吴金群 巢飞

摘要：作为行政体制的空间投影，行政区划及其不断调整是重塑空间治理格局的重要基础。所谓行政区划治理，就是指多元行动主体通过参与、协商、信任、合作的网络化机制，实现行政区划调整的科学化、民主化和法治化，从而助推国家和区域的善治。行政区划调整转向治理-服务逻辑、社会组织蓬勃发展、公众参与能力提升、行政区划法律法规不断健全等为治理嵌入行政区划调整提供了良好的条件。但行政区划政治色彩鲜明、利益关系错综复杂、多元主体结构失衡、改革绩效悬浮等特点导致治理的嵌入仍存在一定限度。

关键词：行政区划;治理;嵌入

中图分类号：D035.5 文献标志码：A 文章编号：1007-9092（2021）05-0041-010

行政区划既是国家管理领土的产物，也是有效治理空间的手段。国家治理的转型蕴含着新的空间配置形式，空间尺度的新生又催化了国家治理体系的重构①。党的十八届三中全会以来，国家治理体系和治理能力现代化的征程不断奔涌往前。然而奇怪的是，有关行政区划调整的工作，却一直保持了某种意义上的神秘，几乎未受“治理”理念和实践的浸润。本文基于治理、元治理、非对称性网络治理等理论，结合我国行政区划调整的实践，创造性地提出了“行政区划治理”的概念，并在深入剖析其新时代意涵以及治理嵌入行政区划调整的条件和限度后，对治理嵌入的具体策略做了探索。

一、何谓行政区划治理

行政区划是国家对所统治的区域的划分，指国家根据统治和管理的需要，遵循法律规定，充分考虑地理条件、民族分布、经济联系、地区差异、历史传统、风俗习惯和人口密度等客观因素，将国家的领土划分成若干层次、大小不同的行政区域系统，并在各个区域设置相应的地方国家权力机关和行政机关，建立政府管理网络，为社会生活和社会交往明确空间定位侯景新、浦善新、肖金成：《行政区划与区域管理》，中国人民大学出版社2006年版，第13页。。行政区划调整，又称行政区划改革，主要包括政府层级调整、管辖范围变动、地域边界重划、行政建制变更、政区名称改变、政府驻地变化等多个方面。行政区划调整作为一种资源配置的行政手段，涉及空间的重新生产和权、责、利的重新划分，无论是对国家或地方发展，抑或是人们的日常生活都影响深远。

在过去的30多年里，“治理”已然廣泛应用于实践，但在基本概念和理论取向上一直没有统一的定义，甚至被质疑只是一个“空洞的符号”Claus Offe， Governance： an “empty signifier”，Constellations， vol.16，no.4（November 2009），pp.550-563.。“治理”的不同概念的存在并均被大量使用，本身并不是问题H.K. 科尔巴齐：《治理的意义》，王浦劬、臧雷振编译：《治理理论与实践：经典议题研究新解》，中央编译出版社2017年版，第6页。，重点是实践中各个治理主体间的结构和关系问题，这一点不约而同地在社会治理典型案例的研究中被关注到王诗宗、吴妍：《城镇化背景下的基层社会治理创新——杭州市余杭区街道民主协商议事会议制度分析》，《北京行政学院学报》，2017年第4期;秦晓蕾、李延伟：《治理效能提升视阈下公民参与治理创新的制度化之路——基于南京市机关作风群众评议18年演变历程的分析》，《治理研究》，2020年第4期。。虽然治理概念大量存在，但其基本主张是类似的，有学者将其概括为：①去中心化;②多中心;③反对过分崇信纯粹市场的作用;④存在多种层次的治理王诗宗：《治理理论及其中国适用性》，浙江大学出版社2009年版，第41页。。根据行政区划的基本概念和治理理论的基本主张，行政区划治理可被定义为：在行政区划调整过程中，政府、企业、社会组织和公众等多元行动主体，通过参与、协商、信任、合作的网络化机制，实现区划改革的科学化、民主化和法治化，从而助推国家和区域的善治。

