摘要：改革开放后，国家治理在经济建设、社会建设和制度建设方面不断调整和重构，在不同时段的不同主题中以开放型发展、党的领导和国家建设为主要动力。以开放型发展为主要动力的经济建设贯穿始终，党的领导是社会建设的根本动力，以国家建设为动力展开相对密集的制度建设促进了国家治理质量提升。开放型发展、党的领导和国家建设各有侧重，作为改革开放道路的主要方式、领导组织和根本目标，三者相互支撑，共同构成国家治理的动力逻辑。

关键词：国家治理；动力；逻辑

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）11-0029-07

党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，为中国现代化建设指明了重点和方向。在改革开放后的巨大变革中，国家治理在经济建设、社会建设和制度建设方面不断调整和重构。国家治理现代化在党和国家大政方针中如何体现？在不同时段的不同主题中具有什么样的动力？其中的逻辑关系如何？这些问题在当前的学术研究中应予以关注。

笔者从国家治理现代化的内涵和外延出发，梳理改革开放后党的重要会议的主要治理政策及其实现路径，探讨其中的动力——开放型发展、党的领导和国家建设的治理意义和逻辑关系，为改革开放后的国家治理道路选择提供政治学视角。

一、核心概念：国家治理现代化

现代化的核心内涵是吸取一切文明成果以适应现代状况，并顺应未来趋势的动态过程。具体表现在通过思想、技术、经济和政治等层面的发展进步，实现高度发达的工业化和人的现代化。在不同时期，现代化具有不同涵义，其对政治、经济、文化和思想等不同领域的影响和渗透体现为多层次、分时段的历史进程。当前，中国的国家治理现代化包括治理体系现代化和治理能力现代化两个方面。国家治理体系和治理能力是指国家制度和制度的执行能力，二者是政治过程的不同方面，国家治理能力是治理体系的动态表现，国家治理体系是治理能力的静态基础[1]。在不同的历史时期，中国的现代化有不同的关注重点：1964年12月，在第三届全国人民代表大会第一次会议上，周恩来总理作了政府工作报告，报告提出，今后发展国民经济的主要任务，是要“把我国建设成为一个具有现代农业、现代工业、现代国防和现代科学技术的社会主义强国”。之后相对侧重关注经济进步的“四个现代化”成为国家建设的重要目标；党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，随之，国家治理体系和治理能力现代化，成为继工业、农业、国防、科技现代化之后的“第五个现代化”[2]，现代化的关注重点从经济建设向制度建设全面延伸。国家治理现代化的主旨是进行制度建设，实现制度执行能力的全面提升。

二、改革开放后国家治理现代化的内涵①

理论随实践发展逐步演进，现代化内涵不断变迁。围绕国家治理现代化的核心概念，改革开放后，国家治理现代化在经济建设、社会建设和制度建设方面不断调整和重构。

1.以经济建设为重心的国家治理路线

经济建设始终是国家治理的重要内容。党的十一届三中全会作出全党工作的重点转移到社会主义现代化建设上来的历史性决策，经济现代化贯穿了改革开放的全过程。改革开放与经济建设，为实现中华民族伟大复兴提供了强大的物质基础。党的历次全会为社会主义现代化建设、农业发展、经济体制改革、国民经济和社会发展计划提供了政策渊源和实现路径。

一是明确提出社会主义现代化建设。十一屆三中全会提出把全党工作的重点转移到社会主义现代化建设上来，要注意解决好国民经济重大比例严重失调等问题，认真改革过分集中的经济管理体制；党的十二大提出全面开创社会主义现代化建设新局面，“走自己的道路，建设有中国特色的社会主义”；党的十三大提出并阐述了社会主义初级阶段理论，制定了党在社会主义初级阶段的基本路线，以及“三步走”发展战略和各项改革任务；党的十四大概括了建设有中国特色社会主义理论的主要内容；党的十五大提出了社会主义初级阶段的基本纲领；党的十六大提出了全面建设小康社会的战略目标。

