李烨红?汪俊美

[摘 要]2020年初暴发的新冠肺炎疫情，是新中国成立以来发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件，是对国家治理体系和治理能力的一次大考。上海作为我国最大的国际化大都市，是世界级枢纽和特大型口岸城市，在沪工作生活的外籍人士接近50万人，境外疫情输入的风险和压力巨大。上海浦东国际机场作为口岸防疫的重要场所，密切协同相关部门采取精细化防疫措施，严防境外疫情输入，织就“国门防疫网”。

[关键词]疫情防控;口岸防疫;精细化治理

一、精细化治理理论文献述评

精细化治理思想最初源于企业管理“精细化管理”理念，早期科学管理（泰勒）、为质量而管理（戴明）以及精益生产方式（丰田）等，都強调对企业战略和目标进行分解、细化和落实的过程，也是提升企业整体执行能力的重要途径，本质上是企业领域的精细化治理 ①。20世纪80年代，随着西方新公共管理运动的兴起和新公共服务的发展，原本运用在企业管理中的精细化管理思维逐渐延伸至社会治理、公共管理领域，强调将市场力量引入政府管理领域，以改变传统“粗放式”管理思维、“经验型”管理方式带来的消极后果 ②，成为社会治理和现代政府公共服务创新的发展趋势和改革的重要目标 ③。由此，在政府管理和社会治理中引入精细化治理理念，采用规范化、标准化、信息化、专业化等精细化治理手段和方式，达到降低运作成本，实现更优质、更关注细节和更加人性化的治理效果 ④。

改革开放后，我国的社会矛盾与治理危机逐渐向城市空间转移和积聚，城市治理成为国家治理现代化的重要任务。随着新时代我国社会主要矛盾的转化，这种传统的“秩序导向”的粗放式政府管理模式已越来越无法回应人民对美好生活的需求，新时代的公共需求呼唤城市治理模式的转变 ⑤，城市精细化治理是政府转型过程中的必经之路。从理论研究的角度来看，精细化治理的理论范式开拓了公共管理的理论视野，运用企业管理模式重塑政府管理模式和理念，为政府管理走向精细化发展提供了新的理论分析视角。从政府实践的角度来看，面对高度复杂的现代社会，通过精细化治理提高政府的治理能力主要体现在管理理念、部门设置、绩效考核等方面，有助于推动政府治理现代化进程。

作为一项复杂的系统工程，政府主导下的城市精细化治理，坚持自上而下的转型驱动与自下而上的制度创新相结合，形成多层级的网络化治理结构，实现政府职能和管理范式向城市治理转型 ⑥。目前，学术界尚未构建起完整且系统的理论框架，相关学者研究主要包括价值理念、管理过程、组织结构、技术手段、制度体系等方面。第一，城市精细化治理强调“以人为本”，追求以服务而非以管控、以居民需求而非以行政意志为导向的精细化管理，也理应在其目标设定、手段选择以及过程运行中，力求实现其价值内涵 ⑦。第二，管理过程高效细致。城市问题繁多，涉及主体复杂，精细化治理讲求精准描述管理对象、精准分析管理现状，精准定位管理需求，精准解决管理问题，让管理工作更具针对性，最大程度地降低盲目和随意的情况出现，避免任性政策的出台 ⑧。第三，优化组织结构。城市通过机构部门的科学设置、管理流程重构来推动粗放式社会治理思维和方式的转换，达到社会治理各方管理框架的标准化、执行的细节化以及服务的人性化 ⑨。 第四，运用科学技术手段。精细化治理借助互联网、大数据、移动终端等低成本、高效率、专业化治理手段 ⑩，强调利用更低的成本、更专业的治理手段，实现更优质、更关注细节和更加人性化的治理效果 ！1。

因此，城市精细化治理服务于民，追求高效精准，重构管理流程。运用科学技术手段来提高城市治理的水平和能力，更好地满足人民群众对美好生活的多元化公共需求，逐渐成为我国政府公共服务改革和城市治理转型的基层政策导向 ！2。

二、口岸防疫精细化管理的实践探索与面临问题

自2020年3月以来，境外疫情加速扩散，我国口岸防疫风险陡增。2020年3月27日，中共中央总书记习近平主持召开中共中央政治局会议，指出要因应国内外疫情防控新形势，及时完善疫情防控策略和应对举措，把重点放在“外防输入、内防反弹”上。 ！3在疫情从“内防扩散”转向“外防输入”过程中，上海市委、市政府及时研判境外疫情态势，动态调整防控措施，要求不仅要守好“家门”“城门”，更要守好“国门”。

