●熊樟林

2020 年11 月24 日，司法部对外公布了其研究起草的《中华人民共和国行政复议法（修订）（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）。〔1〕参见《中华人民共和国行政复议法（修订）（征求意见稿）》，载司法部网，http://www.moj.gov.cn/news/content/2020-11/24/zlk_3260479.html，2021 年2 月22 日访问。《征求意见稿》涉及《行政复议法》总则、复议范围、复议申请、复议管辖、复议受理、复议审理、复议决定和法律责任等八项议题，范围大、内容杂，涉及多项重大制度变化，需要从理论上予以全面检讨。在行政复议机关是否需要做被告的问题上，《征求意见稿》第10条规定：“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，应当就原行政行为向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”据此，行政复议可能会成为一项真正意义上的中立裁决制度，对复议决定不服，不能起诉复议决定，只能起诉原行政行为。这意味着，行政复议机关永远不可能成为被告。

很显然，这一认识和我国目前的行政复议体制完全不同，也完全背离了国内行政法学知识体系，毫不夸张地说，这是一份颠覆性的修订草案。对此，我们至少需要回答如下问题：其一，这一认识究竟来自于何处？为什么拒绝复议机关做被告？其背后的理论和实践依据是什么？其二，这一认识真的科学合理吗？现阶段，我国行政复议机关真的有资格被赋予这份信任吗？

一、复议机关不做被告的理论学说

关于复议机关是否需要做被告，《征求意见稿》并非首次涉及。在理论界，这是一个早已争论不休的话题。……