我国在1985年颁布的《国务院关于行政区划管理的规定》侧重于区划调整的权限设定与管理，没有提及社会参与相关条款参见1985年版《国务院关于行政区划管理的规定》。。受当时社会管理理念的限制，决策的社会参与程度相对较低，公众的参与意识也没有完全形成，学界对政府与多元主体互动的关注也相对较少。随着经济社会的不断发展，公众对行政区划调整的关注度与日俱增，社会组织和企业也发挥着愈加重要的作用，我国行政区划调整逐渐呈现出多元主体共同参与的局面。2019年开始实施的《行政区划管理条例》在对原有内容进行细化的基础上，增加了社会参与的条款参见2019年版国务院《行政区划管理条例》第四条。。虽然法律法规已经为行政区划调整过程引入治理做了铺垫，但如果对照行政区划治理的要求，仍需要开展更多的工作。行政区划调整的过程主要包括酝酿、出台、执行与反馈四个阶段，可以细分为事项酝酿和确立、信息获取与研判、专家调研与咨询、方案设计与研讨、民意征求与认同、确立方案与报批、方案执行与落实、绩效评估与反馈8个基本环节。行政区划治理的主体包括政府、企业、社会组织、公众等多种类型，政府是行政区划调整的主导者，其他多元主体则以平等（虽不一定对等）的地位参与到区划调整中。一方面，企业、社会组织、公众等参与行政区划调整有赖于政府的资源供给;另一方面，其他主体参与到区划治理中来有助于更好地实现行政区划改革的科学化、民主化和法治化。各主体及发挥作用的方式如下图1所示：

1.政府。元治理理论主张通过协调科层治理、网络治理、市场治理三种治理模式的完美组合，以期实现最佳的治理结果Louis Meuleman，Public Management and the Metagovernance of Hierarchies， Networks and Markets： The Feasibility of Designing and Managing Governance Style Combinations，Physica-Verlag Heidelberg， 2008，p.64.。杰索普特别强调政府在元治理中的作用郁建兴：《杰索普国家理论述评》，《求是学刊》，2007年第4期。：政府必须平衡全球、地区、国家、地方等各层次的治理，并相应地协调各个主体的行动。但与传统管理者角色不同，政府只是“同行者之中的长者”，是区划治理体系的“元治理者”，但不是唯一主体Louis Meuleman，Public Management and the Metagovernance of Hierarchies， Networks and Markets： The Feasibility of Designing and Managing Governance Style Combinations，Physica-Verlag Heidelberg， 2008，P.64; Bob Jessop，Capitalism and Its Future： Remarks on Regulation， Government and Governance. Review of International Political Economy，vol.4，no.3（May 1997），pp.561-581.。在行政区划治理中，政府是最重要的主体，几乎参与行政区划调整的全过程。政府需要在保障政策意图达成的同时，平衡好多元主体参与的公共性。它的一项重要职责就是促进企业、社会组织和公众的广泛参与。换言之，在行政区划治理中，政府应当充分发挥助长和赋能作用，积极促进社会各方参与治理过程，提供制度化的参与途径，有意识地培育和提高多元主体的参与能力，引导多元主体依法有序地参与到行政区划治理当中，不断探索新的治理途径和治理机制。促进而非限制，这是新时代行政区划治理的重要选择。

2.企业。行政区划调整涉及公共政策或稀缺资源的重新调配，作为市场主体的企业，在区划治理中有很强的参与意愿。企业在行政区划治理中有着独特的作用，可以有效发挥市场资源配置的专业优势，提供来自市场的意见，协助政府做好区划调整的科学论证和风险评估等工作。例如：早期的一些工业城市如大庆、大同、徐州等是以油田、煤炭、重工业基地为基础设立的，相关企业在当时的行政区划改革中便发挥了不可替代的作用。另外，在某些特定情境下，政府不能直接参与利益的博弈，难以面对不同主体进行讨价还价。此时，成立或委托企业也是合适的选择。

3.社会组织。在行政区划治理中，相较于个体化、原子化的社会公众，社会组织形式灵活、资源整合能力强、合作优势突出，可以成为沟通政府、企业、公众等不同主体的桥梁，帮助宣传国家行政区划与区域发展的方针政策，研究区划理论与发展战略，承担有关规划、技术标准论证，开展行政区划调整风险评估，组织行政区划与区域发展的信息和成果交流。比如地方区划地名协会，通常由民政系统从事区划工作的退休老同志和關心区划事业的公众构成，不仅可以帮助承担地名普查、界桩联检等常规的事务性工作，还可以吸纳对行政区划感兴趣的公众，充当政府与公众交流沟通的中间平台，积极参与，主动作为。

