钟 杨，殷 航

(上海交通大学 国际与公共事务学院，上海 200030)

一、引言

自党的十八大以来，生态文明建设工作引起了党和国家的高度重视。习近平总书记指出，要“把生态环境保护摆在更加突出的位置”、“像保护眼睛一样保护生态环境”。在党中央全面加强生态文明建设的要求下，各级党组织和政府先后开展了一系列“污染防治攻坚战”，对各种广大民众普遍关注的环境问题进行了集中治理，并取得了明显成效。但是，上一时期各种环境污染曾对民众生命健康造成的严重危害依然令人心有余悸，而大量现有环境问题不仅需要通过产能整合升级进行治理，且经济发展和社会建设客观上也要引入新的带有环境风险的产业项目和公共设施。如何在以上情况下争取民众的理解支持，既要“金山银山”又要“绿水青山”，这是深化生态文明建设、实现环境问题精细化治理所面临的挑战，也是实现国家治理能力和治理体系现代化的必然要求。而邻避问题的治理便是一个需要通过提升政府治理能力，克服深化生态文明建设障碍的典型。

“邻避”(Not In My Backyard，NIMBY)一词最早产生于上世纪70年代(1)O’ Hare M，“Not on My Block You Don’t：Facility Siting and the Strategic Importance of Compensation”，Public Policy，Vol 25，No.4，1977.，泛指居民对其社区附近的垃圾焚烧填埋设施、污染型化工企业和核电站等对周边环境存在负面影响或潜在风险的设施的排拒情绪与抵制活动。在过去的十余年中，随着国内城市化进程不断加快、大量邻避基础设施和产业项目被提上日程，由此引发的邻避冲突的数量也与日俱增(2)学界通常认为，国内邻避事件最早可追溯到2004年东阳的“环保群体性事件”，但真正使邻避问题进入公共视野的重大邻避事件则首推2007年的厦门PX事件和2009年的番禺垃圾焚烧厂事件。以上两起重大邻避事件在此后的数年中分别引发了一系列针对PX项目和垃圾焚烧设施的群体性抵制事件。。日益频仍的邻避群体性事件不仅导致大量相关项目陷入停建或废止状态，由此引发的社会冲突更是对当地政府的公信力与政社关系造成了严重的负面影响。与征地拆迁等利益导向型传统社会问题相比，以无形风险为核心的邻避问题不论是影响对象规模、事态波及范围与潜在后果的严重性，均是前者所不能同日而语的。唯有坚持“以人民为中心”的治理原则，紧跟新时代治理体系、治理能力现代化的要求，提升政府的治理能力，才能纾解民众对邻避风险的恐慌情绪，并为邻避项目争取必要的社会认同和支持。

风险的传播，是邻避问题超越各种传统社会问题成为当今城市治理痼疾的根本原因。在当前熟人社会趋于瓦解，传统社会问题动员土壤逐渐消失的背景下，邻避风险却仍能在短时间内将素不相识的个体凝聚成高度组织化，足以严重冲击社会秩序的整体。这其中有哪些因素发挥了重要的作用，是值得探讨的重要问题，也是有效治理邻避风险的关键所在。唯有掌握风险传播的逻辑，才能有效阻断其传播路径，纾解民众邻避心理，平息由此引发的社会矛盾和冲突。既有邻避研究先后从风险放大(3)倪明：《公民网络抗争动员：从概念建构到关联性议题反思》，《天津社会科学》2017年第4期。、集体抗争(4)崔晶：《从“后院”抗争到公众参与——对城市化进程中邻避抗争研究的反思》，《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2015年第5期。和危机应对(5)侯光辉、王元地：《“邻避风险链”：邻避危机演化的一个风险解释框架》，《公共行政评论》2015年第1期。等角度对以上问题进行分析，并据此提出相应的治理策略(6)谭爽：《焚烧风险，邻避运动与垃圾治理：社会维度的系统思考》，《世界环境》2018年第6期。。但是受制于社会现象的不可复制性，学界尚未对邻避事件中的风险传播逻辑进行深入研究。近年来，网络传媒成为民众在邻避事件中进行意见表达和社会动员的重要平台，其中舆情内容或“议题”也蕴含着相应的风险传播逻辑。对其进行研究，或许能从中发现阻断邻避风险传播，纾解民众心理的方法。本研究希望基于风险传播逻辑，整合既有邻避研究中关于民众邻避心理和网络舆情方面的前期成果，同时结合当前国家治理能力与治理体系现代化的要求，从地方政府治理能力提升和现代风险治理体系的角度提出邻避问题以及其他类似现代风险问题的治理建议。