严防境外疫情输入，成为我国当前乃至较长一段时期疫情防控的重中之重。作为全国出入境旅客人数最多的机场，上海浦东国际机场（以下简称“浦东机场”）处在严防境外输入阻击战的第一线，是严防境外疫情输入的重要口岸，承担着严防疫情输入的重大责任，其航线网络遍布全球，入境客流巨大，防控风险高、强度大。为贯彻中央“外防输入、内防反弹”政策部署，浦东机场积极响应国家防疫政策，协同有关部门采取一系列精细化防疫措施，筑牢防线，进行严密的口岸防控工作。从2020年3月至今，随着境外疫情的加剧以及国家防疫政策的调整，浦东机场入境防疫措施也相应调整，做好重点防控、全面覆盖以及常态化防控。精细化的境外防疫措施，大大增加了一线工作人员的工作量和心理压力，更对人力、物力的调配，各部门、各驻点、各环节的精密配合提出了挑战。浦东机场入境防疫工作在理念、组织、技术等方面进行了整合与改造，各部门之间相互配合，合理分担压力，实现防控效果最大化。

1. 口岸防疫精细化管理的实践探索

面对国外新冠肺炎疫情突然升级的形势，上海科学应对，构建环环相扣的入境防疫精细化管理体系，保障入境防疫工作顺利开展。实现“面对面”交接、“点对点”护送，一环扣一环，确保“一个不漏”的闭环管理，离不开浦东机场的防疫精细化管理体系。浦东机场的入境防疫措施融人本精神于严格管理中，提升管理效能，同时注重原则性和灵活性的辩证统一，为我国其他口岸防疫以及国际口岸防疫提供了宝贵经验。

（1）防疫理念以人民为主，体现“上海温度”

浦东机场入境防疫流程一直把人民群众的生命安全放在首位，始终贯穿着人性化的“血液”。境外航班落地后，旅客在关内进行流行病学调查、身份登记和甄别，取咽拭子留验后，无需等待核酸检测结果，直接进入安检，由机场工作人员引导至行李提取处，随后至国际旅客到达点。浦东机场持续加强疫情防控消毒工作规范，细化消毒作业流程，对重点国家（地区）航班入境旅客所途经区域实施双向消毒处置工作，对符合条件需要集中隔离旅客所途经的区域进行终末消毒，同时，对该航班所有旅客途经区域进行全路径终末消毒。 ！4机场将贴心服务和便民设施融入于高效、严格的防控工作中，体现了“上海温度”。机场内部到处张贴着医护人员的暖心话语，等候区还免费提供各种消毒用品与零食。考虑到可能存在的语言、文化差异，机场还设置了多国语言引导标识，并安排工作人员提供可视化引导和信息咨询服务。

（2）防疫过程精准应对，实现高效管控

为减少交叉感染风险，浦东机场对入境旅客实行红黄绿三种颜色标签管理。设置专用通道，入境旅客由上海各区安排专车、专人集中接送。浦东机场还充分考虑到复工复产需要，开设“快捷通道”，助力复工复产。不同的通道分流减少了人员密集，也提高了分流转运的工作效率，增强了防疫科学性。

根据防控需要，为防止旅客在航站楼聚集，浦东机场重新调整和优化到达区域现场流程布局，设置两条重点国家（地区）航班到达旅客专用通道，与普通到达旅客物理隔离，并选派100多名志愿者在现场维持秩序，最大限度加速旅客分流通关。 ！5两座航站楼之间分别设置6个臨时隔离点，为中转旅客提供休息场所。浦东机场在航站楼行李到达区共设立4个专用行李转盘，处置重点国家（地区）入境航班的行李;在2号航站楼的3个行李转盘上，还特别用300个专用的灰色托盘替换原先的通用绿色托盘。 ！6面对外省中转且需在上海隔离十四天的入境旅客，统一由上海市政府安排协调，分派至各个区的集中隔离点。这期间的转运与协调的重要任务由上海市防控办地区组驻浦东机场交通控制运行中心（简称“TIC”）完成。“TIC”是个“大脑”，承接地区组派发的各区承接中转旅客任务单，核实房源数据;综合考虑旅客等待时间、客房接收效率等因素，统筹给各区安排派单，依次向各区转运旅客，会同浦东机场优化转运工作流程，加强对各区的指导和监督，及时掌握旅客转运情况和集中隔离点的房间情况，处理各类应急突发事件。对不同情况的入境人员实现精细化管理，高效管控，最大程度地减小风险扩大的可能性。