4.公众。行政区划的公共性要求把实现公共利益作为相关决策的出发点和归宿，尽可能扩大公众的知情权、参与权和监督权，通过多种途径吸收更多的人民群众参与到行政区划改革中来。社会公众通过多种途径和方式参与行政区划治理，有利于把人民当家作主的原则真正落到实处，有利于中国特色社会主义民主政治的不断完善。在实践中，公众可通过参加行政区划调整相关的听证会、座谈会、论证会等直接参与方式，也可以通过人大代表、政协委员表达意见建议等间接参与方式，充分利用自身具有地方性知识的优势，协助做好区划调整。

二、行政区划治理的创新意涵

行政区划治理的基本架构是一种“非对称性网络治理”结构Jonathan Grix and Lesley Phillpots，Revisiting the “Governance Narrative”， “Asymmetrical Network Governance” and the Deviant Case of the Sports Policy Sector，Public Policy and Administration，vol.27，no.1（January，2010），pp.3-19.。在这个结构中，政府和其他主体间的非对称权力关系是行政区划治理结构的基本特征，各主体相互依赖的运作模式是行政区划治理的基础形式。按照行政区划治理的基本要求，所有与区划调整利益相关的主体，都应平等地参与到行政区划治理中来。但在行政区划治理中，各主体间权力、资源的非对称性是客观存在的，政府拥有强大的行政权力和资源调动能力、社会组织和企业具有相对稳定的组织基础，公众则处于原子化的分散状态，其权力、资源、能力等方面远不如其他三个主体。但同时，满足公众的公共需求又是行政区划调整的根本出发点。

因此，在行政区划治理中需要明确以下几点：一是平等但不强求对等。利益相关方之间的权力不平衡是治理中的常见问题简·库伊曼、斯维恩·詹托夫特：《元治理：价值观、规范、原则及治理选择》，王浦劬、臧雷振编译：《治理理论与实践：经典议题研究新解》，中央编译出版社2017年版，第195-216页。。行政区划治理强调的是各主体平等参与并发挥作用的地位，但基于各个主体天然存在的差异，并不能强求每个主体都以同样的力量发挥同等的作用，而是主张发挥各个主体优势，形成优势互补，共同促进行政区划调整走向善治。二是促进但避免操控。如果某些利益相关方没有能力、组织或地位来参与，或无法与其他利益相关方以同等的资格参与，那么治理过程就会容易受到强行为体的操纵克里斯·安塞尔、艾莉森·加什：《协同治理：理论与实践》，王浦劬、臧雷振编译：《治理理论与实践：经典议题研究新解》，中央编译出版社2017年版，第339页。。一般情况下，大部分公众没有足够的技能和专业知识参与讨论行政区划调整中技术性很强的问题。在这种情况下，如何促使各个利益主体在行政区划调整中构成真正的对话，而非基于政府本身的意图操控整个治理过程就显得尤为重要。

总的来说，“行政区划治理”是在“行政区划管理”的基础上，合理吸收借鉴治理理论内核，结合新时代我国行政区划改革的新要求、新特点、新变化提出的新概念。这一概念着重强调的是，在行政区划调整中，政府要以更加开放包容的姿态去接纳多元主体的伙伴合作关系，通过构建参与、协商、信任、合作的网络化机制，在区划调整中充分发挥政府、市场、社会组织、公众等多元主体的作用。将治理嵌入行政区划调整充分体现了新时代国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。行政区划治理与行政区划管理在价值理念、参与主体、治理结构、操作方式、运行机制、资源依赖等方面都存在许多不同，详见下表1。

行政区划改革既要维护国家治理秩序，也要尊重社会与市场，共同增进公共利益。从“管理”到“治理”的一字之差，凸显了新时代行政区划调整更加注重服务于社会发展、服务于国家治理现代化的特点和功能。行政区划治理改变了传统管理模式中过于偏重政府作用的倾向，引入多中心、网络化、平等协商等治理理论的核心主张，主张向企业、社会组织、公众等主体尽可能地开放政策过程，通过协同共治更好地增进公共利益。这些新的元素，是传统行政区划管理的概念未包含的。当然，行政区划治理的提出，并非完全否定传统的行政区划管理，两者并非“有你无我”的完全替代关系。行政区划治理是在管理的基础上，增加了新的治理元素。无论是传统行政区划管理还是现代行政区划治理，政府都必须以人民为中心，在行政区划调整及日常管理中体现公共利益的诉求。