二是讨论农业发展。十三届八中全会、十五届三中全会和十七届三中全会审议通过关于加快农业发展、加强农业和农村工作、推进农村改革发展的重要文件。在不同历史时期提出了有针对性的具体要求：十三届八中全会提出把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来；十五届三中全会审议通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》提出，深化农产品流通体制改革，完善农产品市场体系，加快以水利为重点的农业基本建设；十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，加强农村制度建设，积极发展现代农业，加快发展农村公共事业等。

三是讨论经济体制改革，指出加快城市经济体制改革的必要性、紧迫性。十二届三中全会提出压缩社会总需求，大力调整产业结构；十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，转换国有企业经营机制，建立现代企业制度，培育和发展市场体系，建立健全宏观经济调控体系，建立合理的个人收入分配和社会保障制度，深化农村、对外经济体制改革，进一步改革科技体制和教育体制；十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，进一步巩固和发展公有制经济，鼓励、支持和引导非公有制经济发展，完善国有资产管理体制，规范市场秩序，完善财税体制，深化金融改革，推进就业和分配体制改革，完善社会保障体系。

四是审议和调整国民经济和社会发展五年计划建议共计9次，从党的十二届四中全会的“七五”到十九届四中全会的“十四五”共制定了8个五年计划，并在十四届二中全会上对“八五”计划的若干指标进行调整。党的十三届七中全会会、十四届二中全会、十四届五中全会、十五届至十九届五中全会都根据国家发展阶段提出指导方针和主要目标以及经济社会发展的具体要求。8个五年计划贯彻了党的经济建设指导方针，为改革开放后的经济建设提供了指引。

2.以社会建设为重心的国家治理路线

在国家进行经济建设的同时，社会结构发生巨大变化。在开放型发展背景下，国家从单位体制支配下以城乡二元体制为基础的社会结构向市场经济体制下多层次的社会结构进行转型。21世纪初的一项研究[3]9表明，根据对组织、文化、经济资源的占有情况，中国社会等级可以分为上上层、中上层、中中层、中下层、底层五个层面。随着社会结构变化，社会建设成为国家治理的重要内容。党的历次全会为精神文明建设和思想政治工作、构建社会主义和谐社会、深化文化体制改革提供了政策渊源和实现路径。其中，党的领导是根本动力。

一是加强对精神文明建设和思想政治工作的重视。自十二届六中全会开始，党中央在多次重要会议上阐述了精神文明建设的战略地位、根本任务和指导方针，十三届三中全会原则通过《中共中央关于加强和改进企业思想政治工作的通知》；十四届六中全会作出《中共中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》，提出用共同理想动员和团结全国各族人民，树立和发扬社会主义道德风尚，加强社会主义民主、法制、纪律教育，普及和提高教育科学文化，强调马克思主义在精神文明建设中的指导作用，明确了党组织和党员在精神文明建设中的责任。

二是十六届六中全会审议通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出促进城乡协调发展，促进区域协调发展，发展和谐劳动关系，坚持教育优先发展，加强医疗卫生服务，加快发展文化事业和文化产业，加强环境保护治理。提出建设社会主义核心价值体系，树立社会主义荣辱观，广泛开展和谐创建活动；提出建设和谐文化，激发社会活力，为社会建设指明具体路径。

三是十七届六中全会在全面建设小康社会关键时期和文化改革发展重要阶段审议通过了《关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，在总结历史经验、科学分析形势的基础上，阐明了中国特色社会主义文化发展道路，确立了建设社会主义文化强国的宏伟目标，提出了新形势下推进文化改革发展的指导思想、重要方针、目标任务、政策举措。

3.全面推行制度建设的国家治理路线

在进行经济建设、社会建设的同时，党中央在上层建筑领域不断推行制度建设，一方面巩固、强化相关建设取得的成就，一方面通过制度建设进一步提升国家治理现代化的质量。在经济建设、社会建设取得阶段性成果时，突出强调了制度建设的重要性和地位，是改革开放后国家治理从量变到质变的重大飞跃。

一是对党章和宪法进行修改。十一届五中全会的大部分议程是关于加强和改善党的领导，以适应发展社会主义现代化建设的需要，审议通过了《中国共产党章程（草案）》，此后在十二届二中全会和第十四、十五、十六、十八、十九次全国代表大会等多次重要会议中审议通过党章修改草案。十六届三中全会、十九届二中全会对宪法作出修改。中国共产党坚持与时俱进，党章、宪法不断修改完善，确保党对改革开放和社会主义现代化的坚强领导。

