罗宇

摘要：“大数据+网格化+铁脚板”模式是近年来被广泛运用于基层社会治理的一种模式，取得了良好的成效，尤其是在新冠肺炎疫情防控时期发挥了不可替代的作用，然而，该模式在应用过程中也暴露出很多问题。文章主以南京市秦淮区在疫情防控时期“大网铁”模式的应用为例，探讨了“大网铁”模式在数据开放共享、数据流转和数据再运用等方面面临的挑战，以及街道社区解决问题资源能力有限、群众参与度和积极性不足、网格员定位过多难以兼顾、专职网格员队伍人才短缺等问题，最后从提升政府數据治理水平、推动专业网格员人才队伍建设方面提出了优化“大数据+网格化+铁脚板”管理模式的对策与建议。

关键词：大数据；网格化管理；基层社会治理

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）11-0042-05

基金项目：江苏省研究生科研创新计划项目“突发公共卫生事件背景下‘大网铁模式研究”（科研CX89632）。

一、提出问题

“大数据+网格化+铁脚板”（简称“大网铁”）治理模式是江苏省在抗击新冠肺炎疫情防控期间应用的一种依靠大数据精准导航，通过网格化立体防控，广大党员干部迈开脚板深入一线，外防输入、内防扩散，在城乡社区进行群防群治、联防联控的新型治理机制。它的初始版本是2004年北京市东城区首创的万米单元网格的网格化管理模式[1]，在实践中取得了良好成效。在之后的10多年间，网格化管理模式逐步在全国各个地区被广泛推广和运用。

2013年，网格化管理在党的十八届三中全会被正式提出。2019年，党的十九届四中全会提出推行网格化管理和服务，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础。网格化管理模式逐渐成为基层政府进行社会治理的新管理模式。推进创新网格化社会治理机制工作，是加强和创新社会治理的一项奠基工程，是破解基层社会治理难题、提升城市治理体系和治理能力现代化水平的有效路径。

自2015年开始，大数据技术逐渐成熟并迅猛发展[2]，开始被广泛运用于网格化管理模式的运作中。“大数据+网格化”正是对网格化社会治理机制的一次重要创新。“大数据+网格化”模式的出现代表着社会治理走向了信息化、数字化和智能化的发展方向，是网格化管理的2.0版本。

2020年初，突如其来的新冠肺炎疫情是对国家治理体系和治理能力的一次大考，也是对基层社区治理体系和治理能力的一次检验。面对特殊时期基层繁复冗杂的治理需求，江苏首创“大数据+网格化+铁脚板”治理模式——网格化管理的3.0版本，在抗击新冠肺炎疫情防控期间筑牢了“外防输入、内防扩散”的坚固防线，在全国较早实现新冠肺炎确诊病例“清零”，全程“零死亡”。在核查流动人口方面，“大数据+网格化+铁脚板”治理模式也发挥了不可替代的作用，从2020年1月24日除夕夜开始，南京市秦淮区在3天时间内完成了对全区流动人口的集中摸排工作，去除数据重复、向行业和部门反推送、拆迁不存在等情况，完成了所有推送数据的一次全面普查。“大数据+网格化+铁脚板”治理模式是我国疫情实现有效防控的重要手段，它的出现标志着网格化管理走向了3.0时代。

虽然“大数据+网格化+铁脚板”模式较传统网格化管理模式有了很大改进，但该模式在运用过程中也暴露了很多问题，笔者以2020年南京市秦淮区在疫情防控时期“大网铁”模式的应用为例，具体探讨“大数据+网格化+铁脚板”管理模式面临的困境和挑战，并提出优化“大数据+网格化+铁脚板”管理模式的对策与建议。

二、“大数据+网格化+铁脚板”模式面临的问题

本文主要采用了个案研究法和访谈法，结合秦淮区部门工作人员、社区书记、网格员和志愿者的个案访谈资料，探讨“大网铁”模式在大数据技术支持机制、网格化管理承接能力、“铁脚板”队伍建设过程三方面所面临的问题。

（一）大数据技术支持机制欠缺

1.数据孤岛问题——跨部门数据开放和共享不足

2019年4月，秦淮区社会治理综合指挥中心建成运行，社会治理涉及的各大部门基本上都在一体化运行，如政法委、信访局、退役军人事务局、司法局等。2019年底进行“两赋两强”街道改革时，在该中心又成立了全省第一家副区级的网格化中心——秦淮区网格服务管理中心，主要承担信息互动、预警监测、指挥调度、数据分析和考核监督5大功能。目前，大多数网格化管理工作都是依托社会治安综合治理指挥中心开展，管理对象涵盖各种社会人群，如：青少年、社会组织、特殊群体、外来人口等，管理内容包括调节社会矛盾纠纷、监管校园安全、督查经济市场、司法保障、市容维护、民政事业、文化教育、医疗健康等方面。