值得一提的是，熊竞、孙斌栋、何文举等学者也曾提出过“区划治理”熊竞、罗翔、沈洁、何文举：《从“空间治理”到“区划治理”：理论反思和实践路径》，《城市发展研究》，2017年第11期。“政区治理”熊竞：《应急管理中政区治理的关联逻辑及其内在困境》，《上海交通大学学报》（哲学社会科学版），2020年第10期;熊竞、孙斌栋：《超大城市政区治理：演进逻辑、制度困境与优化路径》，《上海行政学院学报》，2020年第9期。“治理区划”熊竞、胡德、何文举、陈美玲：《治理区划：我国特大城市基层政区改革新理念》，《城市发展研究》，2017年第12期。等概念，同样也是主张在行政区划中引入治理元素。熊竞等学者提出的“区划治理”指在政府、社会和市场共同参与下，按照特定目标和原则对空间进行划分，并基于划定空间配置相应的管理机构，进而实现对空间的高效治理熊竞、罗翔、沈洁、何文举：《从“空间治理”到“区划治理”：理论反思和实践路径》，《城市发展研究》，2017年第11期。。与本文“行政区划治理”主要区别在于：一是概念基础不同。熊竞等学者所指 “区划治理”中的“区划”依托的是静态意义上的“行政区划”概念，只是将“行政区划”当成一种空间类型，不涉及动态意义上的行政区划调整，事实上将区划治理当成了空间治理的一种类型;二是目标指向不同。熊竞等学者提出的“区划治理”作为空间治理的一种，其落脚点在空间治理而非行政区划调整本身的治理，重点关注如何借助“行政区划”对空间进行划分，从而实现空间的高效治理。本文提出的“行政区划治理”则紧扣广义上的“行政区划”概念，既包括动态意义的行政区划调整，又包括静态意义上的政区空间形态，涵盖了从行政区划调整到行政区划日常事务性工作如地名更改、界桩联检等方方面面，关注的重心是在整个行政区划调整动态过程引入治理理念，从而助推国家和区域的善治。由此可见，本文提出的“行政区划治理”有着独特的创新意涵。

三、治理嵌入行政区划调整的条件

党的十八届三中全会以来，推进国家治理体系和治理能力的现代化成为新时代全面深化改革的总目标。毫无疑问，行政区划的变革也应及时纳入国家治理现代化的建设之中。尽管政府始终在行政区划管理中扮演主导性的作用，但推动这一重大公共事项的治理变革，让市场、社会组织和公众也能充分发挥积极作用，对实现行政区划调整的科学化、民主化和法治化来说至关重要。近些年来，党和政府不断强调社会治理的重要性，有力地将治理的理念注入各级政府和各个阶层，为治理嵌入公共事务奠定了良好的基础。与此同时，行政区划调整转向治理—服务逻辑、社会组织蓬勃发展、社会公众参与能力提升、行政区划法律法规不断健全等，都为治理嵌入行政区划提供了一定的条件。

第一，行政区划调整转向治理—服务逻辑。我国的行政区划体制与西方国家存在显著差异。行政区划不仅是广袤国土的简单划分，更是国家治理体系的空间基础，其后隐藏着稳定的政府权力与利益划分的制度化逻辑。在过去的40多年里，行政区划改革为社会经济发展做出了巨大贡献。国家开始逐步从单一地追求经济高速增长转变为追求经济社会的协调发展，转型、服务、治理等意涵开始被更多地强调。我国行政区划的调整逻辑经历了从政治—统治逻辑到经济—发展逻辑，并正朝着治理—服务逻辑转变的历程叶林、杨宇泽：《中国城市行政区划调整的三重逻辑：一个研究述评》，《公共行政评论》，2017年第4期。。近年来，国家战略对空间格局的影响不断加深，区划调整不再是一个简单的解决区域经济发展问题的行政工具，而是作为系统性工具在整体上为国家治理现代化奠定空间基础林拓、申立：《在新格局入口处：国家战略与政区改革——2014年度中国行政区划变动的分析》，《经济社会体制比较》，2015年第4期。，提升国家重点区域战略发展建设，服务于国家边疆治理和国防安全林拓、申立：《行政区划优化：与国家治理同行》，《经济社会体制比较》，2016年第4期。。伴随着我国服务型政府与社会主义和谐社会的建设，行政区划调整也越来越兼顾治理与服务目标，比如城乡统筹、基本公共服务均等化和公共产品供给效率等。

