陈科霖，谷志军

（1.深圳大学 城市治理研究院，广东 深圳 518060；2.深圳大学 政府管理学院，广东 深圳 518055）

一、研究背景与问题提出

“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”如何提升公共部门人员的工作积极性并降低行政成本，成为国家治理体系和治理能力现代化在人事管理领域的新问题。新中国成立之初，中央就成立了机构编制工作管理部门。机构编制工作旨在通过科学的机构以及人员编制配置，实现精简、统一管理以及彰显公共管理职能、提升公共管理效率的重要目标。随着公共管理职能的逐步拓展，“编外用工”现象开始普遍出现，特别是在基层，形形色色的编外用工正在成为维持基层政权有效运转的重要保障，但编外用工的身份性质也带来了很多问题。为此，部分地区或领域率先启动相关人事管理改革，例如法院系统员额制改革后，便出现了三类人员——入额法官、编内法官助理、合同制法官助理；公安系统辅警体制改革后，也出现了三类人员——警察、辅警、协警；部分地区事业体制改革后，同样出现了三类人员——政府职员、政府雇员、临聘人员。“编内法官助理”“辅警”“政府雇员”这三种改革后的新生身份，既不同于入额法官、警察或政府职员的正式身份从而具备完整的相关职权，又不同于合同制法官助理、协警或临聘人员那样的完全非正式身份。这一中间状态相较于正式身份，仍缺乏组织所赋予的充分合法性；但相比非正式身份，却又具有一定的职权和职责，其身份地位也高于后者。……