安园园

（南开大学 中国政府与政策联合研究中心，天津 300350；深圳大学 城市治理研究院，广东 深圳 518060）

一、问题的提出

地方公共服务供给问题一直备受学术界关注。自2006年我国大力推动服务型政府建设，在“加快推进基本公共服务均等化”的政策指令下，地方政府开始大力增加财政投入，推动公共服务提质增量。多数地区的公共服务供给水平在较短时间即达到中央划定的“及格线”，但此后的增长速度往往大大放缓。至于产生这一现象的原因，一般认为是地方政府缺乏持续改善公共服务供给的动力。学术界对此的研究围绕两方面展开：一是从制度层面剖析影响地方政府积极性的根本性因素，如财政分权、财政竞争、职责配置等[1-2]；二是从其他经济社会现象与公共服务的相关性展开探讨，例如土地财政、城市收缩等对公共服务尤其是民生性服务供给的影响[3-4]。以上研究普遍认为地方政府一直存在“重基础建设轻公共服务”的支出偏好。对此，一部分学者倾向于用“理性选择”来解释[5-6]，认为在“晋升激励”的作用下，地方政府作为相对独立的利益主体具有自利性特征，由此“加大公共服务尤其是基本公共服务财政资金投入”的政策指令遭遇了执行瓶颈。但也有学者认为既不应忽视地方政府的另一重身份——行政系统的组成部分，也不可忽视“单一制”制度结构对其行为的约束和引导。近年关于“变通执行”和“弹性执行”[7-8]的研究，就是从地方政府角色的双重性出发，对其在执行过程中发生的“行为偏离”做出观察和归纳。……