王娜娜

（郑州大学马克思主义学院，郑州 450001）

腐败是人类难于攻克的顽疾，是世界性难题。越南为了根治腐败问题，从立法层面加大反腐力度，颁布并逐步修订和实施国家反腐败法。法治反腐是惩治和预防腐败的一种治理模式，越南法治反腐从反腐败法的颁布到修订是一个迂回式前进的过程。虽然越南法治反腐不断地改进和完善，但是其最终仍是“雷声大，雨点小”的现象，这其中的问题和原因值得我们探究。

一 越南法治反腐的制度安排

（一）制定反腐国家战略

反腐是越南建设社会主义法权国家的重要举措，是整个越南政治体系的一项紧迫、长期、例行的任务。越南政府《到2020年国家预防和打击腐败战略》决议重申了国家和全社会对腐败的坚决态度，提出建设专职反腐队伍。决议指出要根除腐败必须消除国家官员贪污的条件和受贿的机会，加强国家机关和岗位人员的交叉检查，健全法律制度，特别是惩治腐败犯罪的法律制度，以此保障公民获取信息的权利。决议还制定了五大类措施：一是加强政策制定和法律颁布实施的公开透明；二是完善政策法规公开透明的检查监督机制；三是完善经济管理机制，创造平等、公平透明的营商环境；四是提高查处腐败的检查、监督、审计、调查和裁决的效能；五是提高公众的腐败意识，动员社会参与反腐工作。针对这些措施越南政府分为三个实施阶段：第一阶段（2009～2011年）重点建设侦查和处理腐败案件特别是人民群众普遍谴责的腐败案件的能力；第二个阶段（2011～2016年）重点实施更加有效的预防措施，如控制国家官员的资产和收入；第三个阶段（2016～2020年）《反腐败法》修订十年执行情况回顾以及修订后的《反腐败法》的实施。

除此，VACI是越南政府监察总署与世界银行联合举办，每两年举行一次[1]反腐倡议计划。首次反腐倡议计划于2011年实施。越南政府通过制定年度反腐倡议计划，顺应反腐形势发展的需要，通过评选典型提案并颁发奖项，旨在发现更好的举措以应对腐败问题。

（二）完善国内反腐败立法

2005年11月越南十一届国会八次会议通过了《反腐败法》（该法于2006年6月1日正式生效，并于2007年8月和2012年11月经历两次修订），将反腐问题纳入法制建设的议事日程。这是越南历史上第一次以专门立法的方式治理贪污腐败。《反腐败法》标志着越南在预防和打击腐败方面迈出了重要的一步，重申了党和国家及政治制度根除腐败的决心，实现了越南政府在签署《联合国反腐败法》后对国际社会的承诺。越南的这一举措意味着开始法制化、制度化，并走了上法治反腐的轨道。

越南中央政府为配合《反腐败法》的实施，颁布了一系列行政法规，其中主要有2007年《〈反腐败法〉关于社会在预防惩治腐败中的作用与责任的若干条款实施细则与指南的法令》、2006年《关于〈反腐败法〉若干条款实施细则与指南的法令》和2006年《关于确定发生腐败的机关、组织或单位领导人责任的法令》。这三部行政法规从反腐行为主体责任的角度出发界定了各单位组织工作职责。《〈反腐败法〉关于社会在预防惩治腐败中的作用与责任的若干条款实施细则与指南的法令》共七章28条，主要是指导《反腐败法》中涉及腐败问题时国家机关的协调责任；新闻机构、企业、企业协会、行业协会的作用和责任；人民检察委员会和公民在反腐中的责任给予规定和说明。《关于〈反腐败法〉若干条款实施细则与指南的法令》共八章55条，主要是关于《反腐败法》中腐败行为的界定及实施原则，其中包括对机关、组织和单位实行公开透明的原则，腐败工作的信息和报告制度、审查和检查制度，建立和公布腐败行为的举报方式，预防和惩治腐败的国际合作等。《关于确定发生腐败的机关、组织或单位领导人责任的法令》共四章20条，主要是对腐败行为主体的腐败严重性、处罚原则的界定性和适用性进行阐释。另外，2015年《刑法典》（2017年修订）扩大了腐败行为的范围，将私营部门发生的腐败行为包括在其中。《2018年反腐败法》自2019年7月1日起实施，共10章96条，对预防和侦查腐败、处理腐败和违反《反腐败法》行为作出了规定，该法扩大了对非国有部门腐败的打击。