秦淮区大数据管理局某位工作人员谈道：“现在管理办法和基础设施差不多出来了，重点是做数据归集，数据归集也做了两轮调研，调研发现，区里数据的流程、质量还有共享率都非常低，很多数据难以实现共享开放。”由于不同治理主体所属部门及行政级别不同、垂直管理和属地管理分割、市场经济体制下部门利益化趋向，以及各部门委托了不同的大数据应用开发公司进行大数据建设，部门间数据对接阻碍较大，数据安全难以保障，数据共享无法实现。这些成为多元主体共同治理的瓶颈和障碍。

2.数据流转问题——数据流转成为瓶颈

指挥中心某工作人员谈道：“网格化社会治理应该是个动词，不应该是个名词，光前端治理好，信息都收上来了，放在那儿看有什么用，秦淮区就是想把平台做实，从区委书记和各级领导都想做实，不能搞花架子，现在搞花架子很简单，把这个平台优化一下，展示一下。大部分网格化指挥中心就是纯粹的展示功能，点进去发现后端没有数据支撑，纯粹是一个数据展示。所以要说事件流转的数据，估计到目前为止全省也就秦淮区有。”

虽然现阶段很多社会治理综合指挥平台搭建的数据服务框架完整，数据前端功能良好，但网格员输入的事件在平台内无法流转。指挥中心大屏幕只有数据展示功能，后端没有数据支撑，无法将网格化管理中的事件流通起来，不利于迅速、及时、准确地对网格内事务进行回应。社会治理综合指挥平台往往成为外表酷炫、形式好看的“花瓶”，成为应付上级部门检查的窗口，网格化管理偏离根本目标，流于形式、功能蜕化。要尽可能快速推广可进行事件流转的数据服务功能，使数据“活起来”，使网格内事件能够真正在省、市、区、街道、社区各级平台中流转处理。

3.数据再运用问题——对已有数据的再分析和应用不足

目前，网格化管理模式对大数据的使用仅停留在数据收集、整合和反馈至网格员阶段，对反馈上去的数据的后续价值的再挖掘和再运用不足，形成了常见的数据浪费现象。应进一步对数据进行量化统计分析和相关性分析，从网格员根据大数据及时服务发展到网格员根据大数据提前服务。充分发挥大数据的治安风险预警功能，提早发现网格内的“风险因素”，提前预测可能出现的社区治安问题、犯罪问题、吸毒问题等，从事后打击逐步转变为事前预防，增强大数据用于源头治理的能力。

（二）网格化管理承接能力薄弱

1.街道和社区整合资源的能力有限

借助网格对基层社会信息进行收集与传达，是发现基层社会矛盾和问题的渠道，而网格化管理最终的指向还是提高将问题解决在基层的能力和效率。在我国现行行政管理体制中，街道只是政府的派出机构，而不具备处理基层民众生活涉及的复杂事件的能力。网格员发现问题并上报社会治理综合指挥平台后，靠分管该领域的部门汇总到区政府一级，过程慢、处理时间长，易造成久拖不决的问题，并且对于涉及多部门的事件，部门间容易互相推诿，不利于迅速准确地化解基层矛盾。网格只是发挥了发现问题的基本功能，问题的解决最终还需要依靠国家和政府的力量，这亟待政府进行相应的政府职能改革。这样才能更好地与大数据支撑网格化管理的新模式进行协调联动，使网格化管理形成从信息采集到问题处理的闭环，真正达到“无缝隙”治理效能。

2.群众参与度和积极性不足

党的十九大报告提出，打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。多元主体共建社会治理格局是我国在新时代背景下要实现的美好愿景。而不管是传统的网格化管理模式，还是新的运用大数据手段支撑网格化管理的模式，基层网格单元内的群众对于网格化管理的主动性都非常低，甚至出现群众不识网格员的尴尬场面。网格化管理是一个各处理步骤完美衔接的闭环工作流程，网格员在社会治理一体化指挥平台上报送每天发生的事件，平台后台根据事件所属管辖部门分类传送给各职能部门，由职能部门接收并进行处理，整个体系缺乏公众的介入和监督。社区居民在网格化管理中的唯一接入点是在社会治理一体化平台的支持下，通过平台参与网格员工作绩效考核，考核内容涵盖网格员日常工作内容、居民意见、民主化评议等方面[3]，群众仅能通过居民意见这一部分对网格员的工作表现进行评价，相对于网格化管理工作整体来说，这种参与可谓微乎其微。由于网格化管理是一个标准化、规范化的闭环工作流程，无需社区居民主动参与社会治理，其运行缺乏公众参与，因而社区自治和多元主体共同治理较难实现。