第二，社会组织蓬勃发展。所谓社会组织，泛指那些在社会转型过程中由各个不同社会阶层的公民自发成立的、具有一定程度的非营利性、非政府性和社会性特征的各种组织形式及其网络形态黄晓春：《当代中国社会组织的制度环境与发展》，《中国社会科学》，2015年第9期。。近年来，在党和政府的鼓励、支持和引导下，我国社会组织稳步有序发展，数量迅速增多。截至2021年2月底，全国依法登记的社会组织超90万个，其中全国性社会组织2292个参见民政部中国社会组织政务服务平台，http：//www.chinanpo.gov.cn/，http：//www.cctv-gy.cn/show_17_16502_1.html。，初步形成了类型多样、覆盖广泛、门类齐全的社会组织体系，在社会治理中发挥了不可替代的作用。例如成立于2012年的中國行政区划与区域发展促进会，通过与全国范围内相关区域协会、专家学者、研究机构、社会公众等开展合作，为我国的行政区划理论与发展研究、开展行政区划调整论证评估、制定行政区设置标准等做了大量有效的工作。

第三，公众参与能力不断提升。在以往的行政区划改革中，普通公众通常被视为能力有限甚至是非理性的，能力水平达不到一项公共决策所需的素质，大部分时候只能通过分散的、非正式的行为去影响地方的行政区划改革。近年来，我国公民政治权利认知及维权意识不断增强，参与意识和参与水平得到实质的提升张海柱：《科技论争与公众参与：环境风险研究中的公民身份议题》，《公共行政评论》，2017年第10期;袁博：《新生代农民工的参与意识与权利表达》，《重庆社会科学》，2013年第4期;韩万渠：《政民互动平台推动公众有效参与的运行机制研究——基于平台赋权和议题匹配的比较案例分析》，《探索》，2020年第2期。，对行政区划的关注度也与日俱增。早在2004年，一份民间分50省的方案就引起广大网友热烈讨论，中国《新闻周刊》有记者专门就此事采访了民政部多位行政区划专家及工作人员，掀起了一股“民间分省热”孙展：《质疑中国分省传闻》，《新闻周刊》，2004年第16期。。相较于这种宏观层面上的分省方案，广大公众对涉及自己切身利益的区划调整关注度也非常之高。散落于日常生活中的私下议论、网络回帖、非正式讨论等皆蕴含着社会公众在行政区划调整中参与的内在逻辑和深层诉求。普通公众基于长期在当地工作、生活的地方性知识逐渐被重视，皆可为行政区划调整方案的制定提供一定参考。

第四，行政区划法律法规和设置标准体系不断健全。法治是国家治理的基本方式，是国家治理现代化的重要标志，国家治理法治化是国家治理现代化的必由之路张文显：《法治与国家治理现代化》，《中国法学》，2014年第4期。。在中央始终不渝追求国家治理现代化的大目标和社会主体日益增长的参与意识与能力的双重作用下，行政区划相关的法律法规和市、镇、街道设置标准等不断完善。2019年中央施行了新的《行政区划管理条例》，为行政区划的设置标准、管理体制、管理权限、变更程序、监督反馈等提供了法律依据。与原版《国务院关于行政区划管理的规定》相比，新版《条例》第十三条特别增加了申请变更行政区划向上级人民政府提交的材料应当包括“征求社会公众等意见的情况”，同时，还明确规定申请变更行政区划时，除区划本身相关资料，还应提交风险评估报告、专家论证报告、征求社会公众等意见的情况参见《行政区划管理条例》第十三条。。2020年以来，虽然国家层面一直未能出台乡镇街道的设置标准，但已有部分省、自治区和直辖市陆续推出最新设置标准，包括北京市、黑龙江省、浙江省、江苏省、山东省、河南省、广西壮族自治区、甘肃省、湖南省等，使乡镇街道等基层政区的设立有了明确的地方规范详见文中所述各个省份民政部门官网乡镇街道等的设置标准相关文件。。