反腐及其相关法规不断完善，其中针对国家机构负责人的反腐责任从法律到实践的规定有宪法及其附属法律。宪法包括2015年《刑法》、2008年《干部和公务员法》、2010年《监察法》、2011年《投诉和检举法》、2005年《反腐败法》（2007年和2012年修订）、2013年《勤俭节约和反浪费法》和2013年《公民接待法》；附属法律包括第157/2007/ND-CP号政府法令，其中规定国家机关领导者在执行任务和公务时的责任；第107/2006/ND-CP号政府法令，其中规定了处理国家机关领导者在其组织或单位中发生腐败行为的责任；第211/2013/ND-CP号法令修订了第107/2006/ND-CP号法令的若干条款；第90/2013/ND-CP号法令规定了国家机构在执行其分配任务和权力时的责任；内政部第08/2007/TT-BNV号通告，该通告指对非商业单位、国有企业负责人的处理，利用国家预算和财产让腐败发生的社会组织和社会专业组织[2]，通过制定专门的反腐法规和准则，进一步规范国家公职人员的反腐行为责任。

（三）完善法治反腐的运行机制

越南共产党作为越南的执政党，逐渐意识到廉洁政府对反腐打击力度中的重要作用，致力于建设公开、透明、阳光的政府，推行政务信息公开和财产申报制度，以保持清正廉洁的政府形象。2012年5月4日越共中央反腐倡廉指导委员会开通网站向民众提供越南反腐倡廉领域的信息[3]，这将作为委员会的官方声音公布党和国家的法律和政策，成为联系公民与党、国家之间反腐的一座桥梁。目前，越南致力于完成保护举报人的法律框架。谴责是越南宪法规定公民的一项基本权利，也是政府机关获取、发现和处理违法行为的信息的渠道。[4]越南公民在反腐斗争中的作用被视为一个关键支柱。越南长期以来在许多不同的法律文书中都承认举报人的权利，特别是反腐举报人的权利，规定保护举报人的有效机制，并在实践中加以实施。2013年《宪法》规定，公民的基本权利是“人人有权就机关、组织或个人的非法行为向主管机关、组织或个人提出申诉或谴责……”。随后将《宪法》规定制度化，颁布了许多法律，如2011年《申诉法》《谴责法》；2007年和2012年修订和补充的2005年《反腐败法》；2015年修订的《刑法》；2015年修订的《刑事诉讼法》及其指导性文件。为了鼓励群众举报和反腐倡廉，国家监察局发布了第07/2014/TTTTCP号通知，接受匿名书面投诉；国家监察局和内政部也发布了第01/2015/TTLT-TTCP-BNV号联合通知，规范对成绩突出的个人进行奖励，谴责腐败行为。[5]

（四）建立诚实和反应迅速的政府

越南通过建立“一个诚实和反应迅速的政府”提升公民法治反腐的政治意愿。如2013年11月欧洲商会发布其第13季度商业环境指数（BCI）调查报告中将腐败确定为在越南经商的最大挑战。欧盟商会成员确定了在越南经商的四个主要挑战：腐败（71%）；缺乏或不一致执行立法（67%）；行政困难（52%）；以及缺乏透明度（45%）。[6]从公民的角度看，2015年全球发展目标协商会议期间，由联合国发起的一项在线调查重申“一个诚实和反应迅速的政府”是每两名越南公民中就有一名（52%）的最高优先事项。这也是继良好的教育（76%）和更好的医疗保健（58%）之后的第三个总体优先事项[6]。公民与政府当局互动时的体验，通过越南治理和公共行政绩效指数（PAPI）也显示：“一个诚实和反应灵敏的政府”是摆脱公民不满和企业担忧加剧的螺旋式上升趋势的双赢政策方向。国际经验表明，拥有诚实和反应灵敏的政府一贯平等地实行法治，建立明确的问责机制国家已经摆脱了中等收入陷阱，而越南能否做到，要归结为政府的选择以及如何运用和行使法治。越南通过修订《刑法典》为反腐工作提供了较大机会，为建立“一个诚实和反应迅速的政府”提供重要保障。

