张文峰

（通榆县自然资源局，吉林 通榆 137200）

生态危机日趋严重，为大家敲响了警钟，牵动着每一个生命个体的心，尤其随着我国林权制度改革的推进。在这场覆盖70%国土面积的重要改革活动中，由于林业经营主体的多元化，采伐点覆盖之广、分布繁杂、采伐量少、纠纷多、非法采伐等问题屡见不鲜，给林业采伐管理工作带来不少挑战。因此，“林木如何采伐、如何对采伐进行科学管理”，以使森林资源的总量、质量进一步提升，成为林业工作者、林农的关注重点，适时进一步深化改革，制定集体林采伐管理制度迫在眉睫。

1 集体林采伐管理改革概述

林木采伐，是林业经济效益最直观的体现。做好对集体林采伐管理，能为林木生长打造长期稳定的外在环境，为集体林生态环境效应的发挥提供有力保障，是集体林管理制度中不可或缺的内容，更好地推动林业发展适应社会主义市场经济的需要。早在2009 年，国家林业局颁布了《关于改革和完善集体林采伐管理的意见》，从采伐限额管理、森林经营编制、采伐类型、采伐管理方式、“蓄积量”单向控制、指标转结、生产计划备案、公示制度、改革理念等九个方面推进相关集体林的管理与采伐，自此成为指导特定时期森林采伐管理改革的纲领性文件。此后，国家出台一系列与集体林相关的政策、法规，旨在减少森林资源浪费，提高资源综合效益，优化林业产业结构，实现集体林在内的，森林资源的可持续发展。

2 集体林采伐管理改革面临的问题

2.1 采伐限额编制不合理

采伐限额编制是集体林采伐实现生态和经济双重效益的重要途径，为达到最优目标，制定合理化限定。“十二五”期间，对为落实科学发展观，制定年森林采伐限额编制方案，对集体林采伐限额进行相关规定。但在随后的落实之中，也出现了不合理现象。首先，采伐限额编制程序不尽合理。我国集体林采伐实行编制限额逐级上报的方式，基于“合理利用，永续经营”的原则，由各基层单位根据自身情况，上报合理的采伐限额。理论上，这一程序要符合科学的数据和理论基础，但在实际操作过程中，在林业基层单位任务繁重、人力资源有限、缺乏高素质专业人才、基础设施不到位等现象已是客观存在，我国森林资源分布广、种类繁多、地形多变、林业基础数据的主观成分难以避免，因此基层单位上报工作，存在纰漏在所难免，这一编制程序的合理性和科学性也有待商榷。

其次，采伐限额编制内容缺乏科学性，指标更显不足，导致分类控制难以实施。基层林业主管部门，进行集体林采伐限额编制的制定，基于集体林的实际情况和采伐限额编制，从宏观角度对林区进行采伐类型、方式、树种、起源以及消耗结构等，进行总量控制，随后逐级分解下达到各基层单位。随着近年我国经济的快速增长，木材市场的需求迅速上升，各经营主体都想追求营林经济利益的最大化，这就为宏观调控带来阻碍，无论是从时间还是空间上都很难在短时间内合理调剂。此外，即使合理把控了总量，但我国伐区管理点数量众多、分布广、森林资源种类繁多，目前尚未细化树种控制，便会出现监管盲区。这就使部分地区因为违规成本低，在经济利益驱使下，滥砍滥伐，尤其是对一些珍贵树种的砍伐；或是偷换概念，将公益林与商品林换采，名为更新采伐、择伐，实则利用采伐、滥伐，甚至将薪炭材与用材林混用等问题，不仅增加分类控制难度，更是使森林资源多样性和珍贵树种保护、种类比例失调等问题日益严峻。

2.2 林木单个采伐面积减少，伐区数量增多

伴随林权制度改革，我国林木权属也随之出现了改变，从原来归大集体所有的林木经营权，现在变成了众多的林农所有，然后在到市场流通，从而出现混合所有制模式。在权属、经营主体的变化下，必然导致原先面积较大的调查小班被划分成了更多的经营小班，小班数量大幅增长。在林业采伐制度要求下，林木所有者必须取得林业主管部门许可，才能办证采伐，但由于经营目的与收益预期的差异，无法满足多个经营主体同时申请或是联合申请办证，只能以小班经营模式为主。这一改变，使伐区数目增加，单个伐区面积缩水，有的伐区甚至不到一亩，采伐量便也下降不少。伐区树木的增加，增加采伐许可申请的难度和时长，为伐区的规划和管理都带来很大的挑战。