二、现代风险的质性、传播规律与邻避事件中的网络议题

承前所述，近年来，现代传媒正成为民众在邻避事件中进行意见表达和社会动员的重要平台，而其中的舆情内容也成为记录邻避风险传播逻辑的重要资料。这些舆情内容实质上是民众在面对邻避风险时集体情绪和诉求的表露。而邻避风险作为现代风险的一种，也具有现代风险的一般特征。因此，根据现代风险的质性和传播规律，将以上内容分类整理为不同的主题，即传播学中的“议题”，并观察邻避事件过程中各类议题的变化趋势和主要内容，便可从中推知邻避风险的传播逻辑。笔者主要基于现代风险的相关理论，并结合既有邻避研究，对邻避事件中的网络议题进行定义和归类。

(一)现代风险的基本特性

邻避风险作为现代风险的一种，自然具备现代风险的各种基本特性。而这些特性也正是邻避风险与利益导向的传统社会问题相比，更能吸引广泛的社会关注，从而迅速传播开来的主要原因。首先，现代风险具有必然性(7)安东尼·吉登斯、克里斯多弗·皮尔森：《现代性》，尹宏毅译，北京：新华出版社，2001年，第109页。。随着现代化进程的持续推进，人们的生产生活方式也发生了不可逆转的变化。科学技术的广泛应用以及随之而来的产能增长在改变以往物质资料相对匮乏的局面的同时，也将各种潜在风险带到了每个人身边。在国内邻避问题的治理情境中，现代风险的必然性主要表现为邻避问题产生的必然性。当前工业化、城市化和信息化进程的不断推进，以及经济发展、社会建设和民众对基础设施和产业设施的刚性需求意味着此类设施附带的邻避风险必然会进入人们的生活。这一进程同样不可逆转，且不会以人们的主观意志为转移。而邻避设施在为社会提供必要产出的同时，其附加的潜在风险却积聚在少数社区。这种风险的空间积聚性导致被迫承担邻避风险的居民产生了心理失衡和相对剥夺感，并由此引发了相应的社会问题。

其次，现代风险具有不可预知性(8)安东尼·吉登斯：《现代性的后果》，田禾译，南京：译林出版社，2000年，第121页。。这种不可预知性一方面表现为现代风险的负外部性与潜在危害程度不可预知；另一方面则表现为风险的影响范围以及潜在影响群体不可预知。现代科技的高度专业化、复杂化使得由其衍生的现代风险比各种传统技术问题更加难以预期。即使专业人士也难以估量其负外部性和对社会造成的潜在影响，而普罗大众对此更是无从得知。现代风险的不可预知性导致其影响范围和潜在影响群体同样难以界定。换言之，任何人都可能成为现代风险的潜在影响对象，这就为风险的扩散和传播埋下了伏笔。邻避风险作为现代风险的一种，明显继承了这种不可预知性。与拆迁、上访等传统利益导向型社会问题相比，邻避风险涉及的复杂技术背景不仅不为大多数民众所知，而且人们也无法通过经济补偿来衡量其对社区环境和个人生命健康造成的潜在影响。而这种不可预知性同样是邻避风险在网络舆情中迅速传播放大的重要原因。

最后，现代风险具有潜在后果严重性(9)保罗·斯洛维奇：《风险的感知》，赵延东等译，北京：北京出版社，2007年，第193页。。这种潜在后果严重性的确存在现实依据，但同样也不乏风险传播过程中的扭曲和放大成分。诚然，在核能、化工和其他现代科技应用于人类生产和生活的过程中，曾发生过诸多造成生命财产严重损失的重大事故。这也是民众对各种存在潜在风险的基建项目和产业设施恐惧的现实依据。但由于现代风险充斥着不可预知性，导致被卷入风险的民众难以准确认知和界定风险。而人们囿于时间、精力等限制条件，只能通过各种相对直观却未必准确的认知方式对风险的潜在后果进行概略估计。这就使得人们对现代风险的恐惧在风险传播和扩散的过程中被不断扭曲放大，最终膨胀到令人无法接受的程度。从这一点看来，国内邻避事件之所以屡屡陷入“闹解”和“多输”的僵局，正是因为邻避风险的潜在后果在传播中被不断放大，令人视之为洪水猛兽，必欲将其拒之门外。