（五）积极参与国际反腐败合作

腐败是世界各国都存在的一种消极社会弊端，越南积极参与国际反腐败合作。从国际层面来看，作为联合国的成员国，2009年6月30日批准《联合国反腐败公约》彰显了越南在反腐工作中的强有力的承诺，表达出决心反腐的国际主张。这一举措体现了越南在国际反腐工作中展示出的国际反腐形象，也体现出为国家和人民增强反腐信心。自批准公约后，越南积极参照国际公约制定自身发展方向，按期履约报告，这为越南走向法治反腐道路奠定了坚实的基础。从地区层面来看，越南积极参与亚太地区反贪腐合作项目，由亚洲开发银行（ABD）及经济合作组织（OECD）联合举办的有关反贪倡议是越南政府十分重视的反腐合作框架之一，越南政府在其协助下逐步实施国际反贪腐标准。越南积极参与该倡议的各项合作，并为推动地区和平、稳定与发展贡献力量。从国际关系层面来看，越南积极与中国、新加坡、俄罗斯、意大利、马来西亚等国家加强反腐合作，分享纪检监察反腐经验，加大反贪反腐合作力度，加强反贪反腐合作，积极推动反腐合作领域和分享反贪反腐经验等。

综上，通过制定国家反腐战略、完善国内反腐立法、完善法治反腐的运行机制、建立诚实和反应迅速的政府、积极参与国际反腐合作几个方面为越南提供了一个完整的制度架构，并法治反腐在制度层面上不断完善，反腐法律体系不断完善，反腐决心也不断增强。

二 越南法治反腐效果不佳

（一）越南国际“清廉指数”几乎没有提高

国际透明组织关于反腐问题研究是权威的非政府组织。各国可根据每年发布的“腐败排行榜”数据来分析国家的腐状况，更为重要的是能揭示腐败产生的温床。根据数据排名，我们分析可得越南在历年透明国际排名中的结果：2007～2011年呈上升趋势，2012年忽然下降至2007年排名第123位，2013年相对2012年的排名上升到116位，随后2014年又有小幅度地下降，2014～2017年排名呈上升趋势，2017年达到历年最佳位次，但随后2018年排名却又极速下降。如见表1所示：

表1 透明国际越南（2007-2018）“清廉指数”及位次[8]

（二）社会公众对腐败容忍程度高

越南公民对腐败容忍度高，对反腐的心态松弛。“越南是个人情社会，人和人之间的很多东西可以通过人情沟通。可能办个事情，送个20块钱就搞定了。虽然数额不大，按照西方定义就属于腐败。其实在东南亚国家的人看来是表达感情，和西方的消费差不多。这种文化上的原因，显得越南贪污腐败特别严重。”[8]在越南社会中，教育、医疗、就业等这些本不会腐败的地方，却发展成找关系、走后门、请客送礼的习惯，这样一来，出现更为严重的腐败现象就显得不足为奇。在腐败文化盛行的越南，公民缺乏法治信仰，一方面对腐败现象怨声载道，另一方面还坚持用贿赂的方式解决问题。在全面反腐的背景下，越南警察、海关、医疗、教育等部门，不断出现腐败典型。其中越南警察队伍属于重灾区。由于越南警察自身工资水平低，普通警察还低于普通工人的收入，因此在打击违法过程中一部分警察选择充当保护伞或者通风报信，腐败行为也由此产生。

（三）反腐工作仍存在不足之处和缺陷

越共中央总书记阮富仲指出在反腐工作中，部分地方部门和行业反腐工作没有发生明显变化，发现和处理腐现象尚未达到预期的目标，机关单位内部检查腐败现象和处理工作仍较为薄弱，行政和公共服务部门仍存在给人民和企业找麻烦等消极现象。究其本质，许多党委、党组织和机关单位领导人对其管理的地方和领域中腐败现象尚未足够认识和重视，在领导、指导和落实反腐工作中没有起到模范带头作用。部分党员干部、公务员、职员缺乏修养、磨炼精神，出现政治思想、道德、生活方式退化且蜕化现象；部分领域的法律体制存在不足，可行性不强等。

