识的原则，将改革任务逐级下放到区级，即改革的责任主体是9个开发区，作为最高行使市级审批授权的开发区，权限级别明显不够，突破制度瓶颈的需求基本不触及部委层面，加上向上协调能力有限（尤其涉及国家级事项时），导致陕西自贸试验区几乎不开展国家部委权限层面的制度创新。

第二，改革基础的差距。目前上海自贸试验区位于经济水平高、开放程度强的浦东新区，产业覆盖国际贸易、制造生产研发、港口航运物流、临空经济、保税展示交易、楼宇经济、金融中心、科技创新、文化创新、休闲旅游、高端会展等方方面面，而且各产业实力雄厚。但是陕西自贸试验区虽然也涉及多个产业定位，但是经济实力无法与上海相比，而且当今世界仍然是海权世界，陕西省不沿边不沿海，对外开放程度相对较低，在对外贸易、吸引外资等方面具有天然劣势。从数据上来看，截至2020年年底，上海自贸试验区新增外资企业1.2万余户（成立七周年），陕西自贸试验区新增外资企业不足200家（成立三周年半）。整体来看，陕西自贸试验区市场主体缺乏对外经贸合作经验，且一部分企业是通过“集群注册”方式设立的小微企业，市场主体创新意识不强。

第三，政策制度研究力量的差距。上海市政府高度重视政策制度研究工作，以极大的包容性集聚各方力量，持续多年对自贸试验区的制度政策和发展方向进行前瞻性和系统性的研究。自贸试验区成立以前，上海综合保税区责任主体对境内外自由贸易园区相关领域进行了20多年的探索，为上海自贸试验区的制度创新打下扎实基础。而陕西省由于对外开放不足，对于涉外方面的研究较少，储备的理论知识也不多。除此之外，两地的社会研究力量差距也很大，上海的智库众多，而且积极参与了自贸试验区的申报与建设工作（包括上海自贸试验区和其他后来新设立的自贸试验区），积累了大量宝贵经验;而陕西的智库主要集中在西安各大高校，理论知识尚可，但是受外部环境限制，实操经验严重不足，无法为自贸试验区政策制度研究提供足够的智囊支撑。

3.3 制度创新动力方面存在差距

自贸试验区核心就是要进行制度创新，创新动力来自于两个方面：一是来自于市场主体的需求，由于陕西自贸试验区产业基础比较薄弱，数量和质量都远不如上海，加上市场主体的活躍度也不高，导致缺乏市场创新主体。二是来自于政府的创新动力，就是各级政府职能部门的创新意愿和魄力，上海自贸试验区成立伊始即明确以制度创新为核心任务，着力推进供给侧结构性改革，构建法治化、国际化、便利化的营商环境。而陕西目前政府各级职能部门认识上存在偏差，通过改革创新解决问题的意识薄弱，存在“等、靠、要”的情况，政府层面的制度创新动力也不足，基层执行层面在创新突破方面制约重重。

3.4 为国家积累的创新经验差距大

上海自贸试验区通过一系列改革创新，形成以“负面清单”为核心的投资管理制度，围绕“FT”账户建立更加开放的金融创新制度，确立以规范市场主体行为为重点的事中事后监管制度，实行“双告知、双反馈、双跟踪”的许可办理机制，逐步形成与国际接轨的投资贸易监管规则，为我国全面深化改革和扩大开放积累了大量经验。

由于前文所述的原因，相对于上海自贸试验区为国家贡献的创新经验而言，导致陕西自贸试验区获得国家层面认可的创新经验寥寥无几，改革创新过程中存在以下六方面的问题：一是考虑局部多，考虑全局少;二是考虑贸易便利化多，考虑贸易自由化的少;三是对货物贸易创新多，而围绕服务贸易的创新少;四是碎片化的创新多，系统集成性的创新案例少;五是复制其他区域创新成果多，原创案例的少;六是创新成果多以“一事一议”的形式为主，缺乏在全国复制推广的基础和价值。

4 结论

通过对比上海自贸试验区，陕西自贸试验区应该更加清醒地认识到差距之大，也应更加明晰今后要努力的方向。首先，要做到思想的解放与认识的彻底更新，准确把握自贸试验区的意义和核心;其次，要明确自身的定位与方向，要深度挖掘自身的资源优势，践行“大胆试，大胆闯，自主改”;最后，提高市场主体对制度创新的参与度、体验度、获得感，简化政务审批流程，以营商环境促进战略招商，充分激发全社会的创新活力，做大做强经济体量。对企业需求及时汇总，发掘创新点，找到突破点，以企业需求为导向进行制度创新，实现弯道超车，形成更多高质量的经验做法。

参考文献：

[1]陆剑宝.中国自由贸易试验区制度创新体系：理论与实践[M].广州：中山大学出版社，2018.

[2]西安交通大学“一带一路”自由贸易试验区研究院.中国（陕西）自由贸易试验区创新案例精编[M].北京：中国社会出版社，2020.

[3]李永新.中国自由贸易试验区研究蓝皮书（2018）[M].北京：经济科学出版社，2019.