二是进一步规范党的重要工作。十二届二中全会就政治体制改革提出总体设想，十四届二中全会提出具体的党政机构改革方案。十三届六中全会、十六届四中全会分别对加强党和人民群众联系、加强党的执政能力建设进行审议并作出决定。十四届四中全会和十七届四中全会分别就关于党的建设及加强和改进党的建设作出重大决定，十八届六中全会通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》。

三是就行政机构改革作出明确指引。从十五届二中全会到十八届二中全会，在多次全会的第二次会议上，就国务院机构改革和职能转变、行政管理体制改革和机构改革提出意见、制定方案。从十八届二中全会到十八届四中全会，三次会议分别通过了《国务院机构改革和职能转变方案》《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。

三、改革开放后国家治理现代化的主要动力

改革开放后，国家治理在经济建设、社会建设和制度建设方面具有一定共识。但是相对而言，经济建设贯穿了改革开放的始终，对社会建设的关注则是在经济建设取得一定成效、社会结构发生一定变化之后。制度建设尽管较早受到重视，但是自党的十八大以来，尤其是在党的十九大之后，制度建设才进入密集建设、高质量提升阶段。在经济建设、社会建设和制度建设构成的国家治理路线中，体现着开放型发展、党的领导和国家建设的动力逻辑。

1.开放型发展是经济建设的主要动力

从国家治理视角看，改革开放后的经济建设以开放型发展为主要动力。开放型发展“就是在体系分化条件下赋予各发展主体相对的自主性，以激发其最大的积极性和创造力”[4]。在经济建设领域，国家从高度依赖国家的资源投入转向强调资源的有效配置，引导、吸纳更多的主体参与经济建设，发挥各种参与主体的主观能动性，提高经济建设效率。

在治理体系方面，在党的历次重要会议精神指引下，我国建立了相对完善的经济制度，其中深刻体现着开放型发展的动力逻辑。从经济建设路线可见，关于社会主义现代化建设，历次会议形成的中国特色社会主义理论体系，其核心是以人为本，确认了人民群众在经济建设中的主体地位。即发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，全面实现了经济建设对全体人民全面开放。以家庭联产承包责任制为基础的各项农业、农村经济制度，以家庭为单位吸纳了广大农村劳动群众参与农业生产。各项经济体制改革体现出中央和地方关系的调整，也体现出国家对社会领域参与经济活动的开放态度。应该看到，开放型发展超越了资源和强制力集中的经济制度模式，吸纳了更多主体参与，建构了竞争性生产模式。

从治理能力角度看，以开放型发展为基础的经济治理体系提升了国家治理能力。制度的生命在于执行，历次全会关于社会主义现代化建设、农业发展和经济体制改革的精神，被落实到从“七五”到“十四五”的8个五年计划中，在国民经济和社会发展中成为各级党政机关、企事业单位贯彻落实的依据，成为经济社会发展的执行目標。通过国家历次五年计划的完成，经济建设整体目标得到较为圆满的实现。如中共中央国务院2021年的《政府工作报告》明确指出，“经过五年持续奋斗，‘十三五规划主要目标任务胜利完成，中华民族伟大复兴向前迈出了新的一大步。”在每个五年计划完成的第二年的政府工作报告上，对于上一个五年计划的总结，都相对较为满意。

2.党的领导是社会建设的根本动力

中国共产党的领导是改革开放后进行社会建设的根本动力。改革开放后国家对社会建设的重视，体现了中国共产党在社会建设方面的高度自觉和政治上的远见卓识。相对于随着社会结构变革产生的中间阶层而言，中国共产党的引领力和执行力是改革开放后进行社会建设的根本动力。中国共产党的组织形态、运行方式，为社会治理建构了治理体系，提升了治理能力。