三 越南法治反腐不佳的原因分析

（一）法律制度体系建设不完善

越南法律文件本质上是为了促进政府的国家行政职能，而不是为管理日常生活中产生的关系，为人民或为国家发展服务。[9]现实表明，不少越南法律难以理解，难以被人们所理解。只有由政府职能部门的国家成员组成的起草委员会才了解法律的内容，大多数法律不会立即生效，而是必须等待以政府法令、通告或指令形式提供的指导性文件。法律必须等待6个月至1年，甚至两三年后才能生效。如《宪法》《法律文件颁布法》以及其他文件中都规定了收集人民对法律草案的意见，但这只是礼节性的规定。通常，群众和社会组织被要求很晚才发表意见。大多数法律起草者忽视公众意见，没有考虑到起草法律对未来社会环境的影响。因此，许多法律文件在生效后不久就要修改，使得法律制度不稳定，法律更难理解。在这样一个封闭的立法过程中，许多法律文件并非来自于规范社会关系的要求，而是源于某些群体保护其自身利益的主观意志。这是一个根深蒂固的事实，即法律文件总是保护部门或地方部门的利益，使得反腐工作效果不佳。

（二）执行层面权责不清晰

静态制度的设计成为预防腐败的关键，反腐工作更需强制的执行力度。越南法治反腐效果不佳表现在政府对制度和各类措施的弱化执行力度，如地方政府对中央政府颁布实施的反腐条令在贯彻方式和理解思维出现偏差，存在制度的制定是领导者、制度违规，也是领导者的现象，使得制度和法律成为摆设。另外，一党执政条件下《宪法》中对权力的分权和控制界定不清晰，行政权和立法权交织，政府和党政关系不明确，在这种情况下颁布的法律文件从长远来看不能遏制腐败的产生。

（三）法治信仰缺失

滥用职权、结党营私、拉帮结派、以权谋私和安排亲友进事业编制现象，严重违犯了民主集中制原则与党和政府关于干部工作的法律规定。当部分党员干部是买官卖官现象产生出的“产品”，权力腐败已成为毒害社会风气的毒瘤，摧毁人才的奋斗动力，导致内部不团结。作为党和国家领导干部，部分党员仍未以身作则，诚信失守，履职不到位。如广南省原委书记黎福清因违反干部选拔任用规定安排其儿子到机关任职被中央书记处给予撤职处分；西南部指导委员会原常务副主任阮风光因违反规定签署任命30名干部，被撤销党内职务等。[10]这仅是任用干部工作中存在错误、发现并严格处理的两个典型案例。

四 几点启示

（一）以政党为中心惩治与预防腐败

社会主义国家往往推行执政党主导下的反腐败体制，一党执政下有利于独立权威的政党主导型反腐机构建设。《联合国反腐败公约》规定反腐机构应有必要的独立性，能免受任何不当的影响，有效履行职能。独立性、权威性和高效性是反腐专门机构建设的基本要求。越南法治反腐是以政党为中心的惩治与预防腐败体系，独立权威的政党主导型反腐败机构能够保障和健全越南法治反腐执行力度。党中央对反腐有着坚定的决心，为了解决越南反腐专责机构在组织和活动中效果不高，许多腐败案件在维护法律、监察和反腐机构中发生，这就要求越南应加强对法治反腐领导权，完善独立权威的政党主导型反腐机构。实践证明，越共是反腐败的领导者、组织者和推动者。越共中央十一届五中全会成立由中央总书记任主任、由中央政治局直接领导的中央反腐委员会，表明了越南执政党的反腐决心和力度，有利于加强越共中央对防止腐败的直接领导。

（二）权力监督是遏制腐败的必然要求

法治反腐应加强权力监督，权力监督的基本前提是必须让公民有知情权。一个政党，一个政权，其前途和命运取决于人心向背。反腐斗争发挥民众监督力量，使之成为反腐倡廉的力量之源。阮富仲提出2019年反腐核心任务是加大基层反贪反腐力度，有效杜绝“微腐败”现象，继续发挥民选机构、祖国阵线、社会政治组织、人民、新闻媒体在反腐工作中的作用，从而健全越南法治反腐的监督机制。实践证明，用制度将政务公开，提高权力的透明度，减少权力的随意性，保证权力运行的规范性，以促使掌权者公正地行使权力，防止滥用权力和权力的“幕后交易”，从根本上防止不正之风和消极反腐现象的滋生。如果政务不清、规则不明，透明度不高，随意性大，公民不知情，那么，公民就不可能充分行使自己的监督权力，当家作主也就成了一句空话。越南政府部门可以推行“政务公开”，健全群众举报制度，不断拓宽群众监督渠道，让新闻媒体可以按照规定行使舆论监督，制约公共权力规范运行，遏制腐败现象的蔓延。