四、治理嵌入行政区划调整的限度

行政区划本是中央政府对所统治的区域进行层级划分而形成的政治空间，其终极目的是为了维护统治的稳定。在理论上，中央政府是行政区划改革方案的出台者，地方政府只是执行者。但事实上，任何一个政治空间都不是凭空划定的，要受到自然区、文化区、行政区、经济区等各种因素的影响周振鹤：《中国历史上自然区域、行政区划与文化区域相互关系管窥》，《历史地理》第19辑，上海人民出版社2003年版，第8页。。行政区划改革不但关涉宏观层面的国家利益，更是与微观层面的地方利益息息相关。治理嵌入行政区划最重要也最困难的地方在于，行政区划是一项集政治统治、资源配置、社会治理功能于一体的系统性改革，包含着中央政府与地方政府、上级政府与下级政府、政府与市场、政府与社会等各方的复杂博弈，牵一发而动全身。治理嵌入固然可以修正传统管理模式下行政区划出现的一些问题，但这并不意味着行政区划改革中出现的所有问题都可以扔给治理去解决，治理本身也会有失败的风险。因此，需结合我国行政区划的具体性质，谨慎对待治理嵌入行政区划的限度问题。

第一，政治属性增加治理嵌入的稳定风险。从概念上看，行政区划是为了实现国家的行政管理、治理与建设，对国家领土进行合理的分级（层次）划分而形成的区域和地方浦善新：《中国行政区划改革研究》，商务印书馆2006年版，第3页;周振鹤：《行政区划史研究的基本概念与学术用语刍议》，《复旦大学学报》（社会科学版），2001年第3期。。作为中央管理地方、中央集权与地方分权的重要手段，行政区划从古至今都是国家政治的核心环节，本质上永远都是政治的决策与权力的重置周振鹤：《行政区划通史·总论》，复旦大学出版社2017年版，第6页。。也就是说，政治属性是行政区划的根本属性。尤其是高层级的政区如省、直辖市的设置或变更、边疆民族地区的调整等，与国家统治或安全稳定密切相关。这部分内容敏感性较强，决策需要一定的保密性，流程具有一定的封闭性，决策过程主要依赖政府力量的推动。从这个意义上讲，行政区划改革更多应该考虑国家统治和治理的需求，若过多强调多中心、分权化等理念，容易造成危害国家主权的政治风险。治理只能解决部分公共利益的实现问题，无法解决政治结构和政治体制的基础性问题申建林、姚晓强：《公共治理的中国适用性及其实践限度》，《湖北行政学院学报》，2016年第4期。。因此，在涉及到行政区划的政治性問题时，应该对治理嵌入保持审慎的态度，客观看待治理能够发挥作用的限度。

第二，错综复杂的利益关系增加治理失败可能。成功的关系建设是治理得以发挥作用的关键所在Stoker G.， Public Value Management： A New Narrative for Networked Governance？，American Review of Public Administration， vol.36，no.1（March 2006），pp.41-57.。行政区划改革是一项基础性、综合性的改革，涉及范围广、时间长，区划的变更只是一个瞬时性的动作，但却会在相当长的时间范围内引发全域范围内的连锁反应。区划调整往往涉及多个利益主体，而每个利益主体均有其各自的诉求。这些利益主体之间彼此关联，构成了一种动态网络关系，即一种涉及政府、企业、社会组织、公众等多个利益主体的多组织规制动态社会网络系统。同时，行政区划的调整会不断重塑利益主体的关系格局。随着行政区划的调整，不断变化的利益主体间复杂的网络化治理关系，不仅影响城市空间的生产，也会影响网络中各个主体的行为。在行政区划调整中经常会出现互不兼容的多元利益诉求，且难以找到折中方案兼容各方利益。因此，如果毫无保留地全盘放开参与和讨论，极有可能永远都不能讨论出一个令各方都满意的最优方案。