(二)现代风险的传播逻辑

诚然，现代风险的必然性、不可预知性以及潜在后果的严重性三项基本属性是其能够在网络舆情中迅速传播扩散的基础。但以上过程也不是必然发生的。在信息爆炸性增长的当代，某种风险要想进入公共视野，引起人们的普遍关注绝非易事。而风险社会化则是特定风险能否引起社会关注，并上升为公共问题的关键。所谓风险社会化，即特定风险通过各种渠道或方式逐渐从抽象到具象化，在社会范围内传播开来，影响民众的认知甚至具体行为的过程。要想实现以上过程，该风险既要将自身的存在“适度”具象化，使其潜在的受众能窥其大略而又不知之甚详，从而为传播扩散留出空间；又要与具体的社会问题相结合，成为能被各种社会行为有效影响的对象；还要有一套适应时下社会传播模式的组织动员机制，以克服集体行动的困境，并将其对受众的心理影响转化为具体行为。

现代风险要想在民众当中传播开来，必然要使人们对其形成最低限度的认知。在现实层面，人们对特定风险的认知多始于其必然性：闯入人们生产生活的现代风险会迫使其潜在影响对象关注、了解并决定自己在围绕该风险进行的社会博弈中的行为策略。而囿于现代风险的不可预知性和个体相对有限的认知能力，人们往往会选择通过所谓“捷思法”，即将风险具象为生活经验中的类似概念并根据自己对身边的关联性因素感知来认知、评估和预判风险的质性和潜在影响。但是此类认知方式由于缺乏全面性和专业性，由其得出的结论也往往不甚可靠，甚至产生诸如认为通信基站会产生“致命辐射”一类的认知偏差。总之，“捷思法”在满足人们对风险的基本认知需求的同时，又以其模糊性与不确定性为风险传播扩散和扭曲放大留下了空间(10)王聪：《邻避风险的放大过程及其弱化策略——基于风险的社会放大框架的分析》，《安徽行政学院学报》2019年第5期。。而潜在后果的严重性又会使特定风险的危害迅速膨胀，使人们唯恐避之不及(11)薛可、王丽丽、余明阳：《受众对PX项目的风险感知模型建构研究——基于社交媒体使用的视角》，《西南民族大学学报》(人文社会科学版)2016年第3期。。

现代风险的潜在后果严重性在传播过程中的扭曲放大必然导致人们普遍对其产生排拒心理。但是风险本身无形无质，其预防和治理也属于高度专业化的技术问题，其中没有多少普通民众的接触余地。在民众由于技术壁垒和信息垄断而对特定风险知之甚少的情况下，其社会影响也自然无从谈起。因此，现代风险要想实现更深层次的传播，就要进一步转变为具体的社会问题，特别是能够充分引起社会关注和民众普遍共情的公共问题(12)刘泽照、金晶：《公共政策社会风险放大链与政府回应——以两起政策型冲突事件分析为例》，《行政科学论坛》2020年第5期。。纯粹意义上的排拒心理通常不足以让人们关注相应风险并采取抵制行动，然而如果将特定风险与更为具体、能引起民众广泛共鸣的社会问题相结合，那么该风险的传播速度和范围无疑会显著提升，进而引发更多社会关注并大幅增加其潜在影响对象数量(13)汤景泰、王楠：《议题博弈与话语竞争：自媒体传播中的风险放大机制》，《陕西师范大学学报》(哲学社会科学版)2019年第1期。。不同风险的社会化方式通常不尽相同，其效果也可能大相径庭。但可以确定的是，现代风险的社会影响无疑取决于其能在多大程度上具象化为引发民众关注的公共问题。

即使现代风险通过不断社会化，推动民众的风险认知和排拒心理普遍成型，要想越过心理的范畴，将其转化为能够产生具体影响的社会行为仍需要克服集体行动的困境。特别是在乡土社会日渐衰落，“熟人社会”关系网络趋于消解，个体日益孤立和原子化的今天，要将背景、身份、阅历千差万别，价值观念和行为偏好不尽相同的人们整合为具有普遍共识，并能有计划、有组织地采取集体行动的统一体更是难上加难(14)查尔斯·蒂利：《抗争政治》，李义中译，南京：译林出版社，2010年，第13页。。虽然现代风险以其特质，具有比传统利益问题更广泛的影响范围和数量更多的潜在受众；而信息时代的来临和新兴传媒的普及也为风险传播和民众对风险统一认知的形成创造了客观条件；但突破集体行动困境仍需要其他统合性因素(15)曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁、郭宇峰译，上海：上海三联书店，2014年，第40页。。和邻避风险具象化相类似，此类因素通常取决于风险类型以及具体社会环境，无法一概而论。