（3）防疫结构扁平化，优化防疫流程

浦东机场会同机场属地区政府、海关、边检、公安、航空公司等单位加强联防联控，严密组织落实上海市16个区、地区组、机场的公安和其他各部门会议交流。上海各区快速组织近千名机关事业单位的工作人员下沉防疫一线，在机场24小时驻点值守，接送境外来沪和返沪人员，安排居家隔离工作。

从组织结构上看，合理的机构设置能明确管理层级以及各部门、各岗位之间的职责和相互协作关系。上海防疫工作由上海市新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作领导小组总负责，浦东机场作为牵头人，每周二组织各区防疫负责人、机场公安、市地区组等部门开碰头会，统一解决在疫情防控中存在的问题。扁平化的组织结构，扩大管理范围，减少管理层级，每个主体都充分参与防疫工作。此外，入境防疫工作吸纳了大量来自体制内的志愿者，科学分工与分组，以老带新，实现有效衔接，确保“入境—登记—分流接送—居家隔离”环环相扣，形成闭环，大大提高了执行力和战斗力。整个入境流程分段管理，各个环节的工作人员基本不接触，降低一线工作人员感染风险， 强化部门间的分工， 提高了各部门的协作能力，大大缩短了流程时间，提高了工作效率。

（4）防疫手段科学化，提供优质服务

从舱门到家门，旅客需要填写众多资料，不仅等待时间长，而且易增加交叉感染的风险，可见，信息并没有做到充分共享。浦东机场尝试运用大数据技术，让防疫闭环变得更加“聪明”，更加高效。浦东新区大数据中心召集技术骨干在政务云上紧急开通资源搭建数据库，快速汇聚各条线的需求，解决好信息的来源、汇聚等问题。 ！7开发“旅客信息中英文登记”和“浦东入境人员转运留验共享平台”两款小程序，缓解入境旅客重复登记信息造成长时间等候的问题，并且方便驻守机场指挥查看转运信息，以提前调拨资源，有序安排后续护送工作。大数据技术促进机场的转运服务实现信息闭环，安全、高效。

2. 口岸防疫精细化管理面临的问题

浦东机场防疫涉及市、区和街道三级单位，需进一步思考机场如何在高密度的防疫工作中，与多部门进行协调合作，进行精细化管理。

第一，目标管理存在矛盾。旅客的个人诉求与检疫部门的安全原则之间存在隔阂。旅客需进行流行病学调查、身份登记、核酸检测等一系列环节，还需要等待集中转运大巴达到规定人数后才能离开机场，其间需几个小时，旅客配合意愿不强。但信息和检测是海关、边检以及转运等部门判断的依据，只有精准的研判和细致的观察才能守好“国门”。

第二，政策执行有难度。其一，市级层面防控政策的每一次动态调整都意味着要相应调整配备人员、运送物资、更新基础设施、完善规章制度等，极大地考验工作人员的执行能力和应变能力。其二，浦东机场作为国际口岸，承接全国约40%境外入境旅客，庞大的客流量对机场防疫提出重大挑战。其三，浦东机场入境防疫工作人员大多都是从各个不同的岗位上抽调过来的志愿者，并非专业人员，可能会产生政策执行偏差。

第三，可利用资源有限。在人力资源方面，“面对面”交接，“点对点”护送，一环扣一环的防疫流程需要大量的工作人员。整个机场参与境外防疫的志愿者大部分来自机关、企事业单位，只有少数的专业性社会组织参与。在物力资源方面，防疫专项资金应对防疫工作的各项开支压力巨大。

三、口岸防疫精细化管理的优化路径

第一，优化人员配置，用好“防疫战士”。严格培训工作人员，引导他们重视防疫工作。选调志愿者时，要充分考虑志愿者本职工作的特性，实现人岗匹配和发挥能动性。根据疫情的发展和工作量的大小，合理调配每班工作人数、工作时长和轮班周期，实现人力资源配置最优化，并且积极采用激励手段调动一线工作人员的积极性。

第二，明晰工作职权，缝好“防疫漏洞”。为严防境外疫情输入，上海建立了“从舱门到家门”的闭环式防控管理体系，对每一类人群都有相应的精准防控措施。要实现真正的闭环，必须环环相扣，每一环都不容出现差池。只有各部门紧密协作才能确保机场、隔离点、社区之间形成严密无缝的“闭环”。不同的政策执行主体之间，因为不同的利益诉求而相互制约，增加了不同主体之间的摩擦，工作进度在无形之中受到阻碍。因此，需要更加明确的职权划分，更加完善的组织体系，让各部门各司其职。明确的工作内容与统一的标准能减少政策执行的偏差，让政策在上传下达的过程中真正落地。及时总结与反思，不断完善相关工作机制，将“防疫漏洞”缝密。