从治理体系看，在党的领导下形成的精神文明建设、文化改革发展等重要制度，充分发挥了党的领导核心作用。关于社会建设的主要路线，党的十二大、十三大、十四大和十六届六中全会突出强调了马克思主义、共产党员在精神文明建设中的重要性，确定了社会建设的政治基础。在具体制度上，在历次全会指引下形成了社会主义民主、法制、纪律等方面的制度，就和谐社会形成了协调发展等具体举措，就小康社会建设和文化发展形成了阶段性发展制度。从制度核心看，党对社会主义文化建设的领导是相关制度的核心，在党的领导下推进了关于构建和谐社会的各项具体举措。

从治理能力看，党的领导提升了社会建设能力。在党领导社会建设的过程中，各级党组织以党的执政能力建设和先进性建设推动社会主义和谐社会建设。在社会自身无法萌生新的力量的条件下，社会转型和社会发展就依赖于一个具有社会性、组织化程度高的政党来引导[4]。各级党组织为社会建设提供了高素质的社会工作人才队伍，通过基层党建和社会工作服务相结合，充实了公共服务和社会管理部门。通过党组织内部的精神文明建设推动党风建设，形成了领导队伍的垂范效应，党组织和党员的模范行为，在推动全社会精神文明建设方面，发挥了强有力的促进作用。其中，社会领域的党组织在不同领域参与社会建设，丰富了社会治理的组织主体、参与人员，通过基层党建、党员进社区等形式拓展了党组织的活动形式。

3.国家建设是制度建设的主导逻辑

国家建设是政治学上国家构建的具体表现。国家构建可以理解为政府的统治能力，用通俗的话来说，是一个政府国防、征税、官僚结构架构、维持社会秩序、提供基本公共服务的能力[5]。新中国成立后不久就完成了国家机构建设，通过一系列国家基本制度建设形成了国家机构实体。改革开放后，就这些机构在新形势下如何运行，党和国家通过对重要纲领性文件的制定和修改，在重要会议中对公权力机构改革和职能转变进行指引，建构了相对完善的国家制度，从根本上提升了制度执行能力，在深层次推进国家构建的同时实现了国家建设的具体目标。

关于国家治理体系，俞可平认为，衡量国家治理现代化的标准至少包括五个方面：公权力运行的制度化和规范化、民主化、法治、效率和协调[6]。从制度层面看，以上标准可以分为两个层次：一是在公权力运行方面具有充分的制度供给，二是需要具有规范和限制权力运行的民主和法治制度。党的重要会议中关于党章和宪法的修改，为公权力运行提供了充分的制度供给；关于政治体制改革等重要文件和宪法的相关规定，规范了权力运行；关于国务院和各级行政机关机构改革的指引，提高了权力运行的效率。可见，国家建设是党和国家推进制度建设的根本动力。

从治理能力看，制度建设提高了权力运行的效率，提升了国家治理能力。历次党章和宪法修改互相协调，保证了我国在党的领导下开展国家建设的基本政治架构协调运行。新时期党的建设、党和人民群众关系的准则，保证了宏观制度的执行。党的十八大以来，较为密集的对国务院机构改革和职能转变、深化改革、依法治国的指引，促进了简政放权和制度机制完善。在党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神指引下，国家治理明确落实到坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化之中，为制度建设赋予了更高层次的推进动力。

四、国家治理现代化动力的逻辑关系

改革开放后，国家治理的巨大变革与中国现代化道路同步。开放型发展、党的领导和国家建设虽然各有侧重，但同时向其他领域延展，共同体现着改革开放的主要方式、领导组织和根本目标，共同构成国家治理的动力。整体来看，在中国治理现代化的道路上，开放型发展是改革开放的主要方式，党的领导是最重要的组织形式，国家建设是各方面建设的最终目标。

1.开放型发展是改革开放的主要方式

改革开放后，从经济建设、社会建设到国家建设的过程，是立足于中国现实、探索符合中国实际发展道路的历史过程。不同环节治理目标的沿革和流变具有相辅相成、与时俱进的特征。不同阶段的治理目标彼此强化、互相加持。从经济、社会到制度领域的治理转型，体现了国家治理从经济基础向上层建筑的全面覆盖，与此同时，开放型发展也从经济治理的主要方式发展成为改革开放的主要方式。