(三)邻避事件中的议题归类

如前所述，“议题”是邻避事件中网络舆情传播的主要内容。其实质是民众在邻避事件不同阶段的意见和诉求表达。而这种情绪和意见表达又与现代风险的质性和传播规律密切相关。因此，本研究基于上文中关于邻避风险的质性和传播的相关理论研究，并结合国内邻避事件的新闻案例资料，对邻避事件中网络议题进行归类。从对现代风险和邻避风险的质性及其传播规律的理论回顾看来，邻避风险的传播起源于民众对相应风险的认知识别；风险社会化与集体动员则推动了邻避风险的扩散；而当风险传播扩散超过了特定阈值，便会引发群体性事件甚至对抗性冲突。由此看来，邻避事件中的网络议题也可分为风险识别与界定类议题、风险传播与社会动员类议题、政策诉求表达和情绪宣泄类议题三类。以上三类议题基本涵盖了特定邻避风险从进入公共视野、引发邻避事件甚至造成社会冲突的全过程。

首先，既有邻避设施或待建的邻避项目是引发邻避问题的根本原因。在邻避事件中，民众首先要对其风险与潜在后果进行评估预判，所以邻避事件舆情中的第一类议题往往集中在邻避风险识别和界定方面。然而由于风险的不可预知性和潜在后果的严重性，民众在对此类议题的交流讨论中往往会造成邻避风险的扭曲和放大；而当部分邻避风险高敏群体对特定邻避设施(项目)的危害性与潜在后果严重性达成共识后，就需要通过组织社会动员扩大自身力量，形成抵制合力。从邻避风险传播逻辑的角度来说，就是实现邻避风险的社会化。而风险社会化方式具体取决于邻避设施的特性及其所在的社会环境；最后，当邻避风险经过社会化广为传播蔓延，并引发群体性抵制时，其参与群体便会向政府或项目承建方提出相对切实可行的诉求。不过，由于集体情绪的不可控性，此类诉求也往往会掺杂情绪宣泄类表达。

不同议题在邻避事件全过程中又是怎样分布的？是各类议题全程彼此交错，还是某一类议题占据邻避事件的不同阶段？从往期重大邻避事件的新闻报道和相关案例研究看来，在当前邻避问题已上升为公共问题，民众邻避认知普遍形成的情况下，各类议题在事件全过程中均会不断出现。不过，在邻避事件中的特定阶段，相应议题会由于形势变化成为该阶段的主导议题。但需要特别指出的是，主导议题的存在不意味着其他类型的议题彻底消失。毕竟，议题作为民众在邻避事件中的意见和诉求表达，其存在并不完全取决于邻避事件本身。即使由于邻避事件的形势变化导致某些议题退居次要地位，但只要特定议题对应的观点和表达存在，议题本身就不会完全消失。即便如此，对不同阶段主导议题的案例和语料分析也足以揭示邻避风险的传播逻辑。次要议题的存在虽然值得关注，但并不会影响研究结论的可靠性。

三、邻避事件中的议题扩散与风险传播逻辑分析

邻避事件中的风险传播具体表现为议题焦点的扩散和转移。因此，通过分析网络议题主要内容的变化，便可从中推知邻避风险的传播逻辑。通过对国内邻避案例以及相关新闻资料整理，本研究发现，邻避事件议题扩散存在“邻避设施安全性质疑”—“政策合法合规性质疑”—“地方政府作为正当性质疑”这一过程。在邻避事件起始阶段，民众主要关注邻避设施安全性及潜在后果严重性；随着邻避风险不断膨胀并超出民众接受范围，人们便会对邻避政策的合法合规性产生连带怀疑；而随着矛盾激化，议题焦点也会随之指向作为邻避项目主要责任方的地方政府本身。此处笔者主要对以上议题扩散规律及其背后的风险传播逻辑进行详细解析。

(一)邻避议题的主要内容分析

首先，邻避设施安全性质疑是邻避事件中最先出现的议题。此类议题是民众在认知和识别邻避风险过程中产生的网络议题。但从国内邻避案例看来，这部分议题除对邻避风险及其潜在后果严重性的关注之外，还包括对邻避设施公益性和必要性的否定和强烈的乡土情结。以垃圾焚烧和PX项目两大国内主要邻避设施为例，民众在群体性事件中曾多次使用过“垃圾焚烧利益集团”和“唯GDP论”的表述，认为地方政府出于私利而非公益考量而引入此类设施，并藉此表达对其公益性的否定。同时，民众还大量使用了“××滚出××”或“××人不需要××”之类的表达。这种表达使用“滚出”或“不需要”等情绪色彩强烈的词汇否定邻避设施的必要性，并通过乡土地缘认同来界定和重构潜在动员对象。之所以以地缘来号召，是因为邻避设施的风险辐射范围往往局限于某地。基于地域号召不仅能唤起当地居民的切身感受，而且也能引起与该地有联系的其他人关注。