第三，充分利用信息技术，连好“防疫链条”。充分发挥信息技术的作用，实现业务流程的规范化、专业化和智能化。从信息采集的角度来看，利用小程序来收集旅客的信息、代替以往的纸质版文件或是电话收集的方式，减少文件在传递过程中的交叉感染，同时提高工作效率，方便后期的统计与分析。从信息使用的角度来看，建立信息共享平台，对不同部门需要的共同信息，进行一次性上报和汇总，既减少旅客填写次数，也减少工作人员重复核实和提交的流程。从信息分析的角度来看，数据的统计、分析和核实，是一项非常系统和庞大的工作，利用大数据分析技术，确保数据的有效性和科学性。因此，在精细化的防疫管理中，信息技术的使用能够简化工作流程，传递防疫信息链，综合分析和利用数据，连接好防疫措施的每一步，实现信息资源的最优利用。

第四，吸纳社会组织、民间力量，筑好“防疫堡垒”。各区驻机场志愿者大多来自机关、企事业单位，主要对旅客进行接收工作。积极引进社会组织参与，发挥专业性特色，可以减轻机关、企事业单位工作人员的各方面压力。社会组织是政府部门与公民之间的桥梁，发挥“上情下达、下情上报”的作用，向旅客传达机场防疫措施，减少恐慌，分担防疫压力，合理配置资源。社会组织志愿者可以运用自己专业技能，处理境外防疫工作中的特殊情况，为精细化防疫流程提速。

四、总结与展望

当前上海已经进入聚焦超大城市精细化管理的新发展阶段。在此次全球大流行的新冠疫情应对中，上海作为超大城市较好地体现了城市治理的能力与水平。浦东机场入境防疫凭借精细化的管理体系，以守好“国门”为目标，以优化机构设置、创新管理体制为保障，以信息化手段为支撑，对相关要素进行重新梳理、整合与改造，不断优化组织运行机制和方式，提高工作效率和质量。在做好入境防疫工作的同时，更加注重提升系统整体服务，组织有力，推进有序，取得了显著的工作成效。浦东机场入境防疫的成功实践不仅为口岸防疫积累了重要经验，而且提升了城市精细化管理水平，为推动我国公共服务改革和政府职能改革的不断深化提供了重要启示。

注释：

① ！1邵青、周鸿勇：《无缝隙政府：城市精细化治理研究的新視角》，《学习与实践》2020年第5期。

②陈思、凌新：《社会治理精细化背景下社会组织效能提升研究》，《理论月刊》2017年第1期。

③何继新、郁琭、何海清：《基层公共服务精细化治理：行动指向、适宜条件与结构框架》，《上海行政学院学报》2019年第5期。

④董幼鸿：《精细化管理与特大城市社区疫情防控机制建设——以上海基层社区疫情防控为例》，《社会科学辑刊》2020年第3期。

⑤张瑾：《城市精细化治理中的政府转型》，《观察与思考》2018年第8期。

⑥滕敏敏、韩传峰：《超大型城市社会精细化治理现状分析与顶层设计》，《上海行政学院学报》2020年第2期。

⑦王郁、李凌冰、魏程瑞：《超大城市治理精细化管理的概念内涵与实现路径》，《上海交通大学学报》2019年第27期。

⑧乔昱人：《大型城市中心城区城市精细化管理研究——以济南市市中区为例》，山东大学学位论文，2019年。

⑨杨雅厦：《以全新维度提升社会治理精细化水平》，《光明日报》2016年1月4日，第11版。

⑩锁利铭、冯小东：《数据驱动的城市精细化治理：特征、要素与系统耦合》，《公共管理学报》2018年第4期。

！2张瑾：《城市精细化治理中的政府转型》，《观察与思考》2018年第8期。

！3《中共中央政治局召开会议 分析国内外新冠肺炎疫情防控和经济运行形势 研究部署进一步统筹推进疫情防控和经济社会发展工作 审议〈关于二〇一九年脱贫攻坚成效考核等情况的汇报〉和〈关于中央脱贫攻坚专项巡视“回头看”情况的综合报告〉》，《人民日报》2020年3月28日，第1版。

！4 ！5 ！6《上海浦东机场输入闭环式管理如何进行？细致的流程解读来了》，2020年3月9日，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_6418143

！7《让防疫闭环更加“聪明”、高效，浦东数据“大白”助力转运力量科学精准调度》，2020年3月24日，http：//sh.people.com.cn/n2/2020/0324/c134768-33900567.html.

作者单位：中共上海市委党校

（责任编辑 熊易芳）