开放型发展是经济建设的核心动力，但是在改革开放的具体过程中，其向社会建设、制度建设领域不断拓展。经济领域的开放型发展使更为广泛的人民群众以更加积极的姿态投入生产实践，与此同时，中央和地方的关系、国家和社会的关系也随之调整，其中引发的深刻变革要求国家治理超越单向度的管理模式，形成更加立体的治理体系。在社会领域和制度层面，多层次、复合式的治理结构及其内涵的协商民主理念，調整和丰富了国家治理的路径、体制和策略选择。在国家治理体系建构和治理能力提升的互相激荡中，开放型发展从经济建设领域延展到社会建设和制度建设领域，成为改革开放的根本形式。

2.党的领导是全领域建设的核心动能

中国共产党以高度的政治自觉回应中国社会的结构变化，取得了经济、文化和社会建设方面的巨大成果。中国共产党的领导突破了中国传统的经济社会结构对现代化进程造成的制约，给改革开放后的社会建设带来了具有领导力的组织和具有执行力的制度。党的领导在中国具有全面覆盖性，在社会建设领域之外的经济建设、制度建设领域，中国共产党的领导也发挥了核心动能作用。

中国共产党作为长期执政的政党，不是独立于国家政权之外，而是经法定程序嵌入了国家体制[7]。从政党性质看，中国共产党代表中国最广大人民的根本利益，其所领导的革命的根本性超越了以民族资产阶级为主体的改良运动；从政党制度看，中国共产党能够融合、互动、联通，内部制度具有较强的调试性和反馈能力。在经济建设中，中国共产党以代表全体人民利益的高度自觉实行改革开放，推动了生产关系的完善，促进了生产力的发展；在社会建设领域，中国共产党通过引导和吸纳多元主体参与建设，激发了治国理政的活力，实现了治理方式的科学化、治理路径的规范化；在制度建设中，中国共产党通过完善内部制度，保持治理理念与时俱进，实现了治理载体的制度化、治理程序的规范化。

3.国家建设是各方面建设的最终目标

国家建设是制度建设的根本动力，同时也是改革开放后各项建设的最终目标。在一个特定的范围内，国家建设有其历史路径，由于不同国家具有不同的发展顺序和步骤，有的现代国家起源于民主革命，政治制度中的民主负责制凸显；有的现代国家起源于议会斗争，法治建设较为成功。然而，在不同类型的国家治理中，始终需要关注一个根本性问题：国家需要取得相当的控制能力。如果没有一定的控制能力去贯彻法律，法律只是一纸空文；如果没有一定的控制能力维护基本秩序，民主可能成为民粹者的狂欢。在国家建设中需要推进相关制度走向规范和成熟，从而使国家建设成为制度建设的重要推动力。

改革开放后，从经济建设、社会建设到制度建设的发展逻辑显示，国家建设既是制度建设的动力渊源，也是国家治理中一切建设的最终目标，建立一个更能保障人民根本利益的国家同时也是经济建设、社会建设的发展方向。因此，以党的领导为根本力量，以开放型发展为主要方式，通过制度建设最终实现国家建设，成为中国国家治理的独特道路。在经济建设提供相对充分的物质基础、社会建设取得一定的成果之后，通过制度建设提升国家控制力，使国家建设与民主、法治等现代文明成果之间实现互相保障并且取得平衡，从根本上保证国家权力有效运行，是中国治理现代化的实践道路。由此可见，国家建设在作为制度建设的根本动力的同时，也是各方面建设的最终目标。

参考文献：

[1]赵竹茵.国家治理体系现代化的路径研究——以地方立法为切入点[J].兰州学刊，2016（12）.

[2]李景鹏.关于推进国家治理体系和治理能力现代化———“四个现代化”之后的第五个“现代化”[J].天津社会科学，2014（2）.

[3]陆学艺.当代中国社会阶层研究报告[M].北京：社会科学文献出版社，2002.

[4]陈周旺.国家治理現代化之路：改革开放的政治学逻辑[J].学海，2019（1）.

[5]弗朗西斯·福山.政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命[M].毛俊杰，译.桂林：广西师范大学出版社，2014.

[6]俞可平.推进国家治理体系和治理能力现代化[J].前线，2014（1）.

[7]肖桂清，田桥.政党治理引领国家治理：中国共产党治国理政的逻辑理路[J].山东社会科学，2017（7）.

责任编辑：赵春燕