其次，在网络舆情中，邻避风险社会化主要通过传播动员类议题实现。此类议题的具体内容往往深受社会环境的影响。而在国内社会环境下，邻避风险传播动员主要是通过对邻避政策合法合规性的质疑实现的。在此类议题中，民众通过指摘和抨击地方政府在邻避政策决策中的瑕疵和不规范之处，藉此印证邻避政策存在“不可告人”的内幕，以进一步否定邻避设施的公共性。同时，也通过援引党的高级领导人或国家相关法律法规，作为证实自身抵制行为正当性的法理依据。整体而言，此类议题兼具“依法抗争”和“依势抗争”的色彩。一方面，对邻避政策合法合规性的质疑极易唤起转型时期常见的政社对立情绪；另一方面，表明抵制行动的正当性也起到了肯定和动员集体抵制活动的作用。政策合规性议题通过将邻避风险社会化的方式，不仅激发了涉事居民对邻避设施的排拒心理与抵制情绪，而且也为邻避风险的社会化传播创造了条件。

最后，随着民众的集体情绪达到阈值，以及邻避群体性事件的爆发，“地方政府作为正当性质疑”也成为该阶段的核心邻避议题。在这一阶段，议题中往往充斥着民众对邻避风险排拒心理的情绪化表达，以及对地方政府引入邻避政策的抨击。同时其中还可能夹杂着对其他社会矛盾的宣泄。在治理水平较高，政府与民众关系相对稳健的地区，民众大多会有组织地采取相对温和、有序的抵制措施。如果当地治理水平不足，政社关系长期紧张，此类议题还会进一步引发带有对抗色彩的社会冲突。尽管其中偶有关于理性行动，拒绝传谣的表达，但这并不足以改变邻避动员议题高度情绪化和具有强烈煽动性的整体趋势。民众通过长期社会学习或模仿，往往会自觉或不自觉地通过质疑政府行为正当性的议题带动和维持邻避群体性事件中的集体情绪，从而实现中止或废止邻避项目的核心诉求。

(二)邻避事件中的议题扩散过程分析

对既有邻避案例的回顾结果表明，邻避事件的议题扩散往往始于对邻避设施安全性的怀疑。民众为何会对邻避设施的安全性产生怀疑？其主要原因之一便是既有邻避设施管理不善，产生大量污染和负外部性。从国内邻避案例看来，不少强烈抵制PX项目和其他污染型产业项目的地区此前大多是深受环境污染困扰的化工城市，当然也有部分风景城市居民出于保护当地的良好环境不受影响而采取抵制行动；而垃圾焚烧设施之所以受到民众抵制，也与此前大量垃圾焚烧厂污染排放严重超标，甚至在周边形成“癌症村”有关。这种因既有邻避设施管理不善而产生的环境污染等负外部性不仅导致民众对待建邻避设施的安全性及其潜在后果严重性产生担忧，而且也会由此怀疑邻避设施的公益性和必要性。这种情绪与人们的乡土和地域认同相结合，最终转化为对邻避政策合法性、合规性的怀疑和对地方政府的不信任。

随着围绕邻避设施安全性和可靠性的议题逐渐向对邻避政策的合法合规性质疑扩散，邻避风险社会化也随之开始。此时，网络议题在风险传播逻辑链中的作用主要是进行社会动员，组织集体抵制活动。而在国内转型时期政社矛盾长期积压的情况下，针对邻避政策合法合规性的质疑无疑是现阶段最能引发社会关注的网络议题。从国内邻避案例看来，针对邻避政策合法合规性的质疑有三层含义：其一，是基于“为民做主”或“为人民服务”的政治道德，对邻避政策公益性和必要性提出质疑。在民众对邻避设施的安全性和可靠性提出质疑的情况下，将这种怀疑推及到邻避政策上也在情理之中。其二，是对地方政府决策质量的质疑。在往期邻避事件中，邻避项目缺少环评、未批先建甚至选址规划明显不合理的情况并不鲜见，也是民众抵制邻避政策的重要口实。其三，是为抵制行为正当性寻求依据。通过否定邻避政策，肯定抵制行为的合理性和正当性，来为集体抗争造势。