第三，多元主体结构失衡是治理嵌入的先天劣势。如果利益相关方之间的权力与资源严重不平衡，使得利益相关方不能以有意义的方式进行参与，那么有效的协同治理就需要采用一个积极的策略，以代表弱势的利益攸关方和对其授权。在当下的中国，几乎只有政府有足够的力量平衡治理中多元主体的结构王诗宗：《地方治理在中国的适用性及其限度——以宁波市海曙区政府购买居家养老政策为例》，《公共管理学报》，2007年第4期。，在行政区划调整中也不例外。通常来说，在行政区划改革中，中央政府掌握县级及以上行政区划调整的最终决定权、省级政府拥有县级以下部分行政区划调整审批权、上级政府较下级政府拥有更多话语权，社会组织、企业、公众等参与主体的能力、地位均不如政府。在当前注重GDP的大环境下，很容易出现因追求经济发展而偏向地方主政领导意愿或专家学者意见、忽视社会公众普遍意愿的倾向，造成多元主体参与区划治理的结构性失衡。这种多元主体结构的失衡，造成治理嵌入行政区划存在先天不足。如何在区划治理中平衡多元主体的结构关系，使治理发挥最大效用，是一个值得进一步思考的问题。

第四，“绩效悬浮”增加治理嵌入的不确定风险。与一般公共政策不同，行政区划调整是一项“慢热”的改革，其改革绩效具有滞后性、模糊性，即行政区划改革的绩效不会随着区划的瞬时调整立即显现，通常要经历一个比较长的时期，且绩效评估难度大，存在普遍的“绩效悬浮”吴金群、廖超超，《尺度重组与地域重构——中国城市行政区划调整40年》，上海交通大学出版社2018年版，第65页。现象。这也导致了矛盾与冲突呈现历时性特点：有些矛盾会随着改革绩效的逐渐浮现而消弭，有些矛盾却会因为改革绩效的浮现而被进一步感知。因此，在行政区划调整动议和改革的初期阶段，从技术层面上难以准确预判具体的改革成效。在改革动议和方案出台阶段说服力不足，可能导致广大人民群众对区划调整信心不足，给多元主体参与区划改革过程增加极大的不确定性。

五、余论

具有一定规模的国家或地区，都需要设置行政区划。不同国家有着不同的制度背景，其区划设置的目的、区划调整的方式等均有所区别。西方国家城市化发展主要依赖全球化过程中自下而上的资本驱动吴金群、廖超超：《我国城市行政区划改革中的尺度重组与地域重构——基于1978年以来的数据》，《江苏社会科学》，2019年第5期。，其区划调整也大都通过自下而上的方式实现。以美国为例：作为联邦制国家，从19世纪末期开始，各州就立法要求地区合并必须通过全民公投，且满足双重多数的要求“双重多数”要求指，大部分的合并提案需要住在两个合并地区的大多数居民赞成，还需要在县域范围内而在合并地区之外的大多数居民赞成。。因而，美国的区划调整更多是在各州法律框架内由地方自下而上推进。我国的城市化发展主要依赖自上而下的政策或权力驱动吴金群、廖超超：《我国城市行政区划改革中的尺度重组与地域重构——基于1978年以来的数据》，《江苏社会科学》，2019年第5期。。在我国，行政区划不仅仅是简单的地理空间分割，其上更附着着权力、土地等诸多重要资源。因此，行政区划调整成为我国快速城市化发展中使用最为频繁的行政工具叶林、杨宇泽：《中国城市行政区划调整的三重逻辑：一个研究述评》，《公共行政评论》，2017年第4期。，其调整方式也基本以政府主导的自上而下推动为主。

作为行政体制的空间投影，行政区划改革是重塑空间治理格局，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。今天的行政区划改革在空间关系、运行逻辑、行政层级、职能配置等方面都开始出现内卷化风险匡贞胜、虞阳：《中国行政区划改革的内卷化风险及其生成机制》，《人文地理》，2020年第2期。。现行行政区划管理体制在对抗“内卷”中已然显得力不从心。治理嵌入行政区划，既拓展了治理理论应用于中国实践的问题域，又为新时代的行政区划改革提供了理论支撑。

“有事好商量，众人的事情由众人商量。”习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，http：//www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm，2017年10月18日。将治理嵌入行政区划这样一件涉及广大人民群众切身利益的“众人之事”，有助于凸显社会主义人民民主的真谛，在价值层面上无疑是具有正当性的。然而，行政区划作为治国理政的基础制度框架，与国家政权建设密切相关，是行政体制、经济体制等众多改革领域的空间支撑。这些基础属性使得许多人对治理嵌入行政区划缺乏信心，担心治理嵌入会增加行政区划改革风险，背离治理嵌入的初衷，造成改革的停滞与失效。尽管当前存在各种各样的限度，导致治理嵌入行政区划存在一定难度，但并非不可能。从当前我国的行政区划调整实践出发，可从以下三个方面进行一定的尝试。