（三）“铁脚板”队伍建设问题突出

1.网格员定位过多难以兼顾

目前有一种常见的错误观念，即把网格化治理理解为网格治理，觉得所有的事情网格都能解决，把所有的工作都推给网格员。然而，网格员最核心的功能应该是发现问题并进行相关协调和联络，而不是处理问题。应该以“网格+警格”为牵头，不断探索“网格+业务”这种融合运行模式，讓网格员只负责协调问题而不是变成三头六臂，包揽所有。

就网格员自身来说，他们身处基层社会治理的最末端，需要应对各类繁复冗杂的网格事务，长期处于超负荷运转状态，同时，网格员的日常工作偏机械化、程式化，工作内容重复单一，如每日例行网格巡查和填写网格工作清单，因此很容易出现消极懈怠情绪。

2.高水平和专业化的网格员人才短缺

由于要与基层社会形形色色的人打交道，这对网格员的素质要求非常高，他们要有非常敏锐的观察力，要能从看似正常运转的社会发现问题。面对同样的事件，有的网格员只能就事论事，有的网格员不仅能解决当下事件，还能深挖背后问题。调研发现，基层社会现在急缺这种高素养的网格员。与此同时，现行制度下，网格员群体普遍无编制，待遇低，社区领导岗位稀少，上升空间非常有限，职业晋升通道不明晰，难以吸引高素质、专业化人员从业，各地网格员离职率普遍较高。相当多城区的网格员都是由社工兼任，但社工也面临人才短缺问题。总体而言，网格员人才队伍建设面临职业待遇水平低、稳定性差、工作任务繁重、专业化程度低等几大问题[4]。

三、优化“大数据+网格化+铁脚板”管理模式的对策与建议

（一）提升政府数据治理水平

为有效提升政府数据治理水平，需培养政府工作人员的大数据思维和数字治理能力、推进数据治理法律法规建设、加强对基础数据的有效监管，构建全面客观的数据评估框架、加快跨部门数据共享开放。条线分割的治理体系导致数据开放共享进展缓慢，无法充分发挥大数据手段的优势。政府应启动各部门问题处置联动机制，将涉及综治、民政、人社、司法、工商、国土、教育、住建、气象、交警、市政防汛等部门的基础数据开放共享，提高大数据的基础利用率。政府还应建设安全有效的数据治理架构，加强专业化人才队伍建设，出台大数据产业扶持政策，将大数据技术应用于网格化管理的优势发挥到极致，健全科学合理的数据管理组织体系，使基层社会治理管理智慧化、服务智能化和决策科学化。

（二）推动专业网格员人才队伍建设

基层治理工作的高效开展既依赖良好的管理体制和管理模式，也依赖网格管理员的专业素养与高度负责的工作态度。因此，网格管理员履行职务的能力强弱是决定网格化服务管理结果的重要因素，对“大数据+网格化+铁脚板”管理机制运行成败有着巨大影响。主管部门应合理定位社区网格员，去除网格员的多余职责，明确网格员的工作清单，建设健全完善的考评体系和职业晋升途径[5]，激发网格员工作的责任心和积极性，提高网格员的职业认同程度。通过建立专业化的培训体系来提升社区网格员的专业化水平，建成高水平、专业化、居民认可程度高的网格员队伍。

“大数据+网格化+铁脚板”模式实现了新兴技术对社会治理手段的赋能和强化。然而，此模式仍面临诸多挑战，在大数据技术方面存在数据孤岛、数据流转和数据再运用等问题，在网格化管理方面存在街道社区解决问题的资源和能力不足、网格员和社工队伍建设仍是难点、群众参与度和积极性严重不够、多元主体共同治理的局面难以达成等问题，应当从提升政府数据治理水平和推动专业网格员人才队伍建设两方面入手，对“大数据+网格化+铁脚板”管理模式进行优化。

参考文献：

[1]姜爱林，任志儒.网格化城市管理模式研究[J].现代城市研究，2007（2）.

[2]杨安，翟杉，程骋.大数据时代网格化服务管理的现状、问题与对策[J].社会治理，2019（7）.

[3]张仲涛，周倩.城市社区网格化管理研究综述[J].辽宁行政学院学报，2016（12）.

[4]李莅.基于大数据的城市社区网格化服务管理模式的研究——以惠州惠城区为例[D].广东财经大学，2018.

[5]张新文，戴芬园.权力下沉、流程再造与农村公共服务网格化供给——基于浙东“全科网格”的个案考察[J].浙江社会科学，2018（8）.

责任编辑：罗钰涵