随着针对邻避风险和邻避政策的集体情绪逐渐趋向阈值，群体性抵制活动也往往在所难免。此时，邻避事件中的网络议题也变得更加情绪化和非理性化。不过，与此前各阶段议题中存在的众声喧哗相比，该阶段网络议题却普遍指向迁移邻避设施、废止邻避政策的具体要求。倘若政府无法对这一要求进行有效回应，或是采取强硬态度弹压民意，便会导致网络议题进一步扩散到对地方政府作为正当性的质疑，甚至引发对抗性社会冲突。在治理体系相对完备、治理能力较强的大中城市，邻避群体性事件总的来说尚能保持在秩序范围内。但在部分治理能力不足，政社长期对立的地区，以上议题扩散甚至会引发冲击政府机关、破坏社会秩序的集体骚乱。对此类议题扩散以及由此引发的社会冲突风险的处突应对也是对地方政府治理能力的考验。

(三)议题扩散现象背后的邻避风险传播逻辑分析

承前所述，现代风险的传播需要受众形成基本的风险认知，将抽象的风险具象化为社会问题，最终通过社会动员突破集体行动困境。不同风险具有不同的传播逻辑，从对邻避事件中的网络议题扩散进程的检验和议题内容分析结果看来，邻避风险在传播中首先以“环保问题”的形态传播(16)孙莹、杨帆：《邻避事件中的网络虚拟社群的社会网络结构特征分析——以某市垃圾焚烧厂事件为例》，《价值工程》2019年第32期。，并使潜在影响群体形成相应的风险认知；在国内“大政府”的社会环境下，不断膨胀的邻避风险必然引发对邻避政策合法与合规性质疑，并使其转化为能引起普遍共鸣的社会问题(17)孙壮珍：《风险感知视角下邻避冲突中公众行为演化及化解策略——以浙江余杭垃圾焚烧项目为例》，《吉首大学学报》(社会科学版)2020年第4期。；最后，在传统乡土认同瓦解的当下，“××(地名)人”的地域认同取代传统熟人社会中的关系网络，成为社会动员的主要纽带。这种地域认同与邻避群体性事件中指向地方政府的情绪宣泄相混合，成为民众邻避心理转化为具体抵制行为的关键推动力(18)李东萍：《邻避冲突事件中媒体角色与功能探析——基于两起邻避冲突案例研究》，《新闻研究导刊》2020年第10期。。

在以上环节中，邻避风险起初之所以会以“环保问题”的形态进行传播，是由于在捷思法的范畴内，“环保”不仅是与“邻避”关联度最高的概念，而且环境问题牵扯千家万户，更容易引起社会关注。邻避风险问题之所以会转化为政府是否代表“人民根本利益”这一传统社会问题(19)于建嵘：《利益博弈与抗争性政治——当代中国社会冲突的政治社会学理解》，《中国农业大学学报》(社会科学版)2009年第1期。，也是风险放大和社会现实相结合的结果：风险放大必然导致邻避风险超出民众的预期承受范围，并使民众怀疑政府为何要引入此类“有违公义”的项目，进而引发民众对邻避政策是否是“政绩工程”或背后存在权钱交易等违法违规现象的质疑。最后，围绕邻避风险进行的社会动员是在政社矛盾的催化和地缘认同的连结下完成的。其中，由邻避风险社会化引发的矛盾是个体的行为动机与宣泄其他不满情绪的窗口(20)谢岳、曹开雄：《集体行动理论化系谱：从社会运动理论到抗争政治理论》，《上海交通大学学报》(哲学社会科学版)2009年第3期。；而地缘认同则是涉事公众共同进退的纽带和克服集体行动困境的关键所在(21)郑旭涛：《无组织的邻避抗争联盟与抗争共振效应》，《甘肃行政学院学报》2018年第6期。。