（三）增强干部的拒腐防变能力

提高党员干部的党性修养、思想觉悟、道德水平，在从严治党中从源头上把干部廉洁工作做好。腐败现象滋生蔓延的根本原因就是因为少数党员干部的理想信念发生了动摇。腐败现象表面上看是因经济问题、道德问题，但实质也是理想信念出现错误。越南随着革新开放不断深化和扩大，一些腐朽的思想、生活方式对党员干部侵蚀现象呈加剧趋势，表现为政治目的强、侵蚀渠道多、功利色彩浓、腐蚀程度深等特点。“宣传工作需要党、国家对反腐工作的决心；让大家认识到整党工作，严格处理违纪违法党员不会让发展速度‘放缓’。”[11]，这有助于国家机构更加清廉，从而巩固民众对党和国家的信心。要增强防腐拒变意识，提高拒腐防变能力，就要做到以加强自身修养为先，以自我管理为本。继续健全干部队伍和国家机构，提高反败机关单位的效力和运作效果。加强党纪监督检查工作，建设新形势下品质好、能力强、信任度高、担当能力强的干部队伍。防止思想上“自我演变”“自我转化”现象，勇敢与个人主义、自私自利、“集团利益”等作斗争。

（四）加强廉洁法治文化教育

理念是行动的先导，是实践的指南。越共九大提出了建设社会主义法权国家的主张，这是越南理论界对法权国家历史概念的认同。也就是说，越共从国家的层面对法权、法治建设的认同。“建设人民的、由人民选出的、为人民的法权国家。”[12]需要增强社会群体的法治观念。培养和践行正确的法治观是越南更好地建设法治反腐之路的首要任务。越南执政党在反腐执行的过程中，长期腐败形成的“腐败文化”阻碍了反腐的深入展开。法治反腐和法治文化同属法治价值观，有什么样的法治价值导向，就有什么样的法治行为和法治制度。“马克思主义一直承认廉洁文化教育在反腐领域中的重要性。”[13]廉洁文化是预防和惩治腐败的软法，对法治反腐的实施具有重要的意义。越南层出不穷的腐败现象告诫人们必须信仰法律文化，否则它将形同虚设。“决定人生和历史的真正因子，就是信仰。信仰是不可避免的，它永远构成人类精神生活的主要部分。一种信仰也许被人推翻，但继之而起的又是一种新信仰，必有整个社会生活巨大变迁随之而起。”[14]人们在进行价值选择和行为规范时受根深蒂固的“腐败文化”指导，认为腐败不是必然的非法行为，而是一种解决问题的办法。这种行为，一方面受政府部门长期腐败的影响；另一方面来自民众对腐败容忍，所以腐败在越南很难消除。因此，越南社会应提倡廉洁法治文化教育。

（五）培养人民法治观念

越南社会主义法治是越南无产阶级和广大人民意志的体现。反腐斗争工作努力满足人民的意愿，让民参与、为民决策，形成立法惯例。“加强社会主义法制，建设越南法权国家。利用法律管理社会，同时要重视教育，提高道德水平。”[15]法治反腐需要民众自觉的抵制腐败行为，若丧失了反腐行为的自觉行动，将严重阻碍反腐的深入开展。若干部队伍中缺少法治观念，会导致法律执行力度还不足以震慑腐败分子。倘若公民群体长期缺少法治观念意识，将不利于国家体制建设，不利于法治反腐的开展，也不利于建设廉洁公正的社会风气。因此，应培养“依靠法律管理国家”的公民群体法治思维。在媒体方面，越南电视台与有关机关在反腐工作中紧密联系与合作，专门开设反腐倡廉电视专栏节目，为反腐立法做好意识形态领域里的宣传。在教育方面，“发挥党和国家机关，祖国阵线，各人民团体，文学、艺术和科学协会，报刊、家庭、个人，以及文化领域的知识分子的主动性、能动性。在人民当中开展文化审美、现代文明生活方式的教育。”[16]为培育公民的民主意识、公民法律意识，宣传法治观念，越南党和政府开展形式多样的全民团结建设文化生活运动，将法律教育纳入国民教育体系，提高青年学生的法律意识和法律素养。