一是在行政区划调整不同阶段采取不同程度的开放方式。从行政区划调整具体过程来看，在方案酝酿阶段，可以采取无结构式意见建议征求法，只发布区劃调整的事项主题，鼓励多元主体广泛参与，充分发表意见建议。在方案出台阶段，可以采取半结构式意见建议征求法，结合前期意见征集和专家论证，发布不止一份具有可行性的调整方案，在开放讨论的同时又兼顾区划调整的保密要求。进入正式审批阶段，由政府作为元治理者，按照民主集中的原则选定最优方案，按《条例》要求走正式报批流程，并向社会公示报批进程。到了方案执行阶段，保密要求已大大降低，可以通过广泛宣传、舆论监测等技术手段，强化正面引导，及时回应相关热点问题，及时予以疏导解决。在方案反馈阶段，采取满意度调查、座谈会等方式，及时为其他地区或本地区下一次区划改革总结经验教训。另外，由于行政区划的资源配置属性，在治理过程中为防止少数群体利用区划调整谋私利，可以选择在必要的时候短期冻结干部调整、户口迁移、土地拍卖等敏感事项。

二是尝试将“逆向调整”纳入行政区划管理体制中。行政区划改革是一项弹性空间小、可逆性较差的重大公共决策，除极个别情况外，一般不可能中途废止或推倒重来。部分地区在撤县（市）设区、区界重组等调整中，所涉及的双方或多方在区划调整正式文件发布之后，会商定一定时期的过渡期目前过渡期设置大都是3-5年。资料来源：各级政府官网行政区划调整的工作通知、现场访谈相关工作人员口述、地方政府行政区划调整工作的台账资料等。，但过渡期设置的根本目的在于减少改革阻力，并非增加行政区划调整本身的弹性。实际中的行政区划改革对“逆向调整”有一定需求。例如广东顺德，在2003年撤市设区成为佛山市辖区后，其治理体系和治理结构难以适应社会经济发展，在全国“百强县排行榜”位次下滑。2011年，顺德以市辖区的身份进入广东省首个“省直管县”试点名单周志坤：《广东再力挺顺德试水省直管县》，《南方日报》，2011年2月14日第A1版。，经济增长得到一定程度提高叶冠杰、李立勋：《行政区划调整与管理体制改革对经济强县经济发展的影响——以广东省佛山市顺德区为例》，《热带地理》，2018年第5期。。不难看出，民间多为顺德改区感到遗憾，且依然对顺德区逆向调回顺德市有所期待许宝健：《为顺德改区再遗憾》，《中国县域经济报》，2011年2月24日第1版。。但囿于现实，广东省只得通过对顺德区实行“省直管县”，部分矫正撤市设区的不良影响。有鉴于此，可以考虑将“逆向调整”作为一种常态化的动态调整机制纳入行政区划体制，增加行政区划改革本身的弹性，促使多元主体在行政区划治理中发挥更大作用。

三是率先从低层级的行政区划调整进行试点。从行政区划本质属性看，行政区划关乎国计民生、关乎全局稳定、关乎党的执政基础，政治性是其根本属性。越是高层级的行政区划调整，政治色彩越浓厚，也更多需要考虑国家统治的需求;越是低层级的调整，则越注重经济发展和社会治理的需求，政治色彩也就相对淡一些。因此，治理嵌入行政区划可以从低层级的区划调整开始试点，在试点中探索治理嵌入的有益经验，不断加深治理嵌入行政区划的程度。

总之，与其担心治理嵌入行政区划带来的种种风险，不如转变观念，积极思考设计治理嵌入的科学方式，坚持稳中求进、守正出新，采取渐进方式稳妥推进治理嵌入，在行政区划改革中真正回应诉求、惠及民生，全面夯实行政区划改革的民意基础。从根本上消除产生风险的社会土壤，方才是治理嵌入行政区划的真正精神之所在。

（责任编辑：林赛燕）