总的来说，邻避风险的传播逻辑既与现代风险传播的一般规律相吻合，也表现出社会转型阶段所特有的异质性。在风险传播起始阶段，网络舆情传播者自觉或不自觉地将邻避风险与民众更为熟知和关切的环保问题关联起来，从而在吸引社会关注的同时，保持了现代风险的特有的模糊性和不确定性，为邻避风险的扩散和放大留下了空间；而在当前政府总揽一切(22)董海军：《“作为武器的弱者身份”：农民维权抗争的底层政治》，《社会》2008年第4期。的情况下，邻避风险的扭曲和膨胀势必导致由此产生的社会矛盾指向邻避政策和地方政府本身，邻避风险的具象化和社会化也随之完成；最后，由于邻避风险的影响范围存在显著的区域特征，所以地缘认同和指向地方政府的情绪宣泄成为涉事民众组织动员、采取集体行动的纽带。以上传播逻辑不仅适用于邻避风险，而且很可能与国内转型时期社会环境下其他现代风险的传播逻辑存在共通之处。这种风险传播逻辑可以概括为：特定风险由于种种原因进入公共视野，并在传播中不断扭曲放大，引发集体恐慌情绪—涉事民众基于地域认同或其他社会认同进行集体动员，并向政府提出风险治理方面的诉求—政府回应或治理不力导致相应风险迅速社会化，并引发群体性事件甚至冲突。

四、邻避困境治理与民众邻避心理的纾解策略

对邻避事件中的议题扩散及其背后的风险传播逻辑的分析表明，当前国内的邻避问题存在明显的异质性。而这种异质性正是社会转型时期所特有的。一方面，民众对邻避风险的认知模式已基本接近一般意义上的现代风险认知模式；但另一方面，人们在应对邻避风险时却依然秉持“按闹分配”的非建设性思维。在当前国内现代化进程不断加快，社会面貌日新月异的情况下，其他与邻避风险类似的现代风险也将不可避免地进入人们的生活当中。若将邻避问题的应对思维延续到其他现代风险问题中，其潜在后果的严重性显然不可估量。因此，治理邻避问题(以及今后其他可能出现的现代风险)不仅需要提升政府治理能力，更要建立相应的现代治理体系(23)杨雪锋：《跨域性环境邻避风险：尺度政治与多层治理》，《探索》2020年第5期。。具体而言，要想治理邻避困境，纾解民众邻避心理，既需要清除环保治理中的历史欠账，也需要提升地方政府的社会回应和处突能力，更要系统建立现代风险的社会化治理机制。

(一)对环境治理的历史遗留问题清理

对既有邻避事件的案例研究表明，民众对邻避风险的感知主要源自对既有邻避设施运行状况的观察。事实上，各类引发民众邻避情绪的设施早已长期存在于人们身边，只是由于民众环保意识尚未觉醒而未受到社会充分关注。与此同时，在以经济发展为中心的历史时期，此类设施的运行管理和污染防治工作大多不尽人意，对周边居民的生活造成了严重的负面影响，并降低了当地民众对政府邻避风险管控能力的信任。唯有加强对既有邻避设施的运行管理，清偿长期发展过程中遗留的“环保欠账”，表明政府贯彻绿色发展和可持续发展方针的决心，才能降低甚至消除民众对邻避设施安全性与潜在风险的疑虑，重新树立政府在邻避设施运营和风险管控方面的公信力(24)卢春天、齐晓亮：《社会治理视域下当代中国环境政策演进及其治理逻辑》，《河北学刊》2020年第2期。，从根源上纾解民众对邻避项目的抵触和排拒心理。

同时，邻避政策的决策质量低下、合法性与合规性缺失是邻避风险从技术问题转向社会问题，并在涉事公众当中迅速传播开来的重要原因。在早期邻避政策决策中，选址规划明显不符合科学原理、政策环评资料缺失、“未批先建”等违规行为也时有发生。此类瑕疵不仅削弱了邻避政策合法性与合规性，而且也成为“坐实”了邻避设施危害性的证据以及民众发起抵制行为的口实。故唯有调整规范邻避政策决策机制，才能预防邻避风险从技术问题转变为社会问题。在对邻避政策的决策流程的规制中，公开性、合法性和合规性必不可少。遵循以上原则，不仅可以增强相关政策的规范性，而且也有助于提升邻避政策决策质量，进而避免各种明显不科学、不合理的邻避项目对民众的生命健康安全造成威胁。唯此，让邻避政策经得起各种检验，避免邻避议题扩散，才能阻断邻避风险社会化传播，重塑政府形象和公信力，纾解民众对邻避政策的疑虑心理。