2.3 林木权属不清，经营主体多元

林权制度改革，是一个长期持续、庞大的系统工程，需要大量的技术、人力的支持和参与才能符合实际需要，很难在短时间内有效完成。这就导致在此期间，一些林权小班不能及时落实到位，林木经营权悬而未决，或是没有清晰的界限划分，权属不清就会影响实际经营，使之与林权证图不符，很多经营项目难以落地。这些问题都会为林木的管理工作带来很多困难，比如，部分所有者得到采伐证书可以进行林木经营，另外部分所有者虽有权属，但没有许可证，依然无法进行开采，引发林木关联者的利益冲突，导致经营者与管理者之间纠纷重重，甚至会影响到社会治安。

其次，改革之后，经营主体不断变化，原本由林木所有者形成的居委会，便分散成个体户，同时涌现出股份制、合作制、集体制等多种所有制混合的局面。经营主体多元，伐区数量增多，有的伐区地处偏远，交通不便，有的甚至是信号盲区，但林业管理部门必须做到不落一处，基层单位人力资源不足，难以全部监管到位，导致部分地区出现少批多采、越界采伐等违规操作，严重影响集体林的管理工作。

3 优化集体林管理制度改革措施

3.1 规范采伐限额指标分配

采伐指标，是林业管理中的重点问题，对林业资源的布局、结果以及整体发展影响至深。对采伐指标进行合理分配是解决系列问题的关键，参考以往地区的实践经验，注重以下几个问题：①对于已编制方案的经营主体，实行指标单列，已审批的方案中所确定的采伐量，为核定的限额；②除编案单位外，各级单位的采伐指标，遵循“份额分配、小班排序、三级公示”的规则，按照林木消耗量和生长的比例进行限额量的测算和核定，比如用某一乡镇的可伐资源在全市可伐资源的占比份额，测算出其采伐量，划分树种、起源，以树龄排序，小班单位作业，最终通过计算机分配系统，作为预定量，直接分配给林权所有者。前提是确保人工林优先，且将采伐指标分配情况公示，实行透明化管理。

3.2 优化采伐办理流程，提高管理服务水平

流程烦琐、民难办，伐区办证难问题突出。林农要经历村里开证明、乡镇预审、县级审核，通过这一流程后，设计部门方可进入伐区进行设计。程序烦琐、耗时较长，便会造成很多管理漏洞。林业相关管理部门本着“为人民服务”的态度，简化办证手续，例如，林农通过聘请三方资质单位进行设计，凭借设计材料直接到林政部门申请，通过审核后直接公示，确保无误便可发证，设计公司继续进行伐区监管。创新集体林采伐管理制度，林业资源管理部门，实行“一站式”服务，将审核、申请、发证以及伐区设计等问题进行内部协调，逐步完善高效的审批机制，真正做到为林农提供便利、服务林农的理念，提高工作效率和服务水平，积极改善“申请难、批复难”的现状。

3.3 积极调解矛盾，灵活变更权属

集体林的采伐，是实现经济效益最直接的途径。因此，在种种因素导致的矛盾中都与经济利益挂钩。尤其是很多悬而未决的权属问题，并不能搁置不管。林业主管部门，下辖设置纠纷调解小组，对于权属确定，界限分明的经营小班，及时跟踪，做好林权变更记录，切实维护林业经营者的合法权益；同时，在权属确认程序中，及时发现权属不明问题，并积极协调处理，设置合理的临时采伐办法，安排监管人员轮流监督。

林业管理改革的好坏，直接影响林农的积极性，能否做到“把山当田耕，把树当粮种”，长此以往，才能使老百姓种树越种越富，森林资源的多样性才能得以保障，集体林的生态效益和经济效益双丰收，真正实现青山常在，永续利用。