(二)提升地方政府对民意诉求的回应与处突应对能力

清除既有邻避设施产生的环保治理欠账，虽然客观上消除了邻避设施产生的各种负外部性对民众的影响，也在一定程度上表达了政府坚决克服深化生态文明建设过程中的各种困难的决心，但尚不足以完全阻断邻避风险的传播。PX炼化项目和垃圾焚烧设施引发的系列邻避事件表明，只要此前邻避事件已在民众心目当中留下刻板印象，那么后继邻避事件中的议题扩散和社会动员便不需要以既有邻避设施产生的负外部性作为导火索。在此类邻避事件中，地方政府对民意诉求缺乏有效回应、处突应对能力不足才是致使邻避群体性事件扩大化的主因。由此可见，提升地方政府对民意诉求和突发性社会风险的处突应对能力是现阶段治理能力现代化中的重要一环。唯有加强相关方面的能力，各地方政府才能有效应对包括邻避问题在内的现代风险问题，及时纾解平息民众的集体情绪，避免因此引发群体性抵制等社会失序现象。

要想提升地方政府对民意诉求的回应能力和对突发性社会风险的处突应对能力，首先要提升其对社会信息的收集和分析能力。例如，倘若地方政府能及时关注邻避事件中的网络议题，通过语料分析找出邻避风险对民众造成的“痛点”，便可在民意回应中有的放矢，避免各种“官腔”给民众形成无关痛痒的负面印象，进一步激化集体情绪(25)宣朝庆、陈旭华：《基层环保实践中的“嵌入性困境”何以发生》，《河北学刊》2020年第3期。。其次，地方政府还需要加强对社会反馈的捕捉和识别能力。面对各种纷繁复杂甚至彼此矛盾的社会诉求，地方政府相对单调的回应难免存在力有不逮之时。在以上情况下，迅速识别民众反馈并据此调整回应策略的能力会显著提升地方政府应对邻避问题和类似社会问题的效率与容错率。最后，要提升政府对民意表达的系统引导能力。如果邻避群体性事件由于种种原因在所难免，那么唯有地方政府对民意表达进行有效引导，才能确保此类事件不会对社会秩序产生负面影响。这也是时下地方政府治理能力现代化的重点之一。

(三)建立现代风险社会化治理机制

从宏观层面看来，网络议题扩散、邻避风险传播和由此引发的邻避冲突，在实质上是现代风险缺乏有效的社会化分配机制而引发的社会失序。邻避项目的推行与邻避设施的兴建相当于由当地社区或社会群体以集约化的方式承担相应的邻避风险。在国内政府总揽一切的情况下，不愿承担此类风险的民众势必会将地方政府视为矛盾焦点；而在“大闹大解决，不闹不解决”的逻辑下，邻避群体性事件的发生也在所难免。因此，改变集约式风险承担模式，不失为一种纾解民众邻避心理的可行之策。集约型风险承担模式最无法解决的问题，是“凭什么”的问题，即为何要由特定社区或民众承担邻避风险的问题。而相比之下，分散式风险承担模式则秉承“谁受益，谁付出”的原则，通过公摊治理成本或建设社区嵌入型设施的方式，将风险分散到邻避设施的受益群体中去。这种模式不仅有效降低了个体承担的单位风险，而且也更符合社会公平观。

建立现代风险社会化治理机制，是国家治理能力、治理体系现代化的重要体现(26)王雪梅、教军章：《依共生而共治：政府生态化治理的价值阐释》，《理论探讨》2020年第6期。。随着社会发展，社会资源分配重点也将从对物质资源竞逐转向无形风险共担。邻避风险和由此引发的社会问题便是一例。唯有建立系统的风险社会化治理机制，才能定分止争，消除邻避议题扩散的空间，并阻断其背后的风险传播链条。在风险社会化治理机制构建中，首先要建立风险的评定和分级机制，消除邻避风险和其他现代风险的不可预知性造成的信息不对称，以避免民众对相应设施的安全可靠性产生质疑。其次，要建立社会参与和集体情绪疏导机制，通过嵌入设施等方式分散由个体承担的单位风险，引导民众理性规范地进行意见表达，从而为邻避政策和其他风险相关政策争取必要的社会认同和支持。最后，则要建立风险应急管理机制，降低邻避风险潜在后果严重性的社会危害与影响。

总之，在国内邻避事件中从“邻避设施安全性质疑”—“政策合法合规性质疑”—“地方政府作为正当性质疑”的议题扩散现象背后，是通过强调邻避设施的危害性及其潜在后果严重性来否定邻避政策的必要性和正当性，将矛盾焦点指向地方政府并通过地域、乡土认同进行动员，最终逼停或废止邻避政策的风险传播逻辑。而邻避困境的治理、民众邻避心理的纾解的关键则在于通过清除环保治理欠账、提升政府对社情民意的回应能力和突发性公共风险的应对能力，以及建立邻避风险社会化治理机制等方式，系统地阻断邻避事件中的议题扩散和